【正文】 地方具有極大控制力和地方政府高度依賴上級政府的集權(quán)式模式。分稅制改革之后，財政收入層層向上集中，形成了中央財政組織收入占主導地位的“縱向不平衡”的財力分配格局，與此同時，省級、市級財政收入也不斷增加和集中，而處于基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政赤字則不斷增加，困難重重。 二、稅費改革之后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政結(jié)構(gòu) （一）農(nóng)村稅費改革與項目財政的強化 1994 年我國實行分稅制改革，建立起新型稅制和財政體制的基本框架，并且沿用至今。同時，筆者還以訪談上訪農(nóng)民、跟隨干部下鄉(xiāng)等方式考察了農(nóng)民在稅費改革之后的行為方式。發(fā)達地區(qū)包括珠三角、長三角、東部沿海等在改革開放之后較早發(fā)展起來的地區(qū)，屬于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達的地區(qū)，農(nóng)村稅費改革的影響對其影響不大甚至沒有影響，因此不在本文的考察范圍之列。因此，特拉河鎮(zhèn)受到稅費改革的影響比較大，本文正是立足于這一點對研究問題進行討論的。 （三）本文資料獲得 本 文使用的資料來自筆者對東北某農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn) —— 特拉河鎮(zhèn) 1「遵從研究規(guī)范，本文對所涉及的地名、人名等做了技術(shù)性處理」的實地調(diào)查。在李芝蘭、吳理財（ 20xx）提出的“倒逼 反倒逼”模型中，我們能夠看到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政 府對稅費改革的反應(yīng)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行自主行動的空間。本文在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的討論中，試圖將這兩種結(jié)構(gòu)影響結(jié)合起來，同時將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府追求財政最大化作為假設(shè)展開討論，考察在財政結(jié)構(gòu)的變化下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是如何在國家與農(nóng)民之間自主行動，實現(xiàn)自己的目標的。正是在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為總結(jié)概括的基礎(chǔ)上，學者們提出了“地方法團主義”、“地方政府即廠商”、“地方性市場社會主義”和“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”等觀點（參見丘海雄、徐建牛， 20xx）。這類研究集中在 20 世紀 80 年代末和 90 年代初，這一時期，中國經(jīng)歷了較大的體制轉(zhuǎn)型，因此在一些學者的研究中，塑造鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色的體制轉(zhuǎn)型主要包括財政體制的轉(zhuǎn)型和計劃向市場的轉(zhuǎn)型兩方面?；蛘哒f，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結(jié)構(gòu)位置的考察只是進一步認識鄉(xiāng)鎮(zhèn)角色行為的起點，正是由于基層政權(quán)具有自身的利益和行為的主動性，它才能夠圍繞追求各種利益以及采用怎樣的途徑追求利益，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更為豐富的角色內(nèi)涵。對國家 社會分析框架的擴展還包括把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一個外生結(jié)構(gòu)來考察，也就是說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有自身的利益，因此成為獨立自主的組織，而不僅僅是國家與社會權(quán)衡的結(jié)合體（譚同學， 20xx、 20xx；張靜， 20xx）。在這一視角下，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色的認識主要是處于兩個極端之間，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)視為國家（ 機器）的一部分，或者強調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有的純粹的民間屬性?？傮w而言，學術(shù)界主要圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的角色進行了三方面的討論，第一是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)角色特征的概括和總結(jié)，第二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以具備這些角色性質(zhì)的背景和原因，第三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質(zhì)和角色對政府行為的影響。 （二）文獻綜述 近年來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的研究受到學術(shù)界的廣泛關(guān)注，主要原因在于，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為社會學經(jīng)驗知識的來源，成為了解我國社會性質(zhì)和社會轉(zhuǎn)變的載體，處于轉(zhuǎn)型期的中國基層政權(quán)變化推動了對其學術(shù)研究的發(fā)展；另一方面，新的社會學視角的引入也加深了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的認識和討論。正是在這一點上，本文在其他學者研究的基礎(chǔ)上向現(xiàn)實更進了一步，并且具有自身的創(chuàng)新性。 一、問題與背景 （一）問題的提出 農(nóng)村稅費改革的影響初見端倪，但相關(guān)的系統(tǒng)研究并不多見，一些研究缺乏扎實的經(jīng)驗材料的支持，只是對改革影響做了宏觀的把握，而未深入探討稅費改革對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的意義。稅費改革主要是為了解決農(nóng)民問題而實施的，但它也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政留下了巨大的財政缺口，基層政府財政能夠自主支配的財稅來源發(fā)生了變化，其面臨的問題也日益尖銳。特別是圍繞著基層政府財政結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，中央、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民之間隨著改革的進行不斷調(diào)整行為方式，以適應(yīng)這種變化。 