【正文】 方來(lái)證明。對(duì)此，《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》和《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》均規(guī)定了要采取符合“成本效益”原則的措施；[51]而一些文件對(duì)此則沒有做出限定。　　其三，預(yù)防措施應(yīng)當(dāng)如何采取？首先，一旦確定風(fēng)險(xiǎn)存在，政府采取預(yù)防措施是一種強(qiáng)制性的義務(wù)還是允許根據(jù)具體情況裁量？對(duì)此，《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》是比較謹(jǐn)慎的，它允許“按照本國(guó)的能力”使用預(yù)防原則；其他一些觀點(diǎn)則比較強(qiáng)硬，例如，《溫斯布萊德聲明》規(guī)定，一旦威脅產(chǎn)生，則“應(yīng)當(dāng)采取預(yù)防性的措施”。1987年第二次保護(hù)北海國(guó)際大會(huì)通過(guò)的《宣言》規(guī)定，為防止“可能”造成的損害，預(yù)防是必要的，即使在沒有“明確”的科學(xué)證據(jù)能證明因果關(guān)系的情況下，也要采取行動(dòng)[50]。《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》即持這種觀點(diǎn)，它規(guī)定“不得以缺乏科學(xué)充分確實(shí)證據(jù)為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化”[49]。[45]決定這些差異的因素，則主要體現(xiàn)在不同定義對(duì)下列問題的回答上：[46]　　其一，何種性質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)需要預(yù)防？對(duì)此，一些觀點(diǎn)持較為謹(jǐn)慎的態(tài)度，把干預(yù)的前提限定于“那些嚴(yán)重的或者不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅”，《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》即持這種觀點(diǎn)；[47]另外一些觀點(diǎn)則雄心勃勃，對(duì)于應(yīng)當(dāng)實(shí)施干預(yù)的風(fēng)險(xiǎn)并未做出嚴(yán)格限定，例如，《溫斯布萊德聲明》只規(guī)定了“當(dāng)一項(xiàng)活動(dòng)對(duì)人類健康和環(huán)境產(chǎn)生威脅時(shí)”，即可以實(shí)施干預(yù)。[43]　　風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的含義　　風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則要求決策者關(guān)注復(fù)雜的不確定性問題，但它的確切含義尚缺乏共識(shí)。[42]　　此外，在其他很多國(guó)家，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則也獲得了制定法或者判例的承認(rèn)。在一些重要的案件中，法院贊同了預(yù)防的觀點(diǎn)，并允許或者要求在比較保守的假設(shè)上進(jìn)行規(guī)制。[40]之后該原則在大量的立法中被引入，近年來(lái)法院和特別法庭（Tribunal）也在審查行政行為的過(guò)程中，廣泛地討論、解釋和運(yùn)用了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，積累了大量的案例。這意味著風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防已經(jīng)成為歐盟成員國(guó)和歐盟自身的一種法律文化。”[38]在歐洲，相應(yīng)的案例已經(jīng)確認(rèn)了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防也適用于其他有關(guān)健康的風(fēng)險(xiǎn)。[37]《歐盟憲法草案》也規(guī)定，“歐盟環(huán)境政策的目標(biāo)是在考慮聯(lián)盟地區(qū)差異的情況下，致力于實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境保護(hù)。