【正文】 面，需加快新的配套規(guī)章的制訂進(jìn)程，如及時出臺獎勵、聘用合同管理、競爭上崗、考核、交流、培訓(xùn)、人事監(jiān)督檢查等相關(guān)的規(guī)定，建立完善的政策法規(guī)體系?！稐l例》的簡略性對配套制度和實施細(xì)則提出了更高的要求。但進(jìn)一步實施《條例》仍需通過深化改革、完善制度來實現(xiàn)。這些規(guī)定指明了事業(yè)單位人事制度改革的發(fā)展方向，為相關(guān)配套規(guī)章的出臺提供了依據(jù)，有助于推動事業(yè)單位人事管理法制化目標(biāo)的全面實現(xiàn)。聘用制改革以來，適應(yīng)管理實踐的迫切需要，公開招聘、崗位設(shè)置、紀(jì)律處分等制度規(guī)范得以先行出臺，但競爭上崗、獎勵、考核、培訓(xùn)、申訴、人事監(jiān)督等重要制度限于上位法規(guī)的缺失，未能及時進(jìn)行制度規(guī)范。第四，《條例》明確了事業(yè)單位人事制度改革的未來方向?！　〉谌?，《條例》構(gòu)建了事業(yè)單位人事管理的全面的制度體系?！稐l例》的出臺，對聘用制、公開招聘制度、崗位設(shè)置管理制度、紀(jì)律處分制度等先期改革成果進(jìn)行了法律確認(rèn)，使其實現(xiàn)了“合法化”，同時，提高了事業(yè)單位人事立法的層次和效力，使事業(yè)單位人事管理實現(xiàn)了有法可依、有章可循，成為我國人事法規(guī)體系的重要而有機(jī)的組成部分。由于事業(yè)單位管理的特殊性和對事業(yè)單位人事管理性質(zhì)的不同理解，導(dǎo)致事業(yè)單位人事管理立法相對滯后，管理的法律、法規(guī)嚴(yán)重缺失，一方面影響了我國人事法規(guī)體系的完整性；另一方面也不利于事業(yè)單位人事管理的規(guī)范化?！　∑浯危稐l例》為事業(yè)單位人事管理提供了明確的法規(guī)依據(jù)。在全球范圍內(nèi)，我國實際已成為規(guī)模最大的對公職人員實行聘用制度國家。在世界多數(shù)國家，類似我國事業(yè)單位的公共科研機(jī)構(gòu)、公立學(xué)校、公立醫(yī)院等，在行政法上被界定為行政組織的一種類型，其工作人員作為政府雇員，需遵守行政雇員道德準(zhǔn)則和義務(wù)，一般實行統(tǒng)一的公務(wù)員制度，適用公務(wù)員法，而不適用勞動法。《條例》的出臺和實施，對我國行政體制改革和事業(yè)單位人事管理具有多重意義；與以往的改革相比，也不乏創(chuàng)新之處。而《公務(wù)員法》有18章107條，《勞動合同法》有8章98條，作為《條例》前身的《條例》公開征求意見稿也有10章68條。這些問題都需要通過專門的立法加以解決，這是《條例》立法的直接目的。三、《條例》擬解決的主要實踐問題隨著事業(yè)單位人事制度改革的深化發(fā)展，聘用制作為事業(yè)單位基本用人制度得以全面推行，與聘用制相配套的《事業(yè)單位公開招聘人員暫行規(guī)定》、《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》、《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》等重要規(guī)章制度相繼制定實施，以聘用制度、崗位管理制度和公開招聘制度為主要內(nèi)容的人事管理制度初步建立。即與一般勞動關(guān)系僅直接涉及平等雙方利益不同，事業(yè)單位人員聘用還直接關(guān)系到公共利益，并遵循公益優(yōu)先原則。事業(yè)單位和工作人員之間的聘用關(guān)系，不僅涉及聘用雙方的利益，而且與公共利益、國家利益、公眾利益密切相關(guān)，屬于公共服務(wù)關(guān)系的一部分?！　∪绻麑⑹聵I(yè)單位與其工作人員的人事關(guān)系簡單地歸結(jié)于平等的聘用關(guān)系，單位自主用人、人才自主擇業(yè)，這和企業(yè)與勞動者之間平等的勞動合同關(guān)系確實沒有什么不同，可以完全適用《勞動合同法》。事業(yè)單位實行聘用制度的目的在于轉(zhuǎn)變事業(yè)單位的用人機(jī)制、搞活用人制度，改變傳統(tǒng)干部人事制度下“人員能進(jìn)不能出、待遇能升不能降、職務(wù)能上不能下”的問題。