【正文】 所辦站等縣局下派機(jī)構(gòu)、類似行政服務(wù)中心的當(dāng)?shù)刈罡吲沙鰴C(jī)構(gòu)和農(nóng)村政務(wù)信息中心？ （ 2）在新農(nóng)村建 設(shè)方針、農(nóng)村社區(qū)自治與基層政權(quán)建設(shè)方面， 特別是現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)媒體急速擴(kuò)展到農(nóng)村， 而農(nóng)民素質(zhì)和公共參與熱情日益提高的情況下， 村級(jí)公共管理與自然村公共管理還存在很不成熟、很不緊湊、又不斷發(fā)展變化的不穩(wěn)定狀態(tài)，容易出現(xiàn)大面積失控和危機(jī)隱患，而這在特定情況下又很容易轉(zhuǎn)化為重大現(xiàn)實(shí)危機(jī)。 這里引申出整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的機(jī)構(gòu)改革大事。在一些地方如廣東佛山就出現(xiàn)了特大鎮(zhèn)、街道轉(zhuǎn)為 “縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu) ”、 “具有部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的行政區(qū) ”、 “再經(jīng)調(diào) 整和整合而設(shè)立的市轄區(qū) ”等等趨勢(shì)。這一問(wèn)題是否可行、是否要行，尚無(wú)完整、科學(xué)的答案，但已引起全國(guó)上下的普遍注意、重視和關(guān)心。其中更突出的問(wèn)題主要有： “市管縣 ”，實(shí)行 “省管縣 ” 縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣和縣級(jí)市大都想脫離當(dāng)前的上級(jí)主管 ———地級(jí)市，而直接歸屬省里，導(dǎo)致新型政府層級(jí)模式， 個(gè)別的甚至還希望升級(jí)為地級(jí)單位，形成新的地級(jí)行政區(qū)。 目前，我國(guó)政府結(jié)構(gòu)層面的問(wèn)題確實(shí)有不少，其中比較突出的主要有如下兩方面： （一）基本行政結(jié)構(gòu)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)新問(wèn)題。最佳的政府結(jié)構(gòu)并不取決于政府機(jī)構(gòu)的大小多少， 而取決于如何更科學(xué)合理地理解和把握行政職能的構(gòu)成及其內(nèi)在聯(lián)系。行政職能之間的關(guān)系理順與否、分定與配置的科學(xué)合理程度如何， 將直接決定政府設(shè)置是否合理得當(dāng)、關(guān)系順暢和科學(xué)有效。其設(shè)立與調(diào)整均須依行政職能的劃分、設(shè)定與配置而定。這是一級(jí)政府所屬部門內(nèi)部的橫向內(nèi)設(shè)組織和縱向微觀層級(jí)，是微觀縱橫復(fù)合行政結(jié)構(gòu)。這是獨(dú)立的核心行政結(jié)構(gòu)，反映的是行政領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成；（ 2）行政機(jī)構(gòu)構(gòu)成。這是宏觀縱向行政結(jié)構(gòu)。其中基本結(jié)構(gòu)包括：（ 1）行政區(qū)劃。 二、政府結(jié)構(gòu)層面的突出問(wèn)題及相關(guān)分析。 總之， 在大力推進(jìn)行政管理法制化的今天，行政程序法之所以會(huì)顯得最難建設(shè)， 就是這一緣故。可是，我們?cè)趶?qiáng)調(diào)加強(qiáng)政府自身建設(shè)時(shí)， 只看到某些環(huán)節(jié)如行政決策、行政執(zhí)行方面經(jīng)常出問(wèn)題、特 別是違法違紀(jì)甚至腐敗的問(wèn)題， 于是就只注意抓對(duì)這些已出現(xiàn)問(wèn)題進(jìn)行治理的工作， 而很少能往前多看一尺一寸， 抓住相關(guān)的乃至所有的行政權(quán)能來(lái)進(jìn)行整體的科學(xué)性和規(guī)范性建設(shè)。 