1982年，聯(lián)合國(guó)《世界自然憲章》首次在國(guó)際條約層面明確認(rèn)可了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，它規(guī)定，“應(yīng)控制那些可能影響大自然的活動(dòng)，并應(yīng)采用能盡量減輕對(duì)大自然構(gòu)成重大危險(xiǎn)或其他不利影響的現(xiàn)有最優(yōu)良技術(shù)，特別是：；；這種活動(dòng)的倡議者必須證明預(yù)期的益處超過(guò)大自然可能受到的損害；如果不能完全了解可能造成的不利影響，活動(dòng)即不得進(jìn)行……”[35]此后，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則頻繁地出現(xiàn)在各類國(guó)際條約中，其中，最著名的規(guī)定有《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》的原則性規(guī)定，“為了保護(hù)環(huán)境，各國(guó)應(yīng)按照本國(guó)的能力，廣泛使用預(yù)防原則；遇有嚴(yán)重的或者不可逆轉(zhuǎn)的損害威脅時(shí)，不得以缺乏科學(xué)充分確實(shí)證據(jù)為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化”[36]。[31]　　目前，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則已經(jīng)產(chǎn)生了廣泛的國(guó)際影響，其運(yùn)用也不再局限于環(huán)境法領(lǐng)域：歐洲人權(quán)法院運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則來(lái)解決基于性取向的歧視等問題[32]；有學(xué)者建議使用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則來(lái)建立針對(duì)小行星和彗星撞擊的星球防御計(jì)劃[33]；美國(guó)前總統(tǒng)布什甚至用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則來(lái)為其發(fā)動(dòng)的伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)辯護(hù)[34]。這一概念要求關(guān)注避免對(duì)環(huán)境造成損害的長(zhǎng)期規(guī)劃，通過(guò)廣泛研究，及早發(fā)現(xiàn)對(duì)健康和環(huán)境的危險(xiǎn)，并在得到結(jié)論性的科學(xué)證據(jù)之前采取行動(dòng)。　　有學(xué)者考證，首先在一個(gè)較寬泛意義上使用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的是瑞士1969年制定的《環(huán)境保護(hù)法》。從各法律文件采用“Precaution”一詞的本義來(lái)看，也都是指在沒有科學(xué)證據(jù)證明人類的行為確實(shí)會(huì)發(fā)生環(huán)境損害的情況下，要求國(guó)家和社會(huì)采取預(yù)防措施，防止可能損害的發(fā)生。　?。ǘ╋L(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則——一個(gè)比較法的考察　　風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的起源與發(fā)展　　風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則（Precautionaryprinciple）是要求決策者對(duì)不確定的風(fēng)險(xiǎn)保持關(guān)注的一項(xiàng)原則，它首先是作為環(huán)境法上的原則出現(xiàn)的。[20]只是相對(duì)已經(jīng)高度現(xiàn)實(shí)化的危險(xiǎn)而言，風(fēng)險(xiǎn)的不確定性程度更深，政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的干預(yù)是典型的“面對(duì)未知而決策”（decisionmakinginthefaceofuncertainty）。[18]　　國(guó)家任務(wù)的變化也深刻地影響了行政，德國(guó)行政法學(xué)者施托貝爾也認(rèn)為，公共行政的重心已經(jīng)經(jīng)歷了從秩序行政到給付行政、從直接給付行政到間接給付行政的轉(zhuǎn)變；而在當(dāng)代社會(huì)，如何防范政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的潛在危險(xiǎn)，有效應(yīng)對(duì)危機(jī)，為公民提供安全的生活條件，成為國(guó)家的核心任務(wù)，行政的任務(wù)也從福利行政向風(fēng)險(xiǎn)行政轉(zhuǎn)變。