【正文】 的重心所在。事故源于隱患，防范事故的有效辦法，就是主動(dòng)排查、綜合治理各類隱患，把事故消滅在萌芽狀態(tài)。只有認(rèn)真治理隱患，有效防范事故，才能把 ? 安全第一 ? 落到實(shí)處。所以要全面理解 ? 安全第一、預(yù)防為主、綜合治理 ? 的安全生產(chǎn)方針，絕不可脫離當(dāng)前我國(guó)面臨的國(guó)情。? 把? 綜合治理 ? 充實(shí)到安全生產(chǎn)方針之中，反映了近年來(lái)我國(guó)在進(jìn)一步改革開(kāi)放過(guò)程中，安全生產(chǎn)工作 面臨著多種經(jīng)濟(jì)所有制并存，而法制尚不健全完善、體制機(jī)制尚未理順，以及急功近利的只顧快速不顧其他的發(fā)展觀與科學(xué)發(fā)展觀體現(xiàn)的又好又快的安全、環(huán)境、質(zhì)量等要求的復(fù)雜局面 。? 2020 年 1月 23 日 ， 溫家寶同志 在 北京 召開(kāi)的全國(guó)安全生產(chǎn)工作會(huì)議上指出：? 加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作，要以 鄧小平理論 和‘ 三個(gè)代表 ’ 重要思想為指導(dǎo)，以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)全局，堅(jiān)持 ‘ 安全第一、預(yù)防為主、綜合治理 ’ ，堅(jiān)持標(biāo)本兼治、重在治本，堅(jiān)持 創(chuàng)新體制機(jī)制 、強(qiáng)化安全管理。堅(jiān)持安全第一、預(yù)防為主、綜合治理，落實(shí) 安全生產(chǎn)責(zé)任制 ，強(qiáng)化企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任，健全安全生產(chǎn)監(jiān)管體制，嚴(yán)格安全執(zhí)法 ，加強(qiáng)安全生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)。 把? 綜合治理 ? 充實(shí)到安全生產(chǎn)方針當(dāng)中，始于 十六屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定十一五規(guī)劃的建議》，并在胡錦濤、溫家寶同志 的講話 中進(jìn)一步明確。任何單位和個(gè)人任何時(shí)候都要 牢記這一原則，并把它放在各項(xiàng)工作的首位，抓緊抓好。這必須作為一條不可逾越的紅線?。江澤民同志多次強(qiáng)調(diào)指出?隱 患險(xiǎn)于明火，防范勝于救災(zāi)，責(zé)任重于泰山?，?人命關(guān)天的事，一定要慎之又慎，確保萬(wàn)無(wú)一失?，?任何生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位都要努力提高經(jīng)營(yíng)效益，但是必須服從安全第一的原則?。各 級(jí)政府一定要從人民群眾的根本利益出發(fā)，充分認(rèn)識(shí)目前我國(guó)安全工作形勢(shì)的嚴(yán)峻性，增強(qiáng)做好這項(xiàng)工作的責(zé)任感、緊迫感；充分認(rèn)識(shí)新形勢(shì)下安全工作的長(zhǎng)期性、艱巨性和復(fù)雜性，牢固樹(shù)立常抓不懈的思想。 鐵路安全生產(chǎn)和防范安全事故工作，關(guān)系到國(guó)家利益和人民生命財(cái)產(chǎn)安全，關(guān)系到廣大人民群眾的根 本利益，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的長(zhǎng)治久安，關(guān)系到改革發(fā)展穩(wěn)定的大局。在法律上確立 ? 安全第一、預(yù)防為主 ? 的方針，就是要求在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中將安全放在第一位，十分重視安全生產(chǎn)，采取一切可能的措施保障安全，防止一切可能防止的事故，生產(chǎn)必須安全，安全是生產(chǎn)的先決條件。 2020 年，《 中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法 》由第九屆 全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì) 第二 十八次會(huì)議于 2020 年 6 月 29 日通過(guò)，自 2020 年 11 月 1 日起施行。?預(yù)防為主?強(qiáng)調(diào)的是 在安全生產(chǎn)活動(dòng)中，作好安全工作，首要是防范于未然，要將各種不安全的因素消滅在萌芽狀態(tài)。 ?安全第一、預(yù)防為主、綜合治理?是我國(guó)安全生產(chǎn)工作的總方針，鐵路安全管理工作屬于安全生產(chǎn)工作的重要組成部分，當(dāng)應(yīng)遵守這一指導(dǎo)方針。 第二條 鐵路安全管理堅(jiān)持安全第一、預(yù)防為主、綜合治理的方針?？梢哉f(shuō)，之所以要制定專門的條例來(lái)規(guī)范鐵路安全管理，也主要是基于鐵路安全事關(guān) 廣大人民群眾的人身安全、財(cái)產(chǎn)安全，屬于公共安全的范疇。這是制定出臺(tái)條例的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，鐵路既是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的大動(dòng)脈，同時(shí)它又是重要的基礎(chǔ)設(shè)施，與人民的生活息息相關(guān)。本條例正是針對(duì)鐵路運(yùn)輸安全管理中出現(xiàn)的這些新情況、新 問(wèn)題，明確提出了?保障鐵路運(yùn)輸安全和暢通?這一立法宗旨，并從這一宗旨出發(fā)，為適應(yīng)這些新情況、解決這些新問(wèn)題，設(shè)定了一系列重要的安全保護(hù)制度，加大了對(duì)鐵路運(yùn)輸安全的保護(hù)力度。從所有制類型上看，不僅有國(guó)家鐵 路，地方鐵路，還出現(xiàn)了大量的合資鐵路；從管理關(guān)系上看，除了中國(guó)鐵路總公司 所屬的鐵路局和一些專業(yè)運(yùn)輸公司之外，鐵路勘察設(shè)計(jì)、建筑施工、機(jī)車車輛、物資供應(yīng)、通信信號(hào)等企業(yè)已先后與鐵道部?脫鉤?。過(guò)去的廣袤田野，現(xiàn)在變成了密集的城市；過(guò)去冷清的鐵路道口，現(xiàn)在變成了擁堵的 交通要道，使得 7 鐵路運(yùn)輸安全管理的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，難度進(jìn)一步增加。 三是，運(yùn)輸安全管理的外 部 環(huán)境與管理對(duì)象的變化，對(duì)鐵路運(yùn)輸安全保障提出新的任務(wù)。在鐵路網(wǎng)規(guī)模快速擴(kuò)充、高速鐵路大量投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的情況下，鐵路運(yùn)輸安全面臨著更大的困難和更多的課題，風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步對(duì)鐵路運(yùn)輸速度和質(zhì)量提出的更高要求，加快鐵路現(xiàn)代化建設(shè)，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，我國(guó)加快推進(jìn)鐵路建設(shè)速度。必須加大各方面的安全保護(hù)力度，才能確保運(yùn)輸安全和暢通。鐵路運(yùn)輸長(zhǎng)期持續(xù)緊張，運(yùn)輸負(fù)荷不斷加重，對(duì)保持運(yùn)輸安全穩(wěn)定帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。 即使如此，按照全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，到 2020 年國(guó)內(nèi)生 6 產(chǎn)總值比 2020年翻一番，社會(huì)運(yùn)輸需求將持續(xù)增長(zhǎng)，鐵路運(yùn)輸保障能力必須與之適應(yīng)。到 2020年底，全國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程達(dá)到 ，居世界第二位；高速鐵路營(yíng)業(yè)里程達(dá)到 9356公里，居世界第一位。 一是，鐵路運(yùn)輸持續(xù)緊張，運(yùn)輸負(fù)荷不斷加重，對(duì)運(yùn)輸安全保障提出了更高要求。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)鐵路發(fā)展取得了很大成就，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步作出了積極貢獻(xiàn)。 保障鐵路運(yùn)輸安全和暢通，是制定本條例的直接目的。因此，強(qiáng)化企業(yè)的安全生產(chǎn)主體 責(zé)任，是保護(hù)鐵路安全的重要基礎(chǔ)，也是本條例立法的主要目的之一。企業(yè)安全生產(chǎn)制度是否健全、安全投入是否到位，人員素質(zhì)是否適應(yīng)，設(shè)備管理是否嚴(yán)格，是否遵守國(guó)家安全標(biāo)準(zhǔn)，安全責(zé)任是否落實(shí)，對(duì)鐵路安全的持續(xù)穩(wěn)定起著基礎(chǔ)性、決定性作用。 