【正文】 場分割與城鄉(xiāng)制度分割城鄉(xiāng)市場分割主要表現(xiàn)在以下三個方面:(1)城鄉(xiāng)金融市場分割。城市經濟體系不僅有發(fā)達的貨幣市場,而且有發(fā)達的資本市場,為城市各類經濟主體提供長期資金融資渠道。而農村經濟僅有少數(shù)的國有銀行和資金實力有限的農村信用社。相當部分的農村經濟發(fā)展的資金需求依賴于非正規(guī)的民間金融渠道,加大了農村經濟發(fā)展的籌資成本。(2)城鄉(xiāng)土地市場分割。城市化的步伐加快,土地資源的稀缺性越來越突出,導致城鄉(xiāng)發(fā)展的經濟矛盾也越來越嚴重,而被人為割裂的城鄉(xiāng)土地市場,使得農民無法享受到土地資本化的好處。(3)城鄉(xiāng)勞動力市場分割?，F(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的勞動力市場,農民難以與城市居民平等的身份進入城市勞動力市場尋找就業(yè)崗位,只能進入所謂的農民工市場。城鄉(xiāng)制度分割主要表現(xiàn)在以下三個方面:(1)城鄉(xiāng)分割的戶籍制度?，F(xiàn)在的戶籍制度是“三農”問題的禍根,使農民階層不能享受同等的公民待遇,處于最低的社會地位。使得城市可以無限度地榨取農村的財富和掠奪農村的人力資源,而無須負責農民工的醫(yī)療、工傷、養(yǎng)老、子女教育等問題。(2)城鄉(xiāng)分割的社會保障制度。從總體上看,現(xiàn)行社會保障制度的設計帶有明顯的城鄉(xiāng)二元分治色彩。一是養(yǎng)老保險標準不同?，F(xiàn)行城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險有三種,即機關事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險和農村社會養(yǎng)老保險,上述三種養(yǎng)老保險繳費比例不同,且同類保險中又進行分類。二是醫(yī)療保險種類較多。目前,城鄉(xiāng)醫(yī)療保險有六種,即城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險、大病統(tǒng)籌的新型農村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民低保醫(yī)療救助、農村居民低保醫(yī)療救助及離休人員、老干部、傷殘軍人醫(yī)療保險。從以上六種醫(yī)療保險看,城鎮(zhèn)居民和農村居民界定清晰。三是城鄉(xiāng)居民受益不均。由于各階層繳費比例不同、各級財政補助額度不同,造成各種養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險受益不均。四是缺乏統(tǒng)一管理機制。目前,城鄉(xiāng)社會保險體系多家分管、條塊分割,缺乏統(tǒng)一、長效的管理機制。(3)城鄉(xiāng)分割的公共產品供給制度?，F(xiàn)行的城鄉(xiāng)分割的公共產品供給制度,公共資源配置厚城薄鄉(xiāng),主要向城市傾斜。在城市實行的以政府為主導的公共產品供給制度,城市公共產品供給無論從數(shù)量上還是質量上都大大優(yōu)于對農村公共產品供給。⑥第三種觀點認為,城鄉(xiāng)一體化財稅政策存在的主要問題是:城鄉(xiāng)分割的財稅政策,拉大了城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的差距。對城鎮(zhèn)的基礎設施建設是國家全額投資,不需城鎮(zhèn)居民承擔任何費用或勞務。而對農村的基礎設施建設仍屬定額補助或補貼,還需農民通過“一事一議”,籌資籌勞。由于國家對農村的投入不足,加上農民自身承擔投資投勞的能力極其有限,致使農村的基礎設施條件嚴重滯后,加劇了城鄉(xiāng)間社會經濟發(fā)展的差距。財政公共支出重城輕鄉(xiāng)的傾向,加大了城鄉(xiāng)之間公共產品與服務的差距。農村公共服務建設還處于起步階段,加上長期對農村社會事業(yè)發(fā)展的忽視,對農村積壓的歷史欠賬較多,致使農村的社會事業(yè)發(fā)展還很難在短時間內達到城鎮(zhèn)的水平。財政支農支出偏重支持農業(yè)產業(yè),對農村公共產品支出的比重較低,制約了城鎮(zhèn)化的步伐。