根據(jù)哈貝馬斯的大致分類，在古典時(shí)代，政府的主要任務(wù)是維持秩序，法律議論的焦點(diǎn)是通過(guò)法律的確定性制約絕對(duì)主義的國(guó)家權(quán)力，這一國(guó)家形態(tài)稱為法治國(guó)；此后，政府的任務(wù)是公正分配社會(huì)財(cái)富，通過(guò)社會(huì)福利來(lái)克服資本主義產(chǎn)生的貧困，這時(shí)期法律的議題是社會(huì)福利，這一國(guó)家形態(tài)稱為福利國(guó)家；而在現(xiàn)代社會(huì)，政府的任務(wù)是通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防來(lái)克服科學(xué)技術(shù)引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)付集體性的危險(xiǎn)情況。[16]由此，國(guó)家的安全任務(wù)由消極的危險(xiǎn)防衛(wèi)，轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼮榉e極的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。人們更加希望可以安定地、自我控制地生活，而不愿意在突發(fā)事件的爆發(fā)中，應(yīng)接不暇，苦苦求活。[14]另一方面，智識(shí)的增長(zhǎng)、科技的進(jìn)步也使社會(huì)心理越來(lái)越不能容任不確定性的存在。[13]　　是否需要將風(fēng)險(xiǎn)與危險(xiǎn)截然區(qū)分，并賦予其不同的意義尚存疑惑。依據(jù)德國(guó)學(xué)者Breuer的三分理論，風(fēng)險(xiǎn)是指損害發(fā)生的蓋然性未知的情況下，損害發(fā)生的可能性；而危險(xiǎn)是指損害發(fā)生的蓋然性依照可執(zhí)行、可經(jīng)證實(shí)的方法而認(rèn)為有足夠的蓋然性。[12]在這種不確定的情況下，如果法律就限制政府采取相應(yīng)的措施，例如，不允許政府要求電網(wǎng)企業(yè)提高電纜對(duì)抗極端性天氣的標(biāo)準(zhǔn)，可能違背了法律對(duì)建構(gòu)良好秩序的承諾。一旦這種主張成立，那么意味著在全球變暖的趨勢(shì)下，這種極端性的天氣可能不會(huì)是一個(gè)獨(dú)特的個(gè)案。[11]　　因此，以“危險(xiǎn)”的確信作為干預(yù)的起點(diǎn)，可能會(huì)過(guò)于束縛政府的行動(dòng)，無(wú)法有效維護(hù)社會(huì)安全。[10]但是，對(duì)于危害產(chǎn)生的機(jī)理、多大強(qiáng)度的輻射會(huì)造成危害，科學(xué)上難以給予明確的回答。在并不存在明顯而現(xiàn)實(shí)的危險(xiǎn)，但無(wú)法排除危害可能性的情況下，政府是否應(yīng)當(dāng)干預(yù)、如何干預(yù)，對(duì)決策者是一個(gè)非常嚴(yán)峻的考驗(yàn)。但是，如果政府對(duì)損害的預(yù)測(cè)沒有達(dá)到確信的程度，應(yīng)當(dāng)如何處理，危險(xiǎn)概念并不能給予充分的回答。因此，行政機(jī)關(guān)在采取危險(xiǎn)防衛(wèi)的措施之前，必須盡可能基于確認(rèn)的事實(shí)和可比照的類似案件的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)未來(lái)事態(tài)的發(fā)展做出相當(dāng)確信的預(yù)測(cè)。[8]但是，為了防止權(quán)力的濫用，法律仍然要求有充分的根據(jù)方能采取行動(dòng)，這種根據(jù)就是“危險(xiǎn)”的出現(xiàn)?！　∥ｋU(xiǎn)防衛(wèi)是指，政府盡可能對(duì)危險(xiǎn)狀態(tài)做肯定掌握及分析診斷，基于認(rèn)定的事實(shí)、相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)將來(lái)發(fā)展的可能狀態(tài)作預(yù)測(cè)，然后盡可能采取適當(dāng)措施防止或減輕危險(xiǎn)狀態(tài)。[6]但是，早期的政府不過(guò)多參與社會(huì)生活的塑造過(guò)程，行政權(quán)力的發(fā)動(dòng)也遵守相當(dāng)嚴(yán)格的限制。從危險(xiǎn)到風(fēng)險(xiǎn)的變化正是現(xiàn)代社會(huì)中政府權(quán)力擴(kuò)張所導(dǎo)致的干預(yù)界限變化的結(jié)果。