另一方面，?加強(qiáng)鐵路安全管理?，也是對(duì)鐵路運(yùn)輸企業(yè)、鐵路參建企業(yè)、鐵路專用設(shè)備企業(yè)提出的要 求。解決這些影響鐵路安全的突出問(wèn)題，僅僅依靠鐵路企業(yè)自身的力量是不夠的，必須依靠法制，依靠各級(jí)政府、各有關(guān)部門，加大監(jiān)管力度，加強(qiáng)行政執(zhí)法，依法制裁各種危及鐵路安全的行為。 近年 來(lái)，有些地方和部門、單位、個(gè)人為了追求本地方、本部門、本單位局部利益和個(gè)人利益，不顧大局，在鐵路沿線開(kāi)展了一些非法活動(dòng)，對(duì)鐵路安全造成了極大威脅。保護(hù)鐵路安全，就是保護(hù)社會(huì)公共利益，是政府履行其公共服務(wù)職能的重要內(nèi)容；政府只有加強(qiáng)對(duì)鐵路安全的監(jiān)督管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決那些影響安全穩(wěn)定的突出問(wèn)題，才能為人民群眾創(chuàng)造出一個(gè)和諧幸福的良好環(huán)境。 在 社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府職能主要是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。 （一） 關(guān)于加強(qiáng)鐵路安全管理。 3 本條例的立法目的主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是， 加強(qiáng)鐵路安全管理；二是，保障鐵路運(yùn)輸安全和暢通。 2020 年，國(guó)務(wù)院組織的高鐵安全大檢查中，檢查組指出了鐵路運(yùn)營(yíng)管理、建設(shè)管理等方面存在的突出問(wèn)題，特別對(duì)加強(qiáng)高鐵安全立法，規(guī)范建設(shè)管理提出了明確的整改要求。? 十二五?時(shí)期，是加快轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式、推動(dòng)鐵路科學(xué)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，按照黨中央國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)對(duì)鐵路工作的一系列重要指示，實(shí)現(xiàn)鐵路科學(xué)發(fā)展、安全發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，必須著力解決好影響運(yùn)輸安全特別是高鐵安全的突出問(wèn)題，規(guī)范鐵路建設(shè)工程質(zhì)量安全管理，科學(xué)有序推進(jìn)鐵路建設(shè)。 ?十一五?期間，我國(guó)鐵路快速發(fā)展，運(yùn)輸能力得到進(jìn)一步提升，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了較大貢獻(xiàn)。 立法目的又稱立法宗旨，是制定一部法律、法規(guī)的主要意圖。 第一條 為了加強(qiáng)鐵路安全管理，保障鐵路運(yùn)輸安全和暢通，保護(hù) 人 身安全、財(cái)產(chǎn)安全，制定本條例。其他各章的內(nèi)容必須體現(xiàn)總則確定的基本原則和主要精神。 1 《鐵路安全管理?xiàng)l例》釋義 第一章 總 則 總則是一部法律、法規(guī)的綱領(lǐng)性、概括性的規(guī)定?？倓t中規(guī)定的條款為其他各章的具體規(guī)范奠定基礎(chǔ)。 《鐵路安全管理?xiàng)l例》總則共七條，分別規(guī)定了鐵路安全管理?xiàng)l例的立法目的，鐵路安全管理工作方針，鐵路安全監(jiān)督主體，鐵路沿線地方政府職責(zé)，鐵路建設(shè)、運(yùn)輸、設(shè)備制造維修安全生產(chǎn)基本要求， 鐵路監(jiān)管部門 、運(yùn)輸企業(yè)及其他單位和個(gè)人維護(hù)鐵路安全的職責(zé)和義務(wù)等內(nèi)容。 【釋義】本條是關(guān)于《鐵路安全管理?xiàng)l例》立法目的規(guī)定。本條例是對(duì) 2020年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》的全面修訂。但鐵路發(fā)展中也還存在一些不協(xié)調(diào)、不和諧、不可持續(xù)的問(wèn)題，運(yùn)輸安全特別是高鐵安全管理不夠扎實(shí)，還存在一些薄弱環(huán)節(jié)，鐵路建設(shè)管理也缺乏 2 有力的法規(guī)依據(jù)，法制建設(shè)不能很好適應(yīng)科學(xué)發(fā)展、安全 發(fā)展的需要，影響了鐵路的發(fā)展質(zhì)量。