【正文】 人員，區(qū)縣國土部門建立一支政治素質(zhì)好、業(yè)務能力強、力量充足的執(zhí)法監(jiān)察隊伍，切實做到服務第一,依法行政,有效管理,查處有力，確保農(nóng)村集體建設用地管理工作穩(wěn)步推進。（五）加強集體建設用地流轉(zhuǎn)中的執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡建設，依法整治違法行為 在農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)村土地違法行為時有發(fā)生，其原因是多方面的，既有農(nóng)民或基層干部法制觀念淡薄問題，也有宣傳、執(zhí)法不到位的問題。因此，在解決農(nóng)村用地矛盾中，建立農(nóng)村集體建設用地復墾置換制度，大力推進農(nóng)村集體建設用地復墾工作，通過按照規(guī)劃要求對大量零星、閑置、空置地（含閑置宅基地）進行整理復耕，既能解決農(nóng)村建設發(fā)展用地的需求，又能有效保護耕地，提高農(nóng)村集體建設用地節(jié)約集約利用水平。（四）建立和完善配套制度，規(guī)范有序推進流轉(zhuǎn)一是建立農(nóng)民應得土地收益和集體經(jīng)濟組織土地收益的監(jiān)督機制，加快建立集體土地流轉(zhuǎn)收益管理辦法以及農(nóng)民社會保障措施等配套政策；二是建立相應的地價體系及評估體系，包括轉(zhuǎn)讓價格、租賃價格、抵押價格等，健全集體建設用地價格評估體系；三是建立集體建設用地基準地價和最低價保護制度，以及土地價格評估備案制度；四是建立健全農(nóng)村集體建設用地（宅基地）復基置換機制，切實解決“一戶多宅”、超標準占地、違法違規(guī)用地等遺留問題。如果不允許地隨房抵押，則村民僅能對房屋享有占有、使用、收益的權利，而無從行使最重要的處分權利。作為農(nóng)村房屋使用權人，有權在依法取得的住宅用土地上享有占有、使用、利用的權利，房屋的所有權屬于使用權人。四是建議允許農(nóng)村集體建設用地特別是宅基地的抵押。三是適當放寬農(nóng)民建房、購房條件。建議在農(nóng)村房地產(chǎn)交易、轉(zhuǎn)讓的政策上，本著實事求是的原則，對一些比較特殊的情況，適當放寬限制條件。要逐步創(chuàng)造條件將土地所有權明確到村民小組一級，并核發(fā)土地證書，為集體土地進入市場提供完善準確的權屬保障。同時在允許農(nóng)民集體土地進入市場的同時，探索建立對農(nóng)民集體土地收益的稅費調(diào)節(jié)機制，防止形成新的社會分配不公。在維護我國土地社會主義公有制和禁止土地所有權買賣的前提下，允許農(nóng)民集體土地和國有土地一樣在符合土地利用規(guī)劃和用途管制的前提下通過出讓、租賃等方式向用地單位有償提供建設用地使用權，供其進行開發(fā)建設，建立統(tǒng)一、開放、有序的土地交易市場體系。對不屬于公共利益的用地需求通過集體土地流轉(zhuǎn)市場解決。為此，提出以下對策和建議：（一）深化征地制度改革，合理確定土地征收范圍《中共中央、國務院關于推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》明確提出：“加快征地制度改革步伐，按照縮小征地范圍、完善補償辦法、拓展安置途徑、規(guī)范征地程序的要求，進一步探索改革經(jīng)驗”。因此要把完善集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)制度納入土地一級市場制度改革的總體框架中統(tǒng)籌考慮。再次流轉(zhuǎn)的土地使用期限，為前次土地流轉(zhuǎn)合同規(guī)定的期限減去土地使用者已使用后的剩余年限。用地者確定后，向市、區(qū)土地行政管理部門申請土地變更登記。（四）集體建設用地再流轉(zhuǎn)申報審批程序集體建設用地再流轉(zhuǎn)是指土地使用者依法取得集體建設用土使用權，在完成開發(fā)建設投資后，在使用年期內(nèi)，將余期土地使用權合法流轉(zhuǎn)。集體建設用地流轉(zhuǎn)時，其地面建筑物及其附著物隨之流轉(zhuǎn)；其地面建筑物及其附著物流轉(zhuǎn)，集體建設用地同時流轉(zhuǎn)。在履行“占補平衡”義務或繳納耕地開墾費、按合同約定的時間付清土地價款后，土地管理部門辦理土地申報登記。辦理土地流轉(zhuǎn)登記。土地管理部門根據(jù)國家法律、法規(guī)，參照國有土地出讓合同文本，針對土地流轉(zhuǎn)方式，相應制定集體建設用地轉(zhuǎn)讓、作價入股和出租等統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同文本，集體建設用地流轉(zhuǎn)雙方必須簽訂流轉(zhuǎn)合同。