【正文】 比,農(nóng)村資金、土地等物質(zhì)要素向城鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)得更多,城鄉(xiāng)之間物質(zhì)要素的流動與人的流動不相協(xié)調(diào)。城鄉(xiāng)之間要素流動不協(xié)調(diào)、不平衡的現(xiàn)象十分突出。長期以來,中國基礎(chǔ)設(shè)施投資和公共服務(wù)明顯向城市居民傾斜,城市的交通、通訊、教育、文化、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)幾乎完全是由國家財(cái)政投入。縮小城鄉(xiāng)差距的任務(wù)十分艱巨。由戶籍管理制度、社會保障制度、就業(yè)制度、財(cái)政稅收制度、教育制度、醫(yī)療衛(wèi)生制度、投資制度等所構(gòu)成的二元經(jīng)濟(jì)社會體制,造成了城市偏向的城鄉(xiāng)交易制度,城鄉(xiāng)之間的要素流動、資源分配以及政治權(quán)利的安排等一系列關(guān)系都被扭曲了。④三、城鄉(xiāng)一體化中的突出問題第一種觀點(diǎn)認(rèn)為,城鄉(xiāng)一體化過程中存在以下突出問題：固化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度因素還沒有從根本上消除。同時(shí),按照互利雙贏的原則,組織引導(dǎo)供銷、農(nóng)技、郵政、電訊等部門和有實(shí)力的商業(yè)企業(yè)到社區(qū)服務(wù)中心設(shè)立便民超市、便民食堂、農(nóng)資超市等,為農(nóng)民群眾提供更加全面的服務(wù)。(2)開展“一攬子”服務(wù),近距離服務(wù)農(nóng)民。按照地域相近、規(guī)模適度、社區(qū)服務(wù)中心所在村莊有發(fā)展?jié)摿Φ脑瓌t,合理確定社區(qū)中心村和社區(qū)服務(wù)范圍。涉縣圍繞大城區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃,在大力發(fā)揮原有工業(yè)優(yōu)勢的基礎(chǔ)上,高度重視服務(wù)業(yè)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)的帶動作用,建成了太行商貿(mào)城大型綜合批發(fā)市場、溫州步行街和建材、干果、農(nóng)機(jī)等14個(gè)大型專業(yè)市場,吸引了大量涉縣本地農(nóng)村勞動力。涉縣的大城區(qū)模式(1)河北省涉縣把原來分立的“四鎮(zhèn)兩廠”建設(shè)整合為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大城區(qū),將主城區(qū)面積由原來的48169平方公里擴(kuò)大到81142平方公里,并加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),拓展城區(qū)功能。全市城鎮(zhèn)化率提高到63%。目前工業(yè)集中度達(dá)65%。城陽區(qū)構(gòu)筑起層次分明、布局合理、相互銜接、城鄉(xiāng)一體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系,特別是發(fā)展社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的“一村一策”策略,加快了社區(qū)集體增收的步伐,實(shí)現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。城陽區(qū)積極推進(jìn)最低生活保障自然增長機(jī)制、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)工程和千戶扶貧工程等涉及民生方面的56項(xiàng)工程,使全區(qū)居民共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果。山東省青島市城陽區(qū)從打破城鄉(xiāng)界限入手,全面統(tǒng)籌全區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系,以舊村改造為重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)村城市化進(jìn)程,將全區(qū)230個(gè)社區(qū)村莊整合為46個(gè)居住團(tuán)組,城市化率達(dá)到66%。實(shí)現(xiàn)途徑主要包括:加快城鄉(xiāng)社會建設(shè)、促進(jìn)城鄉(xiāng)公平發(fā)展、均衡配置城鄉(xiāng)公共資源、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展等 幾個(gè)方面。實(shí)現(xiàn)途徑包括: 加快城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、增加城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和優(yōu)化城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)布局四個(gè)方面。(2)在內(nèi)容上,城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化包括城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化和城鄉(xiāng)社會發(fā)展一體化兩個(gè)方面的核心目標(biāo)。三是公共資源在城鄉(xiāng)之間的均衡配置。②城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)涵要求(1)從內(nèi)涵上看,城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化的實(shí)現(xiàn)應(yīng)該包括四個(gè)方面:一是城鄉(xiāng)資源高效地綜合利用。①城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)城鄉(xiāng)一體化的近期目標(biāo)就是通過增加農(nóng)業(yè)投入,發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè),改革農(nóng)村體制機(jī)制,增加農(nóng)民收入,促進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化,縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差距,加快城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)融合和一體化步伐?