爭議的存在，對《條例》的目的、內(nèi)容等的抉擇和確定產(chǎn)生了一定影響，實際增加了起草和決策的難度。2005年，《公務(wù)員法》頒布；2006年，《條例》起草工作啟動；2007年，《勞動合同法》頒布；事業(yè)單位是否適用《勞動合同法》成為法學(xué)專家們爭論的焦點。二、《條例》出臺的必要性從2000年7月中央《深化干部人事制度改革綱要》提出要研究制定《事業(yè)單位聘用條例》，到2014年7月《條例》實施，經(jīng)過了14年的立法過程，可謂十年 。2010年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家中長裙 人才發(fā)展規(guī)劃綱要（20102020年）》將“加強(qiáng)人才法制建設(shè)，制定事業(yè)單位人事管理的法規(guī)”納入規(guī)劃目標(biāo)，推進(jìn)了《條例》的立法進(jìn)程。國務(wù)院立法工作計劃將其列入條件成熟即出臺的立法項目。與之相適應(yīng)，同年7月《條例》草案下發(fā)61個地區(qū)、部門征求意見。2005年4月27日，第十屆人大常委會第十五次會議通過《中華人民共和國公務(wù)員法》后，有關(guān)部門開始著手準(zhǔn)備《條例》的起草工作，并于2006年5月正式啟動。2003年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人才工作的決定》提出，要研究制定事業(yè)單位人事管理條例。中組部、人事部印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革的意見》則提出要求建立政事職責(zé)分開、單位自主用人、人員自主擇業(yè)、政府依法管理、配套措施完善的分類管理體制，明確提出要實現(xiàn)事業(yè)單位人事管理的法制化、科學(xué)化。 進(jìn)入新世紀(jì)，事業(yè)單位人事制度改革開始了全新的布局。事業(yè)單位人事制度改革的基本思路逐步形成，比如要改變用管理黨政干部的模式來管理事業(yè)單位工作人員的辦法，事業(yè)單位管理人員不再明確行政級別，逐步使事業(yè)單位的人事制度與黨政機(jī)關(guān)的人事管理制度脫鉤；對不同類型的事業(yè)單位實行不同的人事管理辦法，對管理人員建立職員制度，對專業(yè)技術(shù)人員實行技術(shù)職務(wù)聘任制度，對工勤人員實行以技術(shù)等級考核為主要內(nèi)容的管理制度；在國家的宏觀管理下，賦予不同類型事業(yè)單位相應(yīng)的人事管理自主權(quán)；要逐步引進(jìn)競爭激勵機(jī)制，逐步推進(jìn)聘用制度，完善工資制度，建立社會保障制度，做到在什么崗位，享受什么待遇，實現(xiàn)人員能進(jìn)能出，職務(wù)能上能下，待遇能高能低。1998年11月，國務(wù)院公布了《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，指出，事業(yè)單位是國家為了社會公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。 20世紀(jì)90年代，黨的十四大明確了建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，同時提出，要逐步建立健全符合機(jī)關(guān)、企業(yè)和事業(yè)單位不同特點的科學(xué)的分類管理體制和有效的激勵機(jī)制。其中，《關(guān)于實行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度的規(guī)定》提出，專業(yè)技術(shù)職務(wù)是根據(jù)實際工作需要設(shè)置的有明確職責(zé)、任職條件和任期，并需要具備專門的業(yè)務(wù)知識和技術(shù)水平才能擔(dān)負(fù)的工作崗位，不同于一次獲得而終身擁有的學(xué)位、學(xué)銜等各種學(xué)術(shù)、技術(shù)稱號，建立專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際需要設(shè)置專業(yè)技術(shù)工作崗位，規(guī)定明確的職責(zé)和合理和任職條件；在定編定員的基礎(chǔ)上，確定高、中、初級專業(yè)技術(shù)職務(wù)的合理結(jié)構(gòu)比例；由行政領(lǐng)導(dǎo)在經(jīng)過評審委員會評定的、符合相應(yīng)條件的專業(yè)技術(shù)人員中聘任；有一定的任期，在任職期間領(lǐng)取專業(yè)技術(shù)職務(wù)工資?？