集體土地所有者取得流轉(zhuǎn)許可后，應將待流轉(zhuǎn)宗地的條件和流轉(zhuǎn)要求在土地有形市場掛牌。人民政府負責召集區(qū)縣規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、民政、勞動部門進行流轉(zhuǎn)會審，并報經(jīng)市人民政府審批后，由區(qū)國土資源分局向集體土地所有者頒發(fā)《集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)許可證》。復審后，向縣級以上人民政府土地管理部門提出土地流轉(zhuǎn)書面申請，同時申請地價評估；評估地價經(jīng)審核確定后，集體土地所有權者與土地使用者根據(jù)不同的流轉(zhuǎn)方式草簽相應的土地流轉(zhuǎn)合同。流轉(zhuǎn)許可申請。（三）集體建設用地流轉(zhuǎn)申報審批程序集體建設用地流轉(zhuǎn)參照國有土地使用權出讓審批管理辦法和程序辦理。集體建設用地使用權作價出資式入股，即集體土地所有者的一定年限的集體建設用地使用權作價，以出資式入股方式投入企業(yè)，并按出資額或股份分紅，土地使用者取得集體建設用地使用權。（二）集體建設用地流轉(zhuǎn)形式集體建設用地所有權的轉(zhuǎn)讓，采取“轉(zhuǎn)權讓利”，指集體建設用地流轉(zhuǎn)時，將集體建設用地的所有權轉(zhuǎn)為國有，并辦理國有土地出讓手續(xù)，收取的土地收益大部份返回集體經(jīng)濟組織。對商業(yè)性房地產(chǎn)的土地供應總量要嚴格控制，集體建設用地不得擅自改變用途搞商業(yè)性房地產(chǎn)。已經(jīng)依法批準作為建設用地使用或已經(jīng)依法批準轉(zhuǎn)為建設用地。權屬合法、四至清楚、沒有糾紛。集體土地中只有土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地，才能作為建設用地和流轉(zhuǎn)。因此，納入流轉(zhuǎn)的集體建設用必須要具備一定的條件。這是實現(xiàn)農(nóng)村集體建設用地使用權高效流轉(zhuǎn)的前提保證。流轉(zhuǎn)中的土地收益分配是規(guī)范農(nóng)村集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)管理的核心問題。把好農(nóng)村集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)收益的分配關。同時，為了推進農(nóng)村村莊整理和農(nóng)居點向中心村和小城鎮(zhèn)集中，還可采取土地置換的方式。把好農(nóng)村集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)的方式關。采取轉(zhuǎn)權讓利方式的，最高年限不得超過國務院第55號令規(guī)定的同類國有土地使用權出讓最高年限；采取租賃方式的，一般不超過8年；采取其他方式的，一般不得超過企業(yè)合同章程規(guī)定的年限。把好農(nóng)村集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)的期限關。把好農(nóng)村集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)的管理模式關。以土地利用規(guī)劃和建設用地使用計劃來統(tǒng)一協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)土地的規(guī)劃及計劃利用，對土地供應總量、范圍、用途、布局進行控制，使土地供給與城鄉(xiāng)規(guī)劃相一致，使“彈性”過大的城鄉(xiāng)規(guī)劃增加“剛性”。把好農(nóng)村集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)的規(guī)劃關。把好農(nóng)村集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)的條件關。通過集約節(jié)余的建設用地指標，通過開發(fā)整理增加的耕地指標，可以通過協(xié)商和市場的方式，實行跨區(qū)縣有償交易，優(yōu)化配置，滿足不同區(qū)域的用地或利益需求。同時，充分利用現(xiàn)有置換、折抵政策，為拓寬建設用地提供支撐。和大力推進土地開發(fā)整理復墾相結合。