，F(xiàn)將理論界有關(guān)城鄉(xiāng)一體化問題的研究綜述如下。世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史表明,城鄉(xiāng)一體化是協(xié)調(diào)第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展,促進(jìn)城鄉(xiāng)融合、提升現(xiàn)代化整體水平的有效途徑。樹立經(jīng)營理念，把城鎮(zhèn)可盤活存量資產(chǎn)推向市場，實(shí)行資本營運(yùn)，走“以城建城、以城養(yǎng)城”的滾動發(fā)展之路。完善城鎮(zhèn)管理體制，健全規(guī)章制度，加快社區(qū)建設(shè)，整治臟亂差現(xiàn)象，切實(shí)做到管理法制化、服務(wù)社會化、環(huán)境優(yōu)美化。要維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅、權(quán)威性，樹立精品意識，做到規(guī)劃一張圖、審批一支筆、建設(shè)一盤棋，嚴(yán)把施工資質(zhì)關(guān)、材料質(zhì)量關(guān)、竣工驗(yàn)收關(guān)，確保建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量。要根據(jù)區(qū)位優(yōu)勢、自然條件等因素，因地制宜，科學(xué)規(guī)劃，合理布局，明確城鎮(zhèn)發(fā)展的定位和方向，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和工礦企業(yè)發(fā)達(dá)的著力建設(shè)工業(yè)主導(dǎo)型城鎮(zhèn)，對礦產(chǎn)資源和土特產(chǎn)品豐富的著力建設(shè)資源開發(fā)型城鎮(zhèn)，對沿交通干線、區(qū)位優(yōu)勢明顯的著力建設(shè)商業(yè)貿(mào)易型城鎮(zhèn)，對人文色彩突出和山水風(fēng)光獨(dú)特的著力建設(shè)旅游服務(wù)型城鎮(zhèn)，形成設(shè)施齊全、品位高雅、特色鮮明、風(fēng)格迥異的城鎮(zhèn)體系。在統(tǒng)一規(guī)劃中，要明確各個(gè)區(qū)域的功能定位，有效整合城鄉(xiāng)資源，立足現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等城鄉(xiāng)發(fā)展基礎(chǔ)，把廣大農(nóng)村納入城市規(guī)劃范圍，把城市的基礎(chǔ)設(shè)施延伸到農(nóng)村、社會服務(wù)設(shè)施配套到農(nóng)村（五）以城鎮(zhèn)建設(shè)為著力點(diǎn)，優(yōu)化城鄉(xiāng)一體化的有效載體推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，必須抓好城鎮(zhèn)建設(shè)，增強(qiáng)城鎮(zhèn)對人口的吸納力。必須調(diào)整收入分配格局，健全公共財(cái)政制度，使財(cái)政扶持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的支出結(jié)構(gòu)趨于合理，把更多的資源盡快投向農(nóng)村。（三）推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，關(guān)鍵是領(lǐng)導(dǎo)重視黨政領(lǐng)導(dǎo)要具有強(qiáng)烈的使命感和責(zé)任感，為了還清城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)欠下的舊帳，尋找各種方式途徑，向“三農(nóng)”輸血、向“三農(nóng)”傾斜，努力在財(cái)政預(yù)算、重點(diǎn)項(xiàng)目和工程建設(shè)、興辦社會事業(yè)和建立社會保障體系時(shí)，堅(jiān)定不移地把農(nóng)民作為受惠中心，把農(nóng)村作為發(fā)展重點(diǎn)。三是完善社會保障政策。對小城鎮(zhèn)建設(shè)用地實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一劃撥、統(tǒng)一管理，并建立嚴(yán)格的耕地審批和考核指標(biāo)體系。對長期在小城鎮(zhèn)工作、有穩(wěn)定的職業(yè)收入和住所的農(nóng)民，允許轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口；對不具備轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口、但在小城鎮(zhèn)居住時(shí)間較長的，可辦理城鎮(zhèn)常住戶口；對在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作的農(nóng)民，可將戶口遷入所在企業(yè)統(tǒng)一管理。一是完善戶籍管理政策。農(nóng)民進(jìn)城與否，歸根到底是一種利益選擇，無利可圖或者得不償失，農(nóng)民必然不會進(jìn)城。發(fā)展?、艹擎?zhèn)，不能以犧牲經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益為代價(jià)，應(yīng)注重社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益的有機(jī)統(tǒng)一。既要從實(shí)際出發(fā)，充分考慮各地的發(fā)展水平、區(qū)位條件和資源優(yōu)勢、挖掘自身潛力，走特色發(fā)展之路；又要按照市場經(jīng)濟(jì)要求，打破各種不利于城鎮(zhèn)發(fā)展的體制束縛，廣泛開辟投融資渠道，增強(qiáng)城鎮(zhèn)自我發(fā)展、自我積累的能力。要在有效利用現(xiàn)有城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)扶持已經(jīng)形成一定人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的城鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展，特別是加強(qiáng)中心鎮(zhèn)、口子鎮(zhèn)和邊貿(mào)鎮(zhèn)建設(shè)。