為解決農產品特別是糧食短缺問題,在過去相當長的時期內,財政對“三農”的投入,基本上以扶持農業(yè)生產和農田水利建設為主,大多投向與農村生產有關的經營項目。近幾年來,雖然逐步增加了對農村道路、人畜飲水、義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育等公益基礎設施與公益事業(yè)等方面的投入,但在整個農村投入中所占的比重還相 當?shù)?制約了城鎮(zhèn)化的步伐。支持“三農”的財稅政策缺乏系統(tǒng)性,降低了財政支農的效果。財政支農資金除由各級財政部門撥付外,縣以上各級農、林、水等主管部門也層層下?lián)苜Y金到縣級對口部門,形成資金來源渠道多、管理部門多、投入分散、要求不統(tǒng)一、交叉重復等現(xiàn)象,難以形成規(guī)模效應,加大了資金管理成本,資金“漏出”現(xiàn)象時有發(fā)生,致使資金使用效果大打折扣。財政支持“三農”投入缺乏追蹤問效和問責機制,造成了政策走樣和資金的流失。由于資金來源分散,管理制度和要求不統(tǒng)一,支付方式、渠道和對象分散,加上追蹤問效和問責制缺失,使得一部分資金在支付過程中游離于監(jiān)管之外,難以保證資金按照規(guī)定的使用方向合理、規(guī)范地運行。少數(shù)地方政府對財政投入和農業(yè)建設項目的成效很少過問,進而造成了?？顩]有完全專用,甚至存在著明顯的資金流失現(xiàn)象。⑦四、推進城鄉(xiāng)一體化建設的建議和對策思路一：城鄉(xiāng)一體化的政策選擇第一,改革城鄉(xiāng)二元體制。牢固樹立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的思想,破除城鄉(xiāng)分治的體制障礙,把城鄉(xiāng)作為一個有機整體,統(tǒng)一規(guī)劃,共同發(fā)展。消除重城輕鄉(xiāng)的思想,發(fā)揮政府在城鄉(xiāng)公共服務均等化和城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展方面的積極作用,將農村公共產品和公共服務的供給納入各級財政負擔的范圍,逐步縮小城鄉(xiāng)差距。改革戶籍制度等人為造成城鄉(xiāng)分割的體制,為城鄉(xiāng)居民創(chuàng)造平等的發(fā)展環(huán)境。建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場,打破城鄉(xiāng)之間要素流動不平衡、不協(xié)調的狀態(tài),促進城鄉(xiāng)資源優(yōu)化配置。第二,提高城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。在城鎮(zhèn)化進程中,為農村勞動力轉移提供更多的工作崗位。要科學規(guī)劃大中小城市布局,發(fā)展小城鎮(zhèn)。要大力發(fā)展城鄉(xiāng)關聯(lián)度高的產業(yè),加快城鄉(xiāng)產業(yè)融合。要扶持勞動密集型產業(yè),增強城鎮(zhèn)吸納勞動力的能力。要鼓勵和扶持農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),拓寬農民的就業(yè)空間。要推動符合條件的農村轉移人口在城鎮(zhèn)落戶,加快人口城鎮(zhèn)化進程。第三,發(fā)展壯大縣域經濟。發(fā)展縣域經濟能夠直接帶動農民就業(yè)和增收,推動農村經濟發(fā)展。發(fā)展縣域經濟,要把農業(yè)產業(yè)化、農村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化結合起來,以工業(yè)化支撐城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)化提升工業(yè)化,推動縣城和中心鎮(zhèn)的發(fā)展。要促進城鎮(zhèn)的產業(yè)集聚、人口集聚和農民職業(yè)分化,增強城鎮(zhèn)對縣域經濟發(fā)展的支撐作用。要建立一個包括產業(yè)發(fā)展、財政金融、行政管理等多方面的縣域經濟綜合支持體系,提升縣域經濟實力。第四,大力發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)。