運(yùn)行性行政職能是一個(gè)龐大的權(quán)能體系，具體操作上則是眾多的基本行政環(huán)節(jié)。 總之， 現(xiàn)有的政府績(jī)效管理與行政問(wèn)責(zé)理論研究和改革實(shí)踐上都還存在極大的不足， 最突出的問(wèn)題就是沒(méi)有以績(jī)效預(yù)算為起點(diǎn)， 同政府管理流程再造、行政模式重構(gòu)聯(lián)系起來(lái)。它與行政考評(píng)、行政監(jiān)督都有直接關(guān)系，與行政激勵(lì)則有相反相成的關(guān)系?？赡壳拔覈?guó)的許多績(jī)效管理探索都不知道這一點(diǎn)，更不用說(shuō)能夠自覺(jué)做到了。從外國(guó)搞得比較 好的成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)看， 政府績(jī)效管理就是從績(jī)效預(yù)算開(kāi)始， 從抓好公共財(cái)政劃撥與公共資源配置起步，然后再逐步推進(jìn)到各部門、各環(huán)節(jié)、各個(gè)體、各行為來(lái)抓績(jī)效的。所以， 這樣按原本就有背績(jī)效管理精神和原則的習(xí)慣做法做下來(lái)的所謂績(jī)效管理 ———實(shí)質(zhì)是徒有其形的行政考評(píng)，就完全泡沫化了。不用說(shuō)已經(jīng)存 在前述兩個(gè)大問(wèn)題， 單就假定這些考評(píng)工具是科學(xué)有效的，也還存在一個(gè)重大缺陷，即基本忽略了績(jī)效信息的收集、處理與保存這一絕對(duì)前提。其實(shí)，政府績(jī)效管理由于其核心在于行政績(jī)效考評(píng)，所以就在“行政考評(píng) ”這一環(huán)節(jié)，與整個(gè)運(yùn)行性行政職能體系和基本行政過(guò)程緊密關(guān)聯(lián)在一起了， 而且就是要通過(guò)這一關(guān)聯(lián)來(lái)促進(jìn)并實(shí)現(xiàn)整個(gè)行政管理流程的再造。而達(dá)到這一行政管理水平， 正是一個(gè)非常重大、極有質(zhì)量的行政改革和極為非凡的行政發(fā)展和行政現(xiàn)代化。 事實(shí)上，政府績(jī)效管理已經(jīng)完全超越了 “行政考評(píng) ”這一環(huán)節(jié)，是一個(gè)圍繞提高政府生產(chǎn)力、事關(guān)整個(gè)行政權(quán)能運(yùn)行機(jī)制而重新設(shè)計(jì)的嶄新行政模式。 （ 2）對(duì)政府績(jī)效管理的理解和把握存在很大偏差。有不少地方和部門在實(shí)施所謂的績(jī)效管理后， 不僅沒(méi)有改善和促進(jìn)工作， 相反卻增加了更多的內(nèi)在矛盾和糾紛，仔細(xì)一看，原來(lái)搞的都不是績(jī)效管理，而是舊的 考核模式 ———僅僅是為了更好實(shí)施年終評(píng)先評(píng)優(yōu)和發(fā)獎(jiǎng)而略做細(xì)化的考核改進(jìn)。彼此既似乎大同小異，又實(shí)際很不相同；雖然個(gè)別的確有真正內(nèi)行的績(jī)效管理專家參與設(shè)計(jì)與調(diào)整， 但大多數(shù)都是各自為戰(zhàn)，憑經(jīng)驗(yàn)、憑感覺(jué)、憑偏好、憑領(lǐng)導(dǎo)意志而定，基本沒(méi)有經(jīng)過(guò)仔細(xì)的科學(xué)研究和驗(yàn)證。 但迄今為止， 我國(guó)政府績(jī)效管理從理論研究到改革實(shí)踐都還存在 許多實(shí)際問(wèn)題，包括： （ 1）對(duì)政府績(jī)效的理解和把握有很大偏差。