【正文】 ）PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。（二）法律法規(guī)框架下操作指導規(guī)范的地方政府舉債融資機制僅限于：政府舉債、PPP(即政府和社會資本合作)和規(guī)范的或有債務。6. PPP的特征伙伴關系、利益共享、風險共擔。當然 L(租賃)、M(管理)等也可以視為一種變相的運營。只有由社會資本負責項目運營,才能提高項目效率,才能做到物有所值。如BT 僅僅涉及投資和建設環(huán)節(jié),其期間也就 2 年左右,根本未包括全生命周期。但考慮金融機構融資期限的可行性,規(guī)定最低 10 年是適當?shù)?。PPP 強調項目全生命周期。合作期多長,其他文件并沒有規(guī)定。(財金[2014]113號)（2）簽訂項目合同的社會資本主體，應是符合條件的國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，或其他投資、經營主體。(發(fā)改投資[2014]2724號)（2）各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市和新疆生產建設兵團財政部門應積極設立政府和社會資本合作中心或指定專門機構，履行規(guī)劃指導、融資支持、識別評估、咨詢服務、宣傳培訓、績效評價、信息統(tǒng)計、專家?guī)旌晚椖繋旖ㄔO等職責。(財金[2014]76號)（2）發(fā)改委觀點：政府和社會資本合作(PPP)模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報。PPP項目分析報告PPP項目分析報告目錄一、相關法律法規(guī) 3（一）法律法規(guī)框架下PPP相關概念 3（二）法律法規(guī)框架下操作指導 7二、PPP項目規(guī)模及結構 14三、PPP項目承接流程 16（一）PPP項目操作流程 16（二）金融機構參與 PPP 的流程 18四、PPP項目實施 22（一）基礎設施項目分類及選擇 22（二） PPP項目運作 24五、融資渠道及融資模式 27（一）資金來源 27（二）融資模式 27（三）社會資本組合方案 29六、利益分配方式及常見模式 30（一）利益分配方式 30（二）養(yǎng)老項目 PPP 運作模式研究 32（三）其他模式及交易信息 35七、PPP案例詳析：興延高速PPP項目案例 52八、PPP項目風險及措施 56（一）PPP項目的風險提示 56（二）PPP項目的風險控制 58一、相關法律法規(guī)表格 1相關政策名稱索引名稱文號關于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知財預【2012】463號關于加強地方政府性債務管理的意見國發(fā)【2014】43號關于印發(fā)《地方政府存量債務納入預算管理清算甄別辦法》的通知財預【2014】351號關于深化預算管理制度改革決定國發(fā)【2014】45號關于深化重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見國發(fā)【2014】60號關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知財金【2014】76號關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知財金【2014】112號關于政府和社會資本合作模式操作指南（實行）通知財金【2014】113號關于開展政府和社會資本合作的指導意見發(fā)改投【2014】2724號關于開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知財建【2014】839號關于推行環(huán)境污染第三方治理的意見國辦發(fā)【2014】69號《關于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知》財金[2015]158號《關于推進傳統(tǒng)基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目資產證券化相關工作的通知》發(fā)改投資[2016]2698號《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》財庫[2014]215 號說明：PPP項目相關法律法規(guī)的名稱及文號匯總表，本報告中出現(xiàn)的文號均以本表為參考依據。（一）法律法規(guī)框架下PPP相關概念1. 定義（1）財政部觀點：政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。(發(fā)改投資[2014]2724號)（1）縣級(含)以上地方人民政府(財金[2014]113號)（2）各地可選取市場發(fā)育程度高、政府負債水平低、社會資本相對充裕的市縣……(發(fā)改投資[2014]2724號)（1）按照地方政府的相關要求，明確相應的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運營公司或其他相關機構，作為政府授權的項目實施機構，在授權范圍內負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。(財金[2014]113號)（1）已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。(發(fā)改投資[2014]2724號合同指南)5. PPP項目的周期PPP 項目是政府和社會資本長期合作。只有征集第二批及第三批 PPP 示范項目的財金[2015]57 號及《評審標準》規(guī)定:采用建設移交(BT)方式實施的,或者合作期限(含建設期在內)低于 10 年的 ,不作為備選項目。一個基建或公共服務項目,設計壽命通常在 50 年到 100 年。目前,除非政策性銀行,能夠做到 10 年貸款的銀行也寥寥無幾。項目全生命周期強調的是運營。從現(xiàn)有 PPP 文件上規(guī)定的 PPP 運行模式 BOT、BOOT、TOT、BTO 等來看,PPP 項目都帶 O(運營)。因此,不帶運營的 BT 不是 PPP。而由PPP模式這一輪的推動背景可知，PPP模式的核心內涵在于：公私合營、債務隔離。政府要牢固樹立平等意識及合作觀念，集中力量做好政策制定、發(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管和指導服務，從公共產品的直接“提供者”轉變?yōu)樯鐣Y本的“合作者”以及PPP項目的“監(jiān)管者”。燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫(yī)療、旅游、教育培訓、健康養(yǎng)老等公共服務項目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等項目均可推行PPP模式。(發(fā)改投資[2014]2724號)（PPP 項目只能是公益項目不包括商業(yè)項目,經營性用地不宜作為 PPP 項目用地。）（3）首先提出應根據行業(yè)特點和成熟度，在中央財政給予支持的公共服務領域，探索開展兩個“強制”試點。(財金[2014]76號)（1）投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目?！痘A設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》第 21 條規(guī)定:“政府可以作出承諾,但不得承諾固定投資回報”。采取固定回報、保底承諾、回購安排的項目實則仍是地方政府借債融資,擴大地方政府債務,違背了 PPP 風險共擔、績效評價等原則,因而不屬于 PPP 項目。對于具有明確的收費基礎，并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經營權，采用建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營—移交(BOOT)等模式推進。對于經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營(BOO)等模式推進。（3）非經營性項目。要合理確定購買內容，把有限的資金用在刀刃上，切實提高資金使用效益。(財金〔2014〕113號)7. PPP項目的采購方式對于 PPP 項目,無論采用特許經營還是政府購買服務,均應采用競爭性方式選擇社會資本?！墩蜕鐣Y本合作項目政府采購管理辦法》財庫[2014]215 號增加了競爭性磋商的采購方式《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》第三條規(guī)定:“本辦法所稱基礎設施和公用事業(yè)特許經營,是指政