農(nóng)村稅費改革在全國大部分地區(qū)已經(jīng)告一段落，與稅費改革相關(guān)的各項政策以及配套的制度已經(jīng)確定下來。筆者認為，“向上要”財政結(jié)構(gòu)決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項目包裝行為。稅費改革之后，“項目財政”成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增加本級財政收入的主要來源，而這種財政收入的獲得是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過申請“項目資金”來實現(xiàn)的。后農(nóng)業(yè)稅費時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項目包裝行為 馮猛 —— 以東北特拉河鎮(zhèn)為例 本文以東北某農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn) —— 特拉河鎮(zhèn)為例，分析了農(nóng)村稅費改革之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政結(jié)構(gòu)的變化，以及在這種結(jié)構(gòu)之下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項目包裝行為。稅費改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要是一種“向下要”財政結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要是通過向農(nóng)民征收稅費的形式來實現(xiàn)本級政府的財政收入。通過對特拉河鎮(zhèn)大鵝養(yǎng)殖項目的考察，我們發(fā)現(xiàn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項目申請過程中，鎮(zhèn)政 府將大鵝養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)鏈條上的每個流程都包裝成為項目，以此向上級政府申請資金，并且通過虛報數(shù)量、宣傳、政績化等手段來提高項目申請的成功率。 本文由上海市教育委員會 E2 研究院建設(shè)計劃項目資助。 1「本文資料來源地所在的黑龍江省于 20xx 年全部免征農(nóng)業(yè)稅，標志著該省進入后稅費時代」稅費改革產(chǎn)生的影響也逐漸顯現(xiàn)出來：在廣度上，農(nóng)村稅費改革引起了農(nóng)村乃至全國經(jīng)濟、 政治、社會等諸多方面的變化；在層次上，農(nóng)村稅費改革的影響涉及從中央、基層政府到農(nóng)民的利益。 本文立足于稅費改革引起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政結(jié)構(gòu)的變化來討論稅費改革之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民之間行為的改變。作為受到財政短缺直接沖擊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，為了緩解這種沖擊以及隨之帶 來的各種壓力，也在積極改變自身的做法和行為。本文選取東北某農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為研究個案，運用詳實的經(jīng)驗材料，細致考察了稅費改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“向上要”財政結(jié)構(gòu)下的項目包裝行為。 本文關(guān)心的問題是，農(nóng)村稅費改革給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財 政結(jié)構(gòu)帶來了怎樣的變化；這種變化與我國現(xiàn)行的財稅體制結(jié)合，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶來了什么樣的影響；面對這種變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取了怎樣的應(yīng)對行為，從而實現(xiàn)本級政府的財政收入。通過理論的關(guān)注從而實現(xiàn)理論的推進，與一般的社會學理論進行對話，也是社 會學等諸多領(lǐng)域?qū)︵l(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)進行理論關(guān)注和理論更新的動力所在。 研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的一個基本視角是“國家 社會”的框架，一些學者認為，考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制度和權(quán)力過程，國家與社會關(guān)系的視角是一個必要的、可用的視角（參見 Shue， 1988；孫立平， 20xx）。當然，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色假設(shè)為只作為一方代表或者具有單一的性質(zhì)是不多見的，更多的是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理解為具有多重面向和多種角色的綜合體（吳理財， 20xx）。 在國家 社會視角下考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質(zhì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只是從國家到民眾鏈條上的一個環(huán)節(jié)或者結(jié)構(gòu)點，并不能展示鄉(xiāng)鎮(zhèn)政 府角色內(nèi)涵的豐富性和特征的鮮活性（孫立平， 20xx；張靜， 20xx）。正是在這一前提下，學者們提出了更多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)角色類型。在體制轉(zhuǎn)型的背景 下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有自身的經(jīng)濟利益和政治利益，這些利益的刺激導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對發(fā)展工業(yè)的熱情，以不斷增加本級政府的財政收入（ Oi， 1992； Walder， 1995； L in ， 1995； Peng ，20xx；金山愛， 20xx）。 在上述研究中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以表現(xiàn)出此類特征，是受位置結(jié)構(gòu)和體制結(jié)構(gòu)制約的，如果說位置結(jié)構(gòu)固定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色，體 制結(jié)構(gòu)則給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更大的自主空間，體制結(jié)構(gòu)的變化也帶來了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色的變化。 隨著農(nóng)村稅費改革的推進，