萍肌⒔逃?、文化、衛(wèi)生管理體制的改革開始啟動，事業(yè)單位行政首長負(fù)責(zé)制全面實施，事業(yè)單位人事管理、收入分配的自主權(quán)逐步擴(kuò)大。20世紀(jì)80年代，中央提出了實行干部分類管理的目標(biāo)，打破按照黨政干部管理方式來管理事業(yè)單位干部的傳統(tǒng)模式成為重要的改革導(dǎo)向。一、《條例》的立法背景改革開放以來,隨著干部人事制度的改革。其中，既包括對聘用制、公開招聘、崗位設(shè)置、紀(jì)律處分等既有改革成果的承認(rèn)，也包括考核、獎勵、申訴、監(jiān)督等管理問題的創(chuàng)新性、原則性的規(guī)定。2014年4月25日由國務(wù)院李克強(qiáng)總理簽署國務(wù)院令(第652號)，公布《事業(yè)單位人事管理條例》（以下簡稱《條例》）。作為事業(yè)單位人事管理的第一部行政法規(guī)，《條例》對事業(yè)單位人事管理的主要環(huán)節(jié)進(jìn)行了全面系統(tǒng)的規(guī)范?！稐l例》的出臺，填補(bǔ)了事業(yè)單位人事管理的法律法規(guī)空白，推進(jìn)事業(yè)單位人事管理進(jìn)入了法制化的軌道。我國事業(yè)單位人事制度的改革也不斷創(chuàng)新推進(jìn)。1986年《民法通則》將事業(yè)單位作為我國四大單位法人之一。國務(wù)院先后印發(fā)了《事業(yè)單位獎金稅暫行規(guī)定》和《關(guān)于實行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度的規(guī)定》等規(guī)范性政策文件，對事業(yè)單位收入分配、職稱評審等重點管理環(huán)節(jié)進(jìn)行了初步規(guī)范。這些規(guī)定對規(guī)范事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員管理具有重要意義，也為以后實施的事業(yè)單位聘用制度進(jìn)行了先期準(zhǔn)備。1996年，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《中央機(jī)構(gòu)編制委員會關(guān)于事業(yè)單位改革若干問題的意見》，對事業(yè)單位改革的目標(biāo)和推進(jìn)方式作出了規(guī)定。明確了事業(yè)單位的概念和性質(zhì)，并確定在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一對事業(yè)單位進(jìn)行登記管理，事業(yè)單位管理體制機(jī)制改革進(jìn)一步深化。為搞活事業(yè)單位人事管理機(jī)制，促進(jìn)人才流動，激勵優(yōu)秀人才，原國家人事部先后印發(fā)了《全民所有制事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員和管理人員辭職暫行規(guī)定》、《全民所有制事業(yè)單位辭退專業(yè)技術(shù)人員和管理人員暫行規(guī)定》和《事業(yè)單位工作人員考核暫行規(guī)定》等部門規(guī)章，適應(yīng)了人才流動環(huán)境下事業(yè)單位人員管理規(guī)范化的需要。2000年，中央印發(fā)《深化干部人事制度改革綱要》，提出要適應(yīng)事業(yè)單位管理體制改革的要求，以推行聘用制和崗位管理制度為重點，逐步建立適應(yīng)不同類型事業(yè)單位特點的人事管理制度，形成有利于優(yōu)秀人才成長和發(fā)揮作用的用人機(jī)制和重實績、重貢獻(xiàn)的分配機(jī)制，破除事業(yè)單位目前實際存在的干部身份終身制，全面推行聘用制度，制定《事業(yè)單位聘用制條例》。