即使到現(xiàn)在，危險(xiǎn)也是法律體系中一個(gè)非常重要的概念。相比而言，風(fēng)險(xiǎn)與最終損害之間則具有相當(dāng)?shù)牟淮_定性?！　∫弧奈ｋU(xiǎn)到風(fēng)險(xiǎn)：政府干預(yù)界限的變化　　風(fēng)險(xiǎn)（risk），即特定時(shí)間內(nèi)某種特定危害發(fā)生的可能性或者某種行為引發(fā)特定危害的可能性。[2]　　這種困境與德國(guó)學(xué)者貝克描述的現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的特質(zhì)有關(guān)：現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)性、復(fù)雜性和影響的廣泛性對(duì)決策提出了一系列難題：誰(shuí)定義并確定風(fēng)險(xiǎn)的大小？對(duì)引發(fā)事件的原因、維度和行為我們知道什么，又不知道什么？對(duì)于這些原因、維度和行為，我們有充分的證據(jù)來(lái)證明因果關(guān)系嗎？在一個(gè)關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的知識(shí)必定是有爭(zhēng)議和不確定性的世界里，什么算是充分的證據(jù)？[3]　　這種困境對(duì)法律制度形成了巨大的挑戰(zhàn)，面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，法律不應(yīng)當(dāng)無(wú)所作為。默認(rèn) 小】【打印】【關(guān)閉】　　　　趙鵬　　【學(xué)科分類】行政法　　【出處】《行政法論叢》第12卷　　【寫作年份】2010年　　【正文】　　　　甲型H1N1流感疫情將如何發(fā)展？甲型H5N1流感（禽流感）是否最終會(huì)演化為人與人之間大范圍的傳播？氣候變化將如何影響我們的生活？在可以預(yù)見的將來(lái)，是否會(huì)發(fā)生小行星撞擊地球的災(zāi)難？　　人類似乎陷入了一種困境：雖然我們感受到了威脅，卻發(fā)現(xiàn)已有的知識(shí)是如此匱乏，以至于無(wú)法確定問題的范圍，更沒有足夠的確信去實(shí)施某種干預(yù)措施。風(fēng)險(xiǎn)、不確定性與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則一個(gè)行政法視角的考察發(fā)布時(shí)間：20100926 15:18:02【我要糾錯(cuò)】【字號(hào)大“每當(dāng)威脅變得更加緊迫和明顯時(shí)，我們卻發(fā)現(xiàn)自己不能借助科學(xué)的、法律的和政治的手段來(lái)確定證據(jù)、找到原因和進(jìn)行補(bǔ)救”。然而，面對(duì)如此廣泛的不確定性，我們用什么來(lái)構(gòu)成控制未來(lái)災(zāi)害的適當(dāng)規(guī)則？又用什么來(lái)證成我們的選擇？　　針對(duì)這一系列問題，本文將試圖論證控制風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)需要已經(jīng)使行政干預(yù)的界限和法律規(guī)則發(fā)生了重大變化，進(jìn)而討論這種變化所造成的法治難題，并為尋找應(yīng)對(duì)之道進(jìn)行一些初步的探討。[4]日常生活中，有一些與風(fēng)險(xiǎn)相近的概念，如“危險(xiǎn)”、“災(zāi)難”、“威脅”等，它們多指已經(jīng)發(fā)生或者已經(jīng)高度現(xiàn)實(shí)化的危害?！　≡谠缙诘姆芍贫戎?，風(fēng)險(xiǎn)并不是一個(gè)重要的概念，與法律維護(hù)安全任務(wù)聯(lián)系密切的是危險(xiǎn)這一概念。[5]例如刑法上的“危險(xiǎn)犯”，民法上的“共同危險(xiǎn)行為”均涉及對(duì)危險(xiǎn)的法律規(guī)制，行政法上同樣如此?！　。ㄒ唬┲刃蛐姓械奈ｋU(xiǎn)　　保障安全始終是政府對(duì)其公民最重要的承諾，對(duì)威脅生命、健康、財(cái)產(chǎn)的因素予以排除也是政府的基本任務(wù)。政府權(quán)力大多局限于事件發(fā)生后進(jìn)行反應(yīng)，只在較少的情況下根據(jù)預(yù)測(cè)，事先采取行動(dòng)防止危害的發(fā)生，這樣的預(yù)防職能被稱為危險(xiǎn)防衛(wèi)。[7]這類行為涉及不可衡量和不安定的預(yù)測(cè)，法律的約束比較寬松。　　