（二）集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)工作注意處理好三個結合和新農(nóng)村建設中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村鎮(zhèn)建設、公共服務相結合。必須堅持十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策和“占補平衡”制度。堅持兩種產(chǎn)權，同一市場、統(tǒng)一管理。要在科學編制土地利用規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等的基礎上，強化流轉(zhuǎn)的管理和服務，新增集體建設用地必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃。穩(wěn)定所有權、放開經(jīng)營權、拓寬使用權、維護收益權，充分尊重農(nóng)民的意愿，發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，本著“放權讓利”的精神，按照市場的原則處理好土地流轉(zhuǎn)過程中的利益分配關系，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的收益權。在保持集體所有權性質(zhì)不變的前提下，集體建設用地使用權實行有償有限期規(guī)范流轉(zhuǎn)。要在切實保證耕地總量不減少、質(zhì)量不降低、綜合生產(chǎn)能力有提高，有序推進流轉(zhuǎn)工作。四、農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)要把握的原則和要求通過調(diào)查研究，在借鑒其他省市有益經(jīng)驗，總結我市試點經(jīng)驗的基礎上，農(nóng)村建設用地的流轉(zhuǎn)應堅持以下基本原則和總體要求。目前，在農(nóng)村地區(qū)，特別是在規(guī)劃建設用地區(qū)域和城郊結合部，以低價私下簽訂協(xié)議轉(zhuǎn)讓、出租等形式流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體建設用地使用權的情況較多，這在一定程度上沖擊了國有土地使用權的交易市場，影響了國有土地市場的管理。國有土地使用權流轉(zhuǎn)市場發(fā)展到今天，已走上了統(tǒng)一、規(guī)范、有序的軌道。不利于國有土地市場的管理。沖擊了現(xiàn)行征地制度。即使辦理了登記手續(xù)，也由雙方先簽訂了流轉(zhuǎn)協(xié)議以后，才到土地主管部門登記。目前，農(nóng)村集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)中的地價基本上是流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商確定的，沒有明確的參考依據(jù)。國家土地稅費流失嚴重，加上農(nóng)村土地產(chǎn)權關系混亂、集體經(jīng)濟組織結構不完善，使得本屬于農(nóng)民集體及農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益亦難以得到法律的切實保障，造成了集體土地資產(chǎn)大量流失，侵犯了土地所有者的收益分配權，引發(fā)經(jīng)濟糾紛，危及農(nóng)村社會穩(wěn)定。由于缺乏依法監(jiān)管與市場機制，土地市場價值和資產(chǎn)資源屬性在流轉(zhuǎn)中不能得到充分體現(xiàn)，農(nóng)村集體建設用地使用權的價值在很大程度上是依賴國家的基礎設施建設，沒有國家的交通、通訊、供電、供水等基礎設施建設，農(nóng)村集體建設用地使用權就無流轉(zhuǎn)對象，農(nóng)村集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)中所得的收益的一部分，應是國家基礎設施建設的投資帶來的。加之流轉(zhuǎn)主體（主要是集體組織）法律地位不明確，流轉(zhuǎn)程序失范，對建設投資者也不利，還會波及到其他利害關系人，交易安全得不到保障；權利設定缺乏合法依據(jù)，由此引致流轉(zhuǎn)法律糾紛不斷，一旦調(diào)處失當，極易釀成社會問題。集體建設用地流轉(zhuǎn)的權利缺乏可靠保障，交易不安全。由于城鄉(xiāng)結合部經(jīng)濟較為發(fā)達，流動人口量大，存在較大的房屋租賃市場，甚至是供不應求，從而滋生了擅自建房或違法超標準用地的事件，一戶多宅和超標準占地成為一種趨勢。造成部分村內(nèi)大量出現(xiàn)空閑地、閑置宅基地、空閑住宅和一戶多宅、超標準占地的現(xiàn)象。