【正文】 是使政府的監(jiān)督管理能夠得到落實?？梢?，先勘察、后設計、再施工反映了建設活動自身的客觀規(guī)律，決不能人為地破壞這一程序要求。在基本建設的一系列規(guī)定程序中，與工程質(zhì)量的形成關系密切的是勘察、設計、施工三個階段。在以上每一個程序內(nèi)，又包含若干子程序，如在設計環(huán)節(jié)，就有方案設計階段、初步設計階段、施工圖設計階段、設計審查等；在施工環(huán)節(jié)，就包含〈招標投標法〉中規(guī)定的招標投標的程序，即從招標、投檔、評標、定標到簽訂合同等，還有《建筑法》中規(guī)定的建筑工程開工前，建設單位應當按照國家規(guī)定申請領取施工許可證的程序等。這里所指的基本建設程序，是指國務院有關部門在規(guī)范性文件和有關法律、法規(guī)中規(guī)定的進行工程建設各項工作的先后次序，反映了基本建設活動的客觀規(guī)律。【釋義】本條是對政府管理部門和各類建設主體必須遵守建設程序的規(guī)定。第五條　從事建設工程活動，必須嚴格執(zhí)行基本建設程序，堅持先勘察、后設計、再施工的原則。根據(jù)《建筑法》和《條例》規(guī)定，政府有關部門對工程質(zhì)量的監(jiān)督管理主要內(nèi)容包括：對建設單位發(fā)包行為進行監(jiān)督，對施工圖文件進行審查，監(jiān)督強制監(jiān)理工程的執(zhí)行情況，頒發(fā)施工許可證，對勘察、設計、施工、工程監(jiān)理單位的承包（監(jiān)理）行為的進行監(jiān)督，對地基基礎、結構主體質(zhì)量進行檢查，對竣工驗收進行備案，對工程保修行為進行監(jiān)督，受理單位和個人有關工程質(zhì)量的檢舉、控告和投訴等。從近年來的情況看，工程質(zhì)量總體上是比較好的，但由于一些單位質(zhì)量意識淡薄，缺乏必要的監(jiān)督約束機制，工程建設的一些責任主體行為不規(guī)范，例如一些建設單位肢解發(fā)包工程，任意壓級壓價，壓縮工期，有些工程不經(jīng)驗收就投入使用等；一些承包單位忽視質(zhì)量管理，不嚴格執(zhí)行國家強制性標準，有些甚至偷工減料，以次充好等，這些行為往往造成惡性工程質(zhì)量事故，給國家和人民生命財產(chǎn)造成很大損失。三是要求政府有關部門要強化對建設工程質(zhì)量和監(jiān)督管理。其他部門是指鐵路、交通、水利等專業(yè)工程管理部門?！踞屃x】本條是關于建設工程質(zhì)量監(jiān)督管理主體及其職責的規(guī)定。但在理解和實際運用中，應與《產(chǎn)品質(zhì)量法》和建設部《建設工程質(zhì)量管理辦法》（建設部29號令）第六章結合起來。建筑材料、建筑構配件、設備的質(zhì)量，也與工程質(zhì)量有直接關系。因此，建設工程質(zhì)量管理最基本的原則和方法就是建立健全質(zhì)量責任制，有關各方對其本身工作成果負責。建設工程項目，具有投資大、規(guī)模大、建設周期長、生產(chǎn)環(huán)節(jié)多、參與方多，影響質(zhì)量形成的因素多等特點，不論是哪個主體出了問題，哪個環(huán)節(jié)出了問題，都會導致質(zhì)量缺陷、甚至重大質(zhì)量事故的產(chǎn)生。施工單位，是指經(jīng)過建設行政主管部門的資質(zhì)審查，從事土木工程、建筑工程、線路管理設備安裝、裝修工程施工承包的單位。設計單位，是指經(jīng)過建設行政主管部門的資質(zhì)審查，從事建設工程可行性研究、建設工程設計、工程咨詢等工作的單位?？