危險(xiǎn)是對(duì)尚未發(fā)生情況的一種擔(dān)心，這種擔(dān)心并非憑空的想象，而必須以相關(guān)事實(shí)的認(rèn)定、客觀經(jīng)驗(yàn)以及事理法則為基礎(chǔ)，通過(guò)對(duì)預(yù)測(cè)性因果關(guān)系的考察，認(rèn)定損害的發(fā)生有相當(dāng)?shù)目赡苄浴9]　?。ǘ奈ｋU(xiǎn)到風(fēng)險(xiǎn)　　危險(xiǎn)概念之不足　　危險(xiǎn)的概念要求政府對(duì)損害可能性的判斷達(dá)到相當(dāng)確信的程度方可行動(dòng)。這樣的尷尬在現(xiàn)代社會(huì)尤其明顯：科技的迅猛發(fā)展極大地改變了人類的生活，但由于認(rèn)知上的局限，這種改變是否會(huì)給我們帶來(lái)意想不到的傷害，很多時(shí)候難以得到非常確信的回答。例如，關(guān)于電磁輻射對(duì)人體危害的研究己經(jīng)進(jìn)行多年，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為電磁輻射對(duì)人體具有潛在危害，甚至有專家歸納了6個(gè)方面：造成兒童白血病、誘發(fā)癌癥、影響生殖系統(tǒng)、導(dǎo)致兒童智力殘缺、影響心血管、對(duì)視覺系統(tǒng)有不良影響。這給制定干預(yù)政策帶來(lái)了極大的困難，也導(dǎo)致手機(jī)輻射標(biāo)準(zhǔn)等一系列政策在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)難以確定。例如，對(duì)于2008年初發(fā)生的南方雨雪冰凍災(zāi)害，相當(dāng)多的科學(xué)家認(rèn)為與全球變暖有著很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。但考慮到多種因素的相互作用，這種關(guān)系仍然存在著相當(dāng)多的不確定性?！　奈ｋU(xiǎn)到風(fēng)險(xiǎn)：政府安全保障職能的反省　　現(xiàn)實(shí)要求政府提前干預(yù)的界限，以位于危險(xiǎn)前端的風(fēng)險(xiǎn)作為政府權(quán)力發(fā)動(dòng)的原因逐漸進(jìn)入法律的視野。對(duì)于危險(xiǎn)，法律秩序不容許其存在，政府有干預(yù)的義務(wù)，這種義務(wù)是絕對(duì)的；對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)，政府可以干預(yù)，但是這種干預(yù)是相對(duì)的，必須考慮干預(yù)技術(shù)是否有可能性，干預(yù)手段與所欲達(dá)到的目的之間的衡量是否合乎比例原則的要求。但是，引入風(fēng)險(xiǎn)概念，并將之作為政府權(quán)力發(fā)動(dòng)的原因，從而提前干預(yù)的界限，卻是現(xiàn)實(shí)的要求：一方面，新技術(shù)的使用，特別是核技術(shù)、基因技術(shù)、化學(xué)科技等等造成的威脅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了人們能夠感知的范圍，出于謹(jǐn)慎的需要，政府必須承擔(dān)起規(guī)制的責(zé)任，并在一定程度上從保護(hù)現(xiàn)狀轉(zhuǎn)向計(jì)劃未來(lái)。特別是在獲得了繁榮之后，社會(huì)可能更加不愿失去已經(jīng)取得的物質(zhì)、精神的成果。[15]　　政府從關(guān)心現(xiàn)狀、保護(hù)或建立一個(gè)不受干擾的狀態(tài)，發(fā)展到以未來(lái)為目標(biāo)，對(duì)可能給社會(huì)造成的危險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防。[17]這甚至導(dǎo)致了國(guó)家主要面貌的改變。因?yàn)榧热灰粋€(gè)社會(huì)產(chǎn)生了那么多的安全風(fēng)險(xiǎn)，便只能通過(guò)大大擴(kuò)展的監(jiān)視機(jī)構(gòu)才能保護(hù)受到威脅的基本權(quán)利的價(jià)值。[19]　　二、不確定性與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則　?。ㄒ唬┎淮_定性引發(fā)的法治難題　　所有基于預(yù)測(cè)而進(jìn)行的行政活動(dòng)，不論是古典的危險(xiǎn)防衛(wèi)還是現(xiàn)代對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的干預(yù)規(guī)制，都存有一定的不確定性。這將導(dǎo)致干預(yù)活動(dòng)與傳統(tǒng)法治原理之間的緊張：如何判斷政府在證據(jù)、事實(shí)尚不確定的情況下所采取行動(dòng)的合法性？[21]在信息不充分的情況下，又如何證成這樣的行動(dòng)是否符合比例原則？　　這