受流轉(zhuǎn)利益驅(qū)動，集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民耕地保護的意識淡薄，不愿意承擔耕地保護的義務。三是對違法用地行為國土部門缺乏強有力的手段，按現(xiàn)行司法程序申請執(zhí)行時間長、程序復雜，違法用地得不到及時糾正和處罰。二是制度建設有待進一步完善。主要表現(xiàn)在：一是“管”與“用”之間的矛盾突出。（三）從問題看，當前，農(nóng)村集體建設用地的使用權普遍存在無原則、無條件、無規(guī)范的流轉(zhuǎn)問題。我國城鎮(zhèn)國有土地使用權制度的改革，不可避免地波及農(nóng)村集體建設用地。我市的農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)試點始于2002年，部分區(qū)縣在充分調(diào)研和全面論證的基礎上，小范圍地開展了試點工作，少數(shù)區(qū)縣還以縣政府或國土部門的名義，出臺了相關的管理辦法。據(jù)統(tǒng)計，到2006年底，廣東省共辦理集體建設用地流轉(zhuǎn)近2100宗，涉及面積1552公頃，涉及金額超過20億元，珠三角地區(qū)通過流轉(zhuǎn)的方式使用農(nóng)村集體建設用地的超過50%，粵東、粵西及粵北等地，這一比例也超過了20%。廣東省作為我國改革開放的前沿陣地，從上世紀90年代中期就開始了農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)試點。安徽蕪湖作為國土資源部批準確定的農(nóng)村建設用地使用權流轉(zhuǎn)試點城市，從2000年就開始了試點工作。它產(chǎn)生和發(fā)展的動因較多，但主要有以下幾種：一是第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市化進程的步伐加快；二是農(nóng)村集體建設用地利用方式上比較利益差距加大；三是征地補償標準過低，手續(xù)繁瑣；四是鄉(xiāng)村行政權利對集體土地產(chǎn)權限制過大。在確保國家和市委、市政府提出的“確保耕地總量不減少、基本保護面積不減少、糧食綜合生產(chǎn)能力不降低”的基本前提下，如何實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地規(guī)劃與利用，優(yōu)化調(diào)整城鄉(xiāng)土地布局與結構，提高土地利用效率，就為探索農(nóng)村建設用地的規(guī)范合理流轉(zhuǎn)提出了新的要求和廣闊空間，也使得推進農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)提供了強大的動力和需求。另一方面，我市農(nóng)村建設用地量大面廣，地塊小而分散，利用效率和利用效益低下，存在大量荒蕪、閑置或低效利用的情況?？傊鞘谢?、工業(yè)化進程導致對非農(nóng)建設用地需求急劇增長，農(nóng)村集體建設用地自發(fā)流轉(zhuǎn)處于法律上的“灰色地帶”及伴存的種種問題，對獲得相關政策支持提出了迫切的要求。（四）有利于逐步建立城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一利用的體系。（三）有利于提高土地利用效益和效率。（二）有利于降低城市化、工業(yè)化過程中的一次性土地成本，也可以降低中小創(chuàng)業(yè)者和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟起步的難度。（一）有利于合理分配社會經(jīng)濟發(fā)展和城市化過程中農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地過程中的土地收益，使農(nóng)民能夠共享工業(yè)化、城市化的成果，持續(xù)穩(wěn)定地增加農(nóng)民收入。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須在現(xiàn)行法律法規(guī)的總體要求和制度框架下，積極創(chuàng)新，探索擺脫土地二元管理體制的束縛，較為公平地對待兩種所有權性質(zhì)的土地的有效方式，妥善處理好城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程中各種利益主體的關系，讓全體社會成員共同分享經(jīng)濟社會發(fā)展的成果。同時，在推進城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的過程中，被征地農(nóng)民的利益還沒有在制度和政策層面上得到根本的保證，其長遠生計還沒有得到有效的保障，由此引