中央也很重視， 2021 年 2 月十七屆二中全會(huì)提出要 “推行政府績(jī)效管理和行政問(wèn)責(zé)制度， 建立科學(xué)合理的政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)機(jī)制。 從上世紀(jì)九十年代中期起， 許多地方政府就開(kāi)始探索搞績(jī)效管理了。在此情況下，如果上述這些問(wèn)題不能盡快得到科學(xué)的梳理、定位和解決，特別是行政改革還不能超越原有認(rèn)識(shí)局限， 那么新的行政督察大量出現(xiàn)后所帶來(lái)的行政權(quán)能關(guān)系、行政控制與監(jiān)察的相互關(guān)系都將變得更復(fù)雜、更少科學(xué)含量而更多不規(guī)范實(shí)質(zhì)； 而行政改革則必將因此陷入 更大的困境， 必難取得真正的突破和成功。 可以預(yù)見(jiàn)， 由于各個(gè)行政部門或系統(tǒng)都有強(qiáng)化落實(shí)本部門或本系統(tǒng)政策和決定的督察要求，所以，繼前兩個(gè)行政督察之后，必將不斷出現(xiàn)、興起其他各種行政督察。 其實(shí)， 以上問(wèn)題之所以會(huì)發(fā)生， 就是繼續(xù)以 “一事一議，突出一點(diǎn)，不計(jì)其余 ”的思維習(xí)慣來(lái)看待和處理運(yùn)行性行政職能科學(xué)化規(guī)范化問(wèn)題的結(jié)果。所以，現(xiàn)有的行政督察與行政監(jiān)察之間還有待深入研究和理順關(guān)系， 以確 保整個(gè)政府運(yùn)作內(nèi)在協(xié)調(diào)、順暢高效。不過(guò)，這也同樣引發(fā)了一系列實(shí)際問(wèn)題：新設(shè)一套土地督察系統(tǒng)之后，土地行政主體原有的政策實(shí)施及其監(jiān)督職能是否就取消了？而有關(guān)各級(jí)政府的土地違法行為原本屬于原行政監(jiān)察管轄， 因?yàn)槭欠袢?、有效?zhí)行政策正是行政效能建設(shè)和監(jiān)督的一部分。但與此同時(shí)， 若干實(shí)際問(wèn)題又出來(lái)了：大量的具體行政行為、特別是其中的自由裁量和制度縫隙管理，是否督察得了？ 大量看來(lái)是正常（實(shí)際上是習(xí)慣感覺(jué)正常、而其中常含不規(guī)范運(yùn)作導(dǎo)致大量上訪、激化警民緊張）的行政運(yùn)行是否督察得了？ 公安系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立的政治部、紀(jì)檢、行政監(jiān)察等機(jī)構(gòu)和力量是否就要縮小權(quán)限或者變得多余？ 實(shí)踐中已變成只對(duì)警風(fēng)警紀(jì)、衣著形象進(jìn)行看守和糾察活動(dòng)的公安督察是否有必要單獨(dú)設(shè)置？ 特別是公安督察制度帶來(lái) 了新一層機(jī)構(gòu)編制和行政成本， 是否與提高行政效率為主要訴求的整個(gè)行政改革目標(biāo)不一致？ 土地督察是我國(guó)行政督察的進(jìn)一步擴(kuò)展。這一制度重在對(duì)警察行為進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查與糾正， 稱為警察的警察， 首次在同系統(tǒng)內(nèi)部把作為行政主體的警察當(dāng)成了特殊的行政客體；同時(shí)，在必要時(shí)也可以直接作 用于普通的行政客體， 即對(duì)非警察對(duì)象采取警察措施。 ，勢(shì)欲強(qiáng)化行政控制和行政監(jiān)督，但有許多理論和實(shí)踐問(wèn)題未解。 此即， 行政三分法在科學(xué)上和理論上均不是選項(xiàng)，在實(shí)踐中和事實(shí)上就更不是選項(xiàng)。 它們的這種改革其實(shí)并沒(méi)有真正實(shí)施，除一些服務(wù)外包之類還在運(yùn)行外，所有改革嘗試均不成功而早早作罷。 （ 2）簡(jiǎn)單接受上世紀(jì)九十年代初英國(guó)、新西蘭等所做嘗試性行政改革的影響。 