特別是 ，這方面的任務(wù)更加緊迫，立法需求更加迫切。 按照 《 國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展安全發(fā)展促進(jìn)安全生產(chǎn)形勢(shì)持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)的意見(jiàn) 》（ 國(guó)發(fā) 〔 2020〕 40 號(hào)） 和 2020年 1月國(guó)務(wù)院第 187次常務(wù)會(huì)議提出的抓緊完善鐵路安全立法的要求，原 鐵道部對(duì)整改要求多次進(jìn)行專題研究，對(duì)涉及鐵路安全管理的法律法規(guī)進(jìn)行了認(rèn)真梳理，認(rèn)為《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》 2020 年實(shí)施以來(lái)，正值我國(guó)鐵路發(fā)展最快的時(shí)期，高速鐵路的發(fā)展也取得重要進(jìn)展，條例中有關(guān)保障高鐵安全的內(nèi)容規(guī)定還不夠充分、不夠具體，專門的高鐵安全保護(hù)措施無(wú)法可依，亟需對(duì)條例進(jìn)行 必要的修訂，增加這方面的內(nèi)容，在法規(guī)層面把運(yùn)輸安全和建設(shè)質(zhì)量安全管理等方面的主要制度確立起來(lái)，為實(shí)現(xiàn)鐵路科學(xué)發(fā)展、安全發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)有力的法制保障。三是，保護(hù) 人身安全、財(cái)產(chǎn)安全。 本條例作為一部國(guó)務(wù)院行政法規(guī)，其立法目的首先是著力于解決鐵路安全管理工作中，需要通過(guò)行政權(quán)力來(lái)管理的問(wèn)題，即規(guī)范與鐵路建設(shè)質(zhì)量安全、鐵路專用設(shè)備質(zhì)量、鐵路線路安全、鐵路運(yùn)營(yíng)安全等相關(guān)的行政管理行為。鐵路安全管理直接關(guān)系人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，關(guān)系 經(jīng)濟(jì)發(fā)展和 社會(huì)穩(wěn)定。正因?yàn)榇?，黨中央國(guó)務(wù)院高度重視鐵路安全工作，中央領(lǐng)導(dǎo)同志多次對(duì)鐵路安全工作作出重要指示，要求鐵路部門始終不渝地執(zhí)行安全第一的方針，強(qiáng)化運(yùn)輸安全基礎(chǔ)，確保大動(dòng)脈安全暢通。比如，在鐵路橋 4 梁跨越的河道上下游瘋狂采砂，致使鐵路橋梁垮塌；在鐵路沿線盜竊、拆卸鐵路運(yùn)輸設(shè)備器材，或設(shè)置障礙物，造成行車事故；在鐵路干線上非法攔截列車，嚴(yán)重影響了運(yùn)輸大動(dòng)脈的暢通；在鐵路工程建設(shè)中不履行應(yīng)盡職責(zé)、甚至偷工減料，層層轉(zhuǎn)包，違規(guī)壓縮工期，造成嚴(yán)重的安全隱患；在鐵路專用設(shè)備生產(chǎn)制造中不遵守有關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，造成產(chǎn)品質(zhì)量安全重大隱患，有的還直接導(dǎo)致鐵路事故的發(fā) 生；還有的高鐵沿線因過(guò)度開(kāi)采地下水，造成高鐵沿線地面大面積下沉，直接危害高鐵運(yùn)行安全等等。本條例確定的立法宗旨，首先是?加強(qiáng)鐵路安全管理?，就是要強(qiáng)調(diào)政府對(duì)于鐵路安全的監(jiān)督管理職責(zé)，通過(guò)貫徹實(shí)施本條例，進(jìn)一步完善鐵路安全監(jiān)督管理體制，確保政府監(jiān)管到位。各類相關(guān)企業(yè)是安全生產(chǎn)管理的責(zé)任主體。目前全國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程 萬(wàn) 公里，有 2 萬(wàn)多臺(tái)機(jī)車、 65 萬(wàn)多輛貨車、 ，設(shè)備聯(lián)網(wǎng)、運(yùn)輸聯(lián)動(dòng)、 5 作業(yè)聯(lián)勞，全天候 24 小時(shí)運(yùn)行，不允許有一時(shí)一刻的懈怠、一絲一 毫的疏忽，必須依法嚴(yán)格規(guī)范安全管理。 （二）關(guān)于保障 鐵路運(yùn)輸安全和暢通。 