2002年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人事部《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》，事業(yè)單位除按照國家公務(wù)員制度進(jìn)行人事管理的以及轉(zhuǎn)制為企業(yè)的以外，都要逐步試行事業(yè)單位人員聘用制度。 而隨著《公務(wù)員法》、《勞動合同法》的頒布實施，事業(yè)單位人事管理的立法調(diào)研和法規(guī)準(zhǔn)備進(jìn)入快車道。2007年6月29日，第十屆全國人大常委會第二十八次會議通過《中華人民共和國勞動合同法》。2008年3月形成《條例》送審稿，正式上報國務(wù)院審批。2009年12月3日，中央辦公廳印發(fā)《20102020年深化干部人事制度改革綱要》明確提出，要加快事業(yè)單位人事管理法規(guī)體系建設(shè)，制定事業(yè)單位人事管理條例。2011年11月24日，國務(wù)院法制辦公布《事業(yè)單位人事管理條例（征求意見稿）》。為什么《條例》的出臺過程一波三折？雖然原因很多，但根本上還在于對《條例》立法必要性的爭議。一種觀點認(rèn)為，事業(yè)單位以聘用制為基礎(chǔ)的平等的人事關(guān)系與勞動關(guān)系并無本質(zhì)不同，可直接適用《勞動合同法》，無需專門立法；另一種觀點認(rèn)為，事業(yè)單位是我國憲法規(guī)定的六類社會組織、民法規(guī)定的四類法人主體之一，歷來實行與企業(yè)不同的人事管理體制，應(yīng)予專門規(guī)范。 這些爭議實際反映了人們對事業(yè)單位及其人事關(guān)系性質(zhì)的不同認(rèn)識，而這種認(rèn)識來源于事業(yè)單位聘用制改革自身的定位。通過實行人員聘用制度，轉(zhuǎn)換事業(yè)單位用人機(jī)制，實現(xiàn)事業(yè)單位人事管理由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變，由行政任用關(guān)系向平等協(xié)商的聘用關(guān)系轉(zhuǎn)變?！　〉聵I(yè)單位作為政府舉辦的從事專業(yè)性公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)，其工作崗位實際是公共職位，其作為聘用主體，實際是由國家授權(quán)并運用公權(quán)力行使聘用權(quán)；事業(yè)單位工作人員實際是利用專業(yè)知識為公眾服務(wù)的公職人員。在聘用關(guān)系中，相對于單位利益、個人利益，公共利益的維護(hù)和保障處于優(yōu)先地位，具有優(yōu)先性質(zhì)。因此，《勞動合同法》所規(guī)定的勞動者利益的優(yōu)先性與事業(yè)單位應(yīng)遵循的公共利益的優(yōu)先性，在法律關(guān)系調(diào)整原則上存在根本的差異，勞動關(guān)系與人事關(guān)系雙方的權(quán)利義務(wù)也有較大不同，通過專門立法對事業(yè)單位人事關(guān)系和人事管理進(jìn)行專門規(guī)定，十分必要。但事業(yè)單位人事管理還存在一些問題：一是能進(jìn)能出、能上能下的用人機(jī)制尚未真正建立；二是聘用合同的訂立、履行、解除、終止，各地做法不統(tǒng)一；三是獎懲等激勵保障機(jī)制不夠健全；四是人事爭議處理依據(jù)不夠明確。四、《條例》的重要意義《條例》總體較為簡略，只有10章44條。但簡略的背后并不簡單。　　首先，以法規(guī)形式對事業(yè)單位人事管理進(jìn)行專門規(guī)定是公共人事管理的重大創(chuàng)新。在我國，出于分類管理和激活事業(yè)單位服務(wù)效率的需要，根據(jù)事業(yè)單位作為非監(jiān)管性公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的特點，借鑒企業(yè)管理制度，實行與公務(wù)員不同的人事制度，是我國干部人事制度改革的重大創(chuàng)新。《條例》的出臺，也使我國成為率先對公共服務(wù)機(jī)構(gòu)人事管理進(jìn)行專門規(guī)定的國家。