辈靻挝唬侵敢淹ㄟ^建設行政主管部門的資質(zhì)審查，從事工程測量、水文地質(zhì)和巖土工程等工作的單位。建設單位是工程建設項目建設過程的總負責方，擁有確定建設項目的規(guī)模、功能、外觀、選用材料設備、按照國家法律法規(guī)規(guī)定選擇承包單位等權力?！踞屃x】本條是關于各類工程建設責任主體依據(jù)法律對工程質(zhì)量各負其責的規(guī)定。這里所指的土木工程包括礦山、鐵路、公路、隧道、橋梁、堤壩、電站、碼頭、飛機場、運動場、營造林、海洋平臺等工程；建筑工程是指房屋建筑工程，即有頂蓋、梁柱、墻壁、基礎以及能夠形成內(nèi)部空間，滿足人們生產(chǎn)、生活、公共活動的工程實體，包括廠房、劇院、旅館、商店、學校、醫(yī)院和住宅等工程；線路、管道和設備安裝工程包括電力、通信線路、石油、燃氣、給水、排水、供熱等管道系統(tǒng)和各類機構設備、裝置的安裝活動；裝修工程包括對建筑物內(nèi)、外進行以美化、舒適化、增加使用功能為目的工程建設活動；本《條例》第十五條對涉及建筑主體和承重結構變動的裝修工程，作出了特別規(guī)定，對違反該規(guī)定的，在罰則部分還給予了相應處罰。對于建設工程活動來講，無論投資主體是誰，也無論建設工程項目的種類，只要在中華人民共和國境內(nèi)實施，都要遵守本《條例》。以上部門或機構在實施對建設工程進行監(jiān)督管理活動時，必須按照本《條例》所規(guī)定的職責和權限進行，依法行政，不能濫用職權。從事以上各項建設活動的單位和個人，要按照《條例》的規(guī)定，承擔相應的責任和義務。企業(yè)為了平衡生產(chǎn)能力，增加一些附屬、輔助車間或非生產(chǎn)性工程，也屬于改建項目。所謂改建，是指不增加建筑物或建設項目體量，在原有基礎上，為提高生產(chǎn)效率，改進產(chǎn)品質(zhì)量，或改變產(chǎn)品方向，或改善建筑物使用功能、改變使用目的，對原有工程進行改造的建設項目。按照國家規(guī)定也包括原有基礎很小，經(jīng)擴大建設規(guī)模后，其新增固定資產(chǎn)價值超過原有固定資產(chǎn)價值三倍以上，并需要重新進行總體設計的建設項目；遷移廠址的建設工程（不包括留在原廠址的部分），符合新建條件的建設項目。建設工程活動包括新建、改建、擴建等活動。（一）《條例》明確了調(diào)整對象、為從事建設工程的新建、擴建、改建等有關活動和實施對建設工程質(zhì)量監(jiān)督管理這兩個方面活動的主體。本條例所稱建設工程，是指土木工程、建筑工程、線路管道和設備安裝工程及裝修工程。為了對《建筑法》確立的一些制度和法律責任作出更進一步的規(guī)定，對參與建筑活動的各方主體的責任和義務予以明確，對處罰的額度予以明確，以更便于實際執(zhí)行，進一步增強執(zhí)法的力度，有必要制定《建設工程質(zhì)量管理條例》。保證建設工程質(zhì)量和安全，是《建筑法》的主要立法目的之一。因此，進一步提高工程質(zhì)量水平，確保建設工程的安全可靠，保證人民的生命財產(chǎn)安全，加強工程質(zhì)量監(jiān)督管理已成為全社會的要求和呼聲。二是，一些民用建筑工程特別是住宅工程，影響使用功能質(zhì)量通病比較普遍，已成為群眾投訴的熱點。一批國家重點工程和大中型基礎設施建設項目的質(zhì)量穩(wěn)步提高，建成了一批高難度、高質(zhì)量的工程項目，如上海楊浦大橋、金茂大廈、深圳地王大廈、江陰長江公路大橋、黃河小浪樞紐工程、京鄭鐵路電氣化工程等，有的達到或接近國際先進水平；一般的民用工程的質(zhì)量合格率也在逐年提高，還建成了一批示范小區(qū)。