二是堅(jiān)持整體推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合。農(nóng)業(yè)是整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，“基礎(chǔ)不牢、地動山搖”。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化總的思路是建設(shè)城鎮(zhèn)、提升村莊、城鄉(xiāng)互融、協(xié)調(diào)發(fā)展，最終消滅城鄉(xiāng)差別。三、探討推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的具體措施（一）以深化認(rèn)識為突破點(diǎn)，理清城鄉(xiāng)一體化的工作思路發(fā)展小城鎮(zhèn)、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，是帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長的“火車頭”，是轉(zhuǎn)移剩余勞動力的“蓄水池”，是加快結(jié)構(gòu)調(diào)整的“推進(jìn)器”，是城鎮(zhèn)輻射農(nóng)村的“連接點(diǎn)”。由于銀行投得少、向上爭得少、市場籌得少，小城鎮(zhèn)建設(shè)只能依靠土地收益和社會投資作支撐，而絕大多數(shù)農(nóng)民剛剛跨越溫飽，進(jìn)鎮(zhèn)建房后資金所剩無幾。（五）建設(shè)投入短缺，城鎮(zhèn)發(fā)展的“瓶頸”需要突破目前，小城鎮(zhèn)建設(shè)的籌資渠道窄、建設(shè)投入少。涉農(nóng)區(qū)域衛(wèi)生資源相對不足，存在原有基層衛(wèi)生預(yù)防保健網(wǎng)絡(luò)不健全、新的衛(wèi)生資源規(guī)劃不盡合理等問題。在戶籍管理方面，現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元戶籍管理的制度沒有徹底改變，農(nóng)民進(jìn)城必須達(dá)到有關(guān)部門制定的各種標(biāo)準(zhǔn)，而且戶口遷轉(zhuǎn)手續(xù)繁雜，一些地方還要繳納增容費(fèi)、城建費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)等高額費(fèi)用，在計(jì)生管理、人口暫住等方面也受到諸多限制；在土地使用方面，由于存量土地的置換轉(zhuǎn)讓缺乏具體規(guī)定，加上國家對建沒用地實(shí)行嚴(yán)格控制的統(tǒng)一政策，致使農(nóng)民進(jìn)城難度很大；在發(fā)展環(huán)境方面，少數(shù)地方對在城鎮(zhèn)生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)和個(gè)人，亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派的問題屢禁不止，就業(yè)、教育、醫(yī)療等制度不同程度地存在“城鄉(xiāng)有別”，抑制了農(nóng)民進(jìn)城的積極性。這些落后的思想觀念，人為地在農(nóng)村與城鎮(zhèn)之間劃上了界限、制造了“鴻溝”，難以推進(jìn)城鄉(xiāng)通融、協(xié)調(diào)發(fā)展。作為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的決策者和組織者，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部沒有充分認(rèn)識推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重大意義，不能辯證處理城鎮(zhèn)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，主要精力放在招商引資、企業(yè)改革、結(jié)構(gòu)調(diào)整等能夠產(chǎn)生直接效益的工作上，而對城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移等工作重視不夠③。改革戶籍制度廢除現(xiàn)行的人口流動管制。不僅是思想觀念的更新，也是政策措施的變化；不僅是發(fā)展思路和增長方式的轉(zhuǎn)變，也是產(chǎn)業(yè)布局和利益關(guān)系的調(diào)整；不僅是體制和機(jī)制的創(chuàng)新，也是領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法的改進(jìn)。城鄉(xiāng)一體化就是要把工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民作為一個(gè)整體，統(tǒng)籌謀劃、綜合研究，通過體制改革和政策調(diào)整，促進(jìn)城鄉(xiāng)在規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場信息、政策措施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會事業(yè)發(fā)展的一體化，改變長期形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)在政策上的平等、產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的互補(bǔ)、國民待遇上的一致，讓農(nóng)民享受到與城鎮(zhèn)居民同樣的文明和實(shí)惠，使整個(gè)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)、環(huán)境學(xué)者是從生態(tài)環(huán)境的角度，認(rèn)為城鄉(xiāng)一體化是對城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的有機(jī)結(jié)合，保證自然生態(tài)過程暢通有序，促進(jìn)城鄉(xiāng)健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。有的學(xué)者僅討論城鄉(xiāng)工業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，可稱為“城鄉(xiāng)工業(yè)一體化”。