改革開放以來，建立適應(yīng)機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)不同特點的人事制度是改革的重要目標(biāo)，《公務(wù)員法》和《勞動合同法》的頒布實施為公務(wù)員管理和企業(yè)勞動關(guān)系的調(diào)節(jié)提供了充分法律依據(jù)。特別是聘用制作為對公職人員職務(wù)常任制度的重大改革，涉及事業(yè)單位人事法律關(guān)系的重大調(diào)整，關(guān)系3000多萬事業(yè)單位職工的切身利益，僅僅以政策意見為基礎(chǔ)，成為事業(yè)單位人事制度深化改革的制約因素之一，也不符合依法治國和依法行政的要求。在深化事業(yè)單位分類改革的背景下，《條例》的頒布實施，意味著事業(yè)單位人事管理進(jìn)入了法制化的新階段，為事業(yè)單位人事管理的全面規(guī)范奠定了基礎(chǔ)?！稐l例》共分10章，包括總則、崗位設(shè)置、公開招聘、競爭上崗、聘用合同、考核培訓(xùn)、獎勵處分、工資福利、社會保險、爭議處理、法律責(zé)任等各個方面，雖十分簡潔，卻涉及事業(yè)單位人事管理主要的、基本的環(huán)節(jié)，全面構(gòu)建了事業(yè)單位人事管理的制度體系，是事業(yè)單位人事管理的總章程，有助于推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革全面發(fā)展，標(biāo)志著中國特色事業(yè)單位人事制度體系框架的初步形成?！稐l例》不僅是對既往事業(yè)單位人事制度改革成果的總結(jié)，還是對事業(yè)單位人事制度的頂層設(shè)計?！稐l例》對這些管理領(lǐng)域作出了原則性的規(guī)定，并進(jìn)行了相應(yīng)的制度創(chuàng)新，如《條例》第40條規(guī)定，對事業(yè)單位人事管理工作中的違法違紀(jì)行為，任何單位或者個人可以向事業(yè)單位人事綜合管理部門、主管部門或者監(jiān)察機(jī)關(guān)投訴、舉報，有關(guān)部門和機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時調(diào)查處理，明確了社會公眾和事業(yè)單位職工對事業(yè)單位人事管理的監(jiān)督權(quán)和控告權(quán)，意義重大。五、《條例》應(yīng)該如何更好實施《條例》對事業(yè)單位人事管理的規(guī)定是對近年人事制度改革成果的總結(jié)，其中，公開招聘、崗位管理、聘用管理、紀(jì)律處分、人事仲裁等制度已經(jīng)在實踐中得以實施。　　第一，要加快配套制度的建設(shè)。一方面，需加強(qiáng)對現(xiàn)有規(guī)章制度的清理，對與《條例》規(guī)定存在沖突的政策文件進(jìn)行清理，如明確原有的《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》、《事業(yè)單位公開招聘人員暫行規(guī)定》、《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理暫行辦法及其實施意見》、《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》等是否直接作為《條例》配套規(guī)章；明確《全民所有制事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員和管理人員辭職暫行規(guī)定》、《全民所有制事業(yè)單位辭退專業(yè)技術(shù)人員和管理人員暫行規(guī)定》、《人事爭議處理規(guī)定》是否需要廢止等?！　〉诙?，要及時規(guī)范聘用合同管理。特別是要針對編外人員、停薪留職人員、保留檔案關(guān)系人員等特殊情況，提出有針對性的解決辦法，促進(jìn)《條例》的全面實施。第一章總則本章要點本章共有四條，對事業(yè)單位人事管理的立法目的、基本原則、管理體制等進(jìn)行了規(guī)定，主要包括：第一，事業(yè)單位人事管理的立法目的是為了規(guī)范事業(yè)單位的人事管理，保障事業(yè)單位工作人員的合法權(quán)益，提高工作人員的素質(zhì)，調(diào)動工作人員的積極性。第二，