建設工程一旦出現(xiàn)質(zhì)量問題，特別是發(fā)生重大垮塌事故，危及人民生命財產(chǎn)安全，損失巨大，影響惡劣，因此，百年大計，質(zhì)量第一，必須確保建設工程的安全可靠。特別是1998年以來，面對亞洲金融危機的沖擊，中央作出擴大內(nèi)需，加快基礎設施建設的重大決策，增發(fā)國債，集中用于農(nóng)林水利、交通通訊、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、經(jīng)濟適用房和城市基礎設施等方面的建設。改革開放以來，隨著我國國民經(jīng)濟的持續(xù)、快速發(fā)展，固定資產(chǎn)投資一直保持了較高的增長水平，工程建設規(guī)模逐年擴大，工業(yè)、民用、交通、城市基礎設施等建設項目遍布城鄉(xiāng)。建設工程是人們?nèi)粘Ｉ詈蜕a(chǎn)、經(jīng)營、工作的主要場所，是人類生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎?！踞屃x】本條是關于條例立法目的和制定依據(jù)的規(guī)定?！督ㄔO工程質(zhì)量管理條例》釋義第一章　總則《建設工程質(zhì)量管理條例》（以下簡稱《條例》）第一章《總則》部分共六條，主要內(nèi)容包括制定《條例》的目的和依據(jù)：《條例》所調(diào)整的對象及適用范圍；建設工程質(zhì)量的責任主體；建設工程質(zhì)量監(jiān)督管理的主體；以及為保證建設工程質(zhì)量，工程建設必須遵守的程序要求；國家增大采用先進科學技術和管理方法，以提高建設工程質(zhì)量。第一條　為了加強對建設工程質(zhì)量的管理，保證建設工程質(zhì)量，保護人民生命和財產(chǎn)安全，根據(jù)《中華人民共和國建筑法》，制定本條例?！督ㄔO工程質(zhì)量管理條例》是《中華人民共和國建筑法》頒布實施后制定的第一部配套的行政法規(guī)，也是我國第一部建設工程質(zhì)量條例。建設工程的質(zhì)量，不但關系到生產(chǎn)經(jīng)營活動的正常運行，也關系到人民生命財產(chǎn)安全。大量基礎設施項目的建設，為我國經(jīng)濟提供了發(fā)展基礎和蓬勃的活力。黨中央、國務院對基礎設施和各種建設工程的質(zhì)量問題極為關心，多次強調(diào)質(zhì)量責任重于泰山，要抓好工程質(zhì)量，決不能搞“豆腐渣工程”。從總體上看，我國基礎設施建設和重大工程的質(zhì)量是好的。但是，建設工程質(zhì)量方面存在的問題也相當突出，一是，工程垮塌事故時有發(fā)生，給國家財產(chǎn)和生命安全造成了巨大的損失。三是，不僅在建工程存在著質(zhì)量問題，更令人擔憂的是前幾年已建成并在使用的一些工程也有質(zhì)量問題，甚至有的還存在影響結構安全的重大隱患。1998年3月，《中華人民共和國建筑法》正式施行。《建筑法》對建筑施工許可、建筑工程發(fā)包與承包、建筑安全生產(chǎn)管理、建筑工程質(zhì)量管理等主要方面做出原則規(guī)定，對加強建筑工程質(zhì)量管理發(fā)揮了積極的作用。第二條　凡在中華人民共和國境內(nèi)從事建設工程的新建、擴建、改建等有關活動及實施對建設工程質(zhì)量監(jiān)督管理的，必須遵守本條例?！踞屃x】本條是關于《條例》適用范圍和調(diào)整對象的規(guī)定。