我國(guó)鐵路作為國(guó)家重要基礎(chǔ)設(shè)施，綜合運(yùn)輸體系的骨干，大眾化交通工具， 承擔(dān)著十分繁重的客貨運(yùn)輸任務(wù)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有特殊重要的地位和作用 。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)及鐵路運(yùn)輸?shù)目焖僭鲩L(zhǎng)，鐵路安全環(huán)境發(fā)生了很大變化，安全管理面臨許多需要解決的新問(wèn)題。 2020 年，全國(guó)鐵路完成旅客發(fā)送量 億人，旅客周 轉(zhuǎn)量 9612億人公里，占全國(guó)旅客周轉(zhuǎn)量的 %；完成貨物發(fā)送量 。 2020年鐵路旅客發(fā)送量、貨物發(fā)送量分別比 2020年增長(zhǎng) %、 %，目前我國(guó)鐵路完成的旅客周轉(zhuǎn)量、貨物發(fā)送量、貨物周轉(zhuǎn)量、換算周轉(zhuǎn)量居世界第一。盡管近年來(lái)鐵路實(shí)現(xiàn)較快 發(fā)展，但總體運(yùn)輸能力不足的問(wèn)題比較突出，仍然存在?瓶頸?制約。在大運(yùn)量、快速度、高密度的運(yùn)輸條件下，任何一個(gè)管理細(xì)節(jié)上的失誤或疏忽，都可能釀成嚴(yán)重的安全事故。 二是，鐵路列車速度的不斷提高，對(duì)運(yùn)輸安全保障提出了新的課題。隨著鐵路建設(shè)的推進(jìn)，今后一個(gè)時(shí)期將有一 大批新建高鐵和其他新線建成投產(chǎn)，到 2020 年，鐵路營(yíng)業(yè)里程達(dá)到 12 萬(wàn)公里左右，其中高鐵 。必須在法律層面采取更加有效保護(hù)鐵路安全的措施，從源頭有效保證列車安全及沿線群眾正常的生產(chǎn)生活。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，鐵路沿線環(huán)境發(fā)生了很大變化。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鐵路運(yùn)輸安全管理的對(duì)象也發(fā)生了很大變化。這些新的變化，使鐵路運(yùn)輸安全保障面臨全新的開(kāi)放環(huán)境，必須通過(guò)立法，規(guī)范相關(guān)各方保護(hù)鐵路運(yùn)輸安全的責(zé)任和義務(wù)。 （三）保護(hù) 人身安全、財(cái)產(chǎn)安全。加強(qiáng)鐵路安全管理，不僅是確保鐵路有序暢談的需要，更主要是為了防止發(fā)生安全事故，避免給旅客以及人民群眾的人身及財(cái)產(chǎn)安全造成損失。 以上三個(gè)方面是本條例的主要立法目的，在本條例后面的 各 8 章中都將有所體現(xiàn)。 【釋義】 本條是關(guān)于鐵路安全管理應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則的規(guī)定。所謂堅(jiān)持?安全第一?就是要求在鐵路運(yùn)輸活動(dòng)中要始終把保證旅客、貨主以及廣大人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全放在第一位。?綜合治理?就是要充分調(diào)動(dòng)各方面因素，發(fā)揮政府、群眾組織、有關(guān)單位和個(gè)人的積極性，共同維護(hù)鐵路安全。 ? 安全第一、預(yù)防為主 ? 方針被列入《安全生產(chǎn)法》。實(shí)現(xiàn)這些要求，執(zhí)行 ? 安全第一、預(yù)防為主 ? 的方針，是一項(xiàng)法 9 定的義務(wù)、法定的責(zé)任，是在法律面前必須嚴(yán)肅對(duì)待的大事，是要依法堅(jiān)持的長(zhǎng)期方針、基本方針。 保障廣大人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，是各級(jí)政府踐行?三個(gè)代表?重要思想，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀， 實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)， 立黨為公、執(zhí)政為民的重要內(nèi)容。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要針對(duì)本地區(qū)、本部門、本單位安全工作的薄弱環(huán)節(jié)，組織制定各項(xiàng)防范措施，努力防止重特大事故的發(fā)生。 2020 年 6月 6日，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)安全生產(chǎn)又作出重要批