在城鄉(xiāng)一體化進程中,要加大對“三農”的財政投入,改變農村基礎設施和科教文衛(wèi)等各項社會事業(yè)落后的局面。提高農民的組織化程度,扶持、壯大農民專業(yè)合作經濟組織。加強農村職業(yè)教育和農民培訓,提高農村人口素質,促進農村勞動力轉移。建立健全農村土地流轉制度,探索建立土地承包經營權流轉市場。拓展農業(yè)功能,滿足城鄉(xiāng)居民生活水平提高對農業(yè)提出的新要求,推動城鄉(xiāng)產業(yè)之間的互動、融合。發(fā)揮城市科技資源對現(xiàn)代農業(yè)的支撐作用。⑧思路二：實現(xiàn)城鄉(xiāng)經濟一體化的路徑:市場融合與制度融合建立城鄉(xiāng)融合的勞動力市場。按照勞動者自主擇業(yè)、市場引導就業(yè)和政府促進就業(yè)的原則,建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)服務體系,打造功能完善、平等競爭、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場,形成城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)制度,穩(wěn)定和增加就業(yè)機會。建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的土地市場。穩(wěn)定和完善農村基本經營制度,賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權,現(xiàn)有土地承包經營關系要長久不變。合理安排和調控城鄉(xiāng)用地布局,實行最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度,嚴格執(zhí)行耕地占補平衡制度。按照依法自愿有償原則,允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場,堅決制止濫征濫用農地。建立現(xiàn)代農村金融市場。規(guī)范發(fā)展多種形式的新型農村金融機構和以服務農村為主的地區(qū)性中小銀行,支持開展商業(yè)性小額貸款公司試點,大力推進農村金融產品和服務創(chuàng)新,建立農村信貸擔保機制,探索建立農業(yè)貸款貼息制度。提高農村地區(qū)支付結算業(yè)務的便利程度,加快農村信用體系建設。積極推進“三農”保險,擴大政策性農業(yè)保險覆蓋面。總結一些地方將宅基地及其上面住宅抵押給信用社或其他農村金融機構進行融資的做法,大力發(fā)展住宅抵押試點,實現(xiàn)宅基地及其上面建造住宅的可轉讓性。調整農村產業(yè)結構,加快農業(yè)產業(yè)化進程,實現(xiàn)城鄉(xiāng)產業(yè)的統(tǒng)籌發(fā)展。城鄉(xiāng)產業(yè)的統(tǒng)籌發(fā)展的切入口在于推進農業(yè)產業(yè)化進程,農業(yè)產業(yè)化經營就是要建立公司制農業(yè)。這種以農業(yè)公司為主導,以廣大農民為主體,以市場需求為導向,以資本營運為紐帶,集產供銷、貿工農、農科教一體化的生產組織形式,可以有效地推動農業(yè)產業(yè)結構調整?？梢源龠M勞動力、資本、技術等生產要素的優(yōu)化配置,實現(xiàn)區(qū)域化布局、專業(yè)化生產、規(guī)?；洜I。加速產品向城鎮(zhèn)銷售、產業(yè)向城鎮(zhèn)集中、農民向城鎮(zhèn)轉移,這必然會推動城鄉(xiāng)一體化的進程。建立城鄉(xiāng)融合的戶籍制度。國家應加快戶籍制度改革的推進步伐,盡快修訂《戶口登記管理條例》。取消農業(yè)、非農業(yè)二元戶口性質,統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度,實行居住地戶口登記制度,不斷放寬準入和遷移條件,實現(xiàn)城鄉(xiāng)“同是居民、同等待遇”。建立城鄉(xiāng)融合的社會保障制度。我國的社會保障制度應從城鄉(xiāng)結合的立場出發(fā),根據(jù)我國社會轉型的實際并借鑒國際成熟經驗,以社會保險為核心,循序漸進地擴大現(xiàn)代社會保障制度的覆蓋面,最終實現(xiàn)“國民皆保險”或社會保障體系的城鄉(xiāng)整合,使城鄉(xiāng)居民能夠平等地分享國家經濟與社會發(fā)展的成果。