因此可以說(shuō)， 目前這個(gè)問(wèn)題是比較嚴(yán)重而又緊迫的，而其原因主要有兩點(diǎn)： （ 1）沒(méi)有扎實(shí)的科學(xué)行政理論做功底、做支撐，未能對(duì)運(yùn)行性行政職能 進(jìn)行科學(xué)、系統(tǒng)、深入的認(rèn)識(shí)和把握， 更未能由此對(duì)行政過(guò)程諸環(huán)節(jié)及其內(nèi)在聯(lián)系進(jìn)行總體分析和具體診斷， 當(dāng)然就梳理不出行政管理中實(shí)際存在的具體問(wèn)題及其癥結(jié)所在。 這一問(wèn)題是一種陷入片面化大誤區(qū)的認(rèn)識(shí)偏差和實(shí)踐偏差，實(shí)質(zhì)則是一種認(rèn)識(shí)不到位、科學(xué)化嚴(yán)重不足的重大改革偏差。這三項(xiàng)原本就不是簡(jiǎn)單相關(guān)的，也不是跳過(guò)其他權(quán)能和環(huán)節(jié)就能自成體系、獨(dú)立運(yùn) 行的。 這些改革的探索求新是毋庸置疑的， 但是其偏軍突進(jìn)、事實(shí)不可行的問(wèn)題也是很突出的。 20212021 年，深圳市在全國(guó)率先提出并試行 “行政三分 ”，即 “決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分立 ”的改革探索。 目前，這里的問(wèn)題最主要是：較少依據(jù)行政科學(xué)理論，從行政權(quán)能、行政環(huán)節(jié)和行政模式整體及其內(nèi)在聯(lián)系著眼， 更多的是根據(jù)對(duì)某幾個(gè)更重要的行政權(quán)能或行政環(huán)節(jié)來(lái)偏軍突進(jìn)，出思路、定方案、做改革，其結(jié)果就是改革的科學(xué)性、系統(tǒng)性、深切性、可行性和有效性不足，難以解決深層次問(wèn)題，甚至還會(huì)派生出其他種種問(wèn)題， 終至陷入更大的困惑與困境。其中，行政行為模式通適并通用于各個(gè)行政領(lǐng)域乃至每項(xiàng)具體行政任務(wù)，是落實(shí)行政目標(biāo)和任務(wù)的程序性保證。這里的科學(xué)化、合理化程度決定著整個(gè)政府管理的質(zhì)量、效率和水平，而這里的科學(xué)性、合理性則決定著政府管理的基本樣式與機(jī)制。這些行政權(quán)能實(shí)質(zhì)是操作性行政權(quán)力，形式則是基本行政環(huán)節(jié)。 （二）對(duì)運(yùn)行性行政職能的認(rèn)識(shí)和把握不夠科學(xué)、全面，嚴(yán)重影響了改革進(jìn)程與成效。可以說(shuō)，這是最具代表性之一的政府職能轉(zhuǎn)變。人們?cè)葘?duì)于公共事務(wù)的概念就是只有管理而無(wú)服務(wù)，因此從整個(gè)觀念到行為模式都只定位在管理上，而且對(duì)于公共財(cái)政等各種公共資源的使用也都是從公共管 理的角度來(lái)著手的。 事實(shí)上，這樣一個(gè)職能調(diào)整正是在新的歷史條件下、特別是創(chuàng)造和諧社會(huì)的目標(biāo)取向下的整個(gè)政府職能體系大變革，直接關(guān)系到整個(gè)行政目標(biāo)模式的大轉(zhuǎn)變，進(jìn)而也必定會(huì)引起整個(gè)政府管理的大變化。另外，公共服務(wù)還是一個(gè)首先要以公共財(cái)政為基礎(chǔ)、要由政府提供公共資金保障而后才能履行的公共職能，而我國(guó)還是發(fā)展中國(guó)家，人口總量居世界第一，大部分地方也還很窮，要推行公共服務(wù)談何容易，因而，亦誠(chéng)可謂條件差。這將嚴(yán)重影響危機(jī)管理職能的確立、加強(qiáng)應(yīng)急管理體制建設(shè)、切實(shí)防范各種危機(jī)的實(shí)際成效 。但是，這一基本原理尚未得到重視。緊急事務(wù)除嚴(yán)重者而與危機(jī)重合外，還有普通緊急事務(wù)，比如消防、醫(yī)療急救、交通事故等等卻不屬于危