從事建設工程的新建、擴建、改建活動的單位和個人。所謂新建，是指從基礎開始建造的建設項目。所謂擴建，是指在原有基礎上加以擴充的建設項目；包括擴大原有產(chǎn)品生產(chǎn)能力、增加新的產(chǎn)品生產(chǎn)能力以及為取得新的效益和使用功能而新建主要生產(chǎn)場所或工程的建設活動；對于建筑工程，擴建主要是指在原有基礎上加高加層（需重新建造基礎的工程屬于新建項目）。裝修工程也是改建。在改建的同時，擴大主要產(chǎn)品的生產(chǎn)能力或增加新效益的項目，一般稱為改擴建項目。調(diào)整對象還包括對建設活動實施監(jiān)督管理的政府及主要部門，或其委托的有關機構?！稐l例》的適用范圍是在中華人民共和國境內(nèi)（不包括香港、澳門兩個特別行政區(qū)和臺灣地區(qū)）從事的建設工程活動和監(jiān)督管理活動。（二）本條第二款對于建設工程做出了解釋：建設工程是指土木工程、建筑工程、線路管道、設備安裝工程及裝修工程。第三條　建設單位、勘察單位、設計單位、施工單位、工程監(jiān)理單位應當依法對建設工程質(zhì)量負責。在建設工程的建設過程中，影響工程質(zhì)量的責任主體主要有：建設單位，是建設工程的投資人，也稱“業(yè)主”。建設單位可以是法人或自然人，包括房地產(chǎn)開發(fā)商?？辈靻挝灰罁?jù)建設項目的目標，查明并分析、評價建設場地和有關范圍內(nèi)的地質(zhì)地理環(huán)境特征和巖土工作條件，編制建設項目所需的勘察文件，提供相關服務和咨詢。設計是依據(jù)建設項目的目標，對其技術、經(jīng)濟、資源、環(huán)境等條件進行綜合分析，制定方案，論證比選，編制建設項目所需的設計文件，并提供相關服務和咨詢。工程監(jiān)理單位，是指經(jīng)過建設行政主管部門的資質(zhì)審查，受建設單位委托，依照國家法律規(guī)定要求和建設單位要求，在建設單位委托和范圍內(nèi)對建設工程進行監(jiān)督管理的單位。譬如，如果建設單位發(fā)包給不具備相應資質(zhì)等級的單位承包工程，或指示施工單位使用不合格的建筑材料、構配件和設備，或者勘察單位提供的水文地質(zhì)資料不準確，或設計單位計算錯誤，設備選型不準，或者施工單位不按圖施工，或者工程監(jiān)理單位不嚴格進行隱蔽工程檢查等，都會造成工程質(zhì)量出現(xiàn)缺陷，或導致重大事故?！稐l例》在第二、三、四、五章中分別規(guī)定了建設單位、勘察設計單位、施工單位、工程監(jiān)理單位的質(zhì)量責任和義務，建設工程的各參與單位在進行建設工程活動中必須按照《條例》的規(guī)定承擔責任和義務?？紤]到（1）建筑材料、建筑構配件、設備的質(zhì)量屬《產(chǎn)品質(zhì)量法》調(diào)整范圍；（2）《條例》第十條、第二十二條、第二十九條，已從不同角度對建筑材料、建筑構配件、設備提出了要求，因此，《條例》沒有專門設置“建筑材料、建筑構配件、設備的生產(chǎn)者供應單位的質(zhì)量責任和義務”一章。第四條　縣級以上人民政府建設行政主管部門和其他有關部門應當加強對建設工程質(zhì)量的監(jiān)督管理。本條有三層含義：一是規(guī)定了縣級以上建設行政主管部門和其他有關部門是建設工程質(zhì)量監(jiān)督管理的主體。二是規(guī)定了進行和其他有關部門。