要樹立非歧視性、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的觀念,將農民納入城鎮(zhèn)社會保險、社會福利、社會救濟“三位一體”的保障體系中。建立城鄉(xiāng)融合的公共產品制度。建設好新農村,推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,就必須加大農村財政投入力度,將農村公共產品的供給納入公共財政體系,使農民享有同城市市民一樣的公共產品服務。要積極調整農村財政的投入結構,要重新配置教育、衛(wèi)生、文化、鄉(xiāng)村合作組織等方面的現(xiàn)有財政資源,增加農村教育、文化、衛(wèi)生等方面的財政投入。要加強對農村公共財政資金使用的管理,建立和健全有效的監(jiān)督機制。⑨思路三：制度設計與創(chuàng)新改革現(xiàn)行戶籍制度,打破束縛城鄉(xiāng)居民和人才自由遷徙的戶籍枷鎖。應盡快改革戶籍管理制度,按照“自由進城,自由遷徙”的要求,最大限度地取消對農民進城的不合理限制,建立以居住地登記戶口為基本形式,以合法固定住所或穩(wěn)定職業(yè)為準遷條件的新型戶籍管理制度,從而基本打通城市與農村在戶籍方面的障礙。深化農村土地改革,打破束縛農業(yè)規(guī)?；洜I、產業(yè)化發(fā)展的土地枷鎖。(1)開展土地整理和重劃。依據(jù)有關政策逐步將城市規(guī)劃區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內的農村集體土地依法變更為國有土地,有條件的地區(qū)可直接取消農村土地集體所有制形式,統(tǒng)一為國家所有,實行土地統(tǒng)一管理、統(tǒng)一開發(fā),確保發(fā)揮最大效益。(2)實行土地經營權權證管理,鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立農村土地經營權管理中心,推行共同經營、合作經營、委托經營等方式,促進土地向規(guī)模經營集中。(3)農業(yè)銀行、農村合作信用社要拓展服務范圍,國家提供優(yōu)惠貸款政策,以有志于農的自耕農為核心,貸給他們資金,從附近愿意棄農的小農戶處購買土地經營權,以擴大生產規(guī)模,提升專業(yè)化、機械化水平。(4)對符合城市規(guī)劃已集中改建的農民住房用地被依法征用或市和區(qū)縣政府依法確認為國有土地后,農民住宅納入城市房屋管理,可以直接發(fā)放房屋產權證和國有土地使用證,允許在房產市場上流通,農民自愿退出原農村宅基地進入城鎮(zhèn)購買公寓房的,可享受相鄰區(qū)位經濟適用房的優(yōu)惠政策。轉變政府職能,改革行政管理體制,為城鄉(xiāng)一體化建設提供組織保障。一是深化和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革,加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會管理、公共服務職能,不斷提高為“三農”服務的水平和能力。二是積極支持農村社區(qū)建設,探索實行城市化的社區(qū)管理體制。三是采取多種形式積極扶持農村商品生產經營。四是引導和鼓勵支持農戶根據(jù)自愿原則建立新型合作經濟組織。五是積極推進黨組織領導下的村民自治制度建設,實行“村財鄉(xiāng)理”,切實維護農民利益。加快財政制度創(chuàng)新,建立健全公共財政體制,為城鄉(xiāng)一體化建設提供物質保障。一是加大農村基礎設施建設投入,對基礎設施建設的投入重點由城市向農村轉移。二是建立完善的農村教育投入機制,全面實現(xiàn)九年制免費義務教育,同時,設立農民技術培訓專項資金,大規(guī)模開展農村勞動力技能培訓,推進農業(yè)人口非農化進程。三是整合“三農”資金投入渠道,將目前分散的多渠道的政府支農資金,按使用性質和方向進行整合。四是大力支持農業(yè)科研體制改革,增加農業(yè)科技及科研成果推廣的投入。五是逐步完善糧食生產補償機制,推進農業(yè)結構戰(zhàn)略性調整,提高農業(yè)綜合效益和競爭力。六是逐步加大公共財政對農村社會保障建設的投入。要積極支持新型農村合作醫(yī)療制度和農村最低生活保障制度的建立,加大農村公共衛(wèi)生投入,切實