社會學(xué)和人類學(xué)界從城鄉(xiāng)關(guān)系的角度出發(fā)，認(rèn)為城鄉(xiāng)一體化是指相對發(fā)達(dá)的城市和相對落后的農(nóng)村，打破相互分割的壁壘，逐步實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化組合，促使生產(chǎn)力在城市和鄉(xiāng)村之間合理分布，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會生活緊密結(jié)合與協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小直至消滅城鄉(xiāng)之間的基本差別，從而使城市和鄉(xiāng)村融為一體。我國在改革開放后，特別是在80年代末期，由于歷史上形成的城鄉(xiāng)之間隔離發(fā)展，各種經(jīng)濟(jì)社會矛盾出現(xiàn)，城鄉(xiāng)一體化思想逐漸受到重視。從2004年和2005年兩個(gè)中央“一號文件”中，可以看出“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的方針已經(jīng)開始實(shí)施，解決“三農(nóng)”問題的政策力度正在不斷增強(qiáng)。因此，我國逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、實(shí)施城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的條件正日漸具備，總體上已經(jīng)到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的一體化發(fā)展階段。這些 1成果為在新時(shí)期縮小社會差距、促進(jìn)社會公平、完善社會保障、發(fā)展社會事業(yè)、加強(qiáng)社會建設(shè)和管理等提供了較為充分的物質(zhì)保證。造成我國城鄉(xiāng)差距持續(xù)拉大的最直接原因是，長期以來政府運(yùn)用政策和制度手段，通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格的“剪刀差”，將資本從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向工業(yè)；間接的原因是，在國家人為政策性干預(yù)下，城鄉(xiāng)居民在稅負(fù)、就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障等方面，沒有享受同等的國民待遇，尤其是始于1958年的以城鄉(xiāng)分割為特點(diǎn)的戶籍制度，不僅在身份上強(qiáng)化了城鄉(xiāng)的先天差別，造成城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民權(quán)益保障和發(fā)展機(jī)會的不平等，而且加劇了城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的失衡，使城鄉(xiāng)差別制度化②。一、城鄉(xiāng)一體化的概述（一）城鄉(xiāng)一體化的背景經(jīng)過新中國成立以來特別是改革開放以來的不斷發(fā)展，我國社會生產(chǎn)力水平明顯提高，綜合國力顯著增強(qiáng)，人民生活水平總體實(shí)現(xiàn)了由溫飽到小康的歷史性跨越?，F(xiàn)將近年來我國關(guān)于城鄉(xiāng)一體化問題的討論做一綜述，以期推動關(guān)于這一問題討論的深入。隨著工業(yè)化和城市化的深入推進(jìn)，發(fā)展中國家普遍存在的現(xiàn)代工業(yè)與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)并存的二元結(jié)構(gòu)，必然向城鄉(xiāng)一元的現(xiàn)代化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，這就是城鄉(xiāng)一體化。只有中國城鄉(xiāng)一體化了，中國的現(xiàn)代化才能實(shí)現(xiàn)，才能真正步入發(fā)達(dá)國家的行列。全國“兩會”剛剛結(jié)束，“兩會”期間城鄉(xiāng)一體化改革成為了代表們廣泛熱議的主題，溫家寶總理的政府工作報(bào)告也從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、收入分配、社會保障體制、醫(yī)療保險(xiǎn)制度、救助制度、教育制度等方面全面規(guī)劃了城鄉(xiāng)一體化改革的政策路線。建立以失業(yè)保險(xiǎn)為核心的就業(yè)保障體系，用失業(yè)保險(xiǎn)基金建立一批職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)，設(shè)置一批公益性勞動崗位，以解決就業(yè)特困對象的工作問題；支持投資者開辦勞動密集型中小企業(yè)，給予創(chuàng)業(yè)貸款、擔(dān)保、資助等方面的幫助。完善土地征用程序和補(bǔ)償機(jī)制，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)分配辦法，妥善解決被征占土地的農(nóng)民就業(yè)、生活和社會保障等問題。其次要加快改革土地征用制度。進(jìn)一步明確界定農(nóng)民的土地權(quán)利，使農(nóng)戶真正享有占有、使用、收益和處置“四權(quán)統(tǒng)一”的承包經(jīng)營權(quán)。三是要保障農(nóng)民使用土地權(quán)利。二是要深化改革行政管理體制。一是要建設(shè)規(guī)范化服務(wù)型政府。綜合運(yùn)用多種手段，依法逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平、分配公平為主要原則的社會保障體系，使農(nóng)民共享改革發(fā)展的成果。適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需要，對原有的以區(qū)級醫(yī)療機(jī)構(gòu)為中心、鄉(xiāng)衛(wèi)生院為樞紐、村衛(wèi)生站為網(wǎng)底的農(nóng)村基層醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行改革調(diào)整，促進(jìn)與城市醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的