建設工程質(zhì)量，不僅關系到國家建設資金的有效使用，而且關系國家經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展和人民群眾生命財產(chǎn)安全，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府必須對建設工程質(zhì)量實行監(jiān)督管理。因此，要確保建設工程質(zhì)量，不但需要建設單位、勘察設計單位、施工單位、工程監(jiān)理單位等責任主體各負其責，各級政府建設行政主管部門和其他有關部門還必須加強對工程建設參與各方主體的行為和工程質(zhì)量監(jiān)督管理，加強對有關法律、法規(guī)和強制性標準執(zhí)行情況的檢查。只有政府有關部門切實加強了對建設工程的監(jiān)督管理，才能保證有關的法律、法規(guī)和強制性標準得以貫徹執(zhí)行，各方主體的行為得以規(guī)范，工程質(zhì)量才有可靠保證?？h級以上人民政府及其有關部門不得超越權限審批建設項目或者擅自簡化基本建設程序。（一）實踐證明，按照基本建設程序進行工程建設，對保證建設工程質(zhì)量具有重要意義?；窘ㄔO程序一般包括：（1）項目建議書，主要從宏觀上衡量項目建設的必要性，評估其是否符合國家的長遠方針和產(chǎn)業(yè)政策，同時初步分析建設的可行性；（2）可行性研究，它是運用多種科學成果和手段，對建設項目在技術、工程、經(jīng)濟、社會和外部協(xié)作條件等必要性、可行性、合理性進行全面論證分析，作多方案比選，推薦最佳方案，為決策提供科學依據(jù)；（3）立項審批，投資主管部門根據(jù)可行性研究報告和國家經(jīng)濟政策，作立項審批，列入國家固定資產(chǎn)投資計劃；（4）規(guī)劃審批，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的項目要向規(guī)劃部門申請定點，核定其用地位置和界限，提供規(guī)劃設計條件，核發(fā)建設用地規(guī)劃許可證；（5）勘察，獲取擬建項目的水文地質(zhì)資料；（6）設計，根據(jù)立項審批的設計任務書和勘察結果編制設計文件；（7）施工，是將投資轉化為現(xiàn)實生產(chǎn)力的實施階段；（8）驗收和交付，全面檢查設計和施工質(zhì)量，及時發(fā)現(xiàn)解決問題，保證按設計要求的技術經(jīng)濟指標正常生產(chǎn)，并分析概預算執(zhí)行情況，考核投資效果各項指標，移交固定資產(chǎn)等。這些程序和規(guī)則，在進行工程建設的過程中都要必須嚴格遵守的?？辈旃ぷ鳛樵O計提供地質(zhì)、水文等情況，給出地基承載力，勘察成果文件是設計工作的基礎資料，設計單位據(jù)此確定選用的結構形式，進行地基基礎設計，向施工單位提供施工圖，施工單位按圖施工。近年來，一些單位違反基本建設程序，搞邊勘察、邊設計、邊施工的“三邊工程”，因地質(zhì)情況不情，盲目設計，或因施工圖紙不齊，盲目施工，從而引發(fā)質(zhì)量事故的事例很多。建設程序除了建設過程的自然要求，也反映了政府有關部門管理要求，遵守基本建設程序，實際上也是在接受政府有關部門的監(jiān)督管理，從而保證建設工程質(zhì)量。按照我國目前的基本建設管理體制，根據(jù)建設工程項目的投資來源、規(guī)模、所在地方、所處階段等，規(guī)定分別由不同的部門和地方進行程序審批。在審批建設工程項目和確定基本建設程序時縣級以上人民政府及有關部門必須依法辦事，不能濫用權力，越權審批，隨意建設，違背或簡化程序。根據(jù)本條規(guī)定，這些越權審批和簡化程序的行為都是必須禁止的。【釋義】　本條是關于國家鼓勵在