【正文】 揮了重要的功能，“改變了中國分散零亂的格局，創(chuàng)造了在一個超大型社會進行有效治理的范例。吳錦良：《政府改革與第三部門發(fā)展》，中國社會科學出版社2001年版，第45頁。在這一制度安排下，包括國家機關(guān)在內(nèi)的各種社會組織，實質(zhì)上變成了一個個集政治管理功能、經(jīng)濟分配功能和社會生活保障功能于一身的五臟俱全的單位。在新興國家政權(quán)和新型社會發(fā)展理念的支撐和推動下，作為全面處理城市社會成員各種公共問題和私人問題基本單元的單位，成為國家和社會管理中普遍采用的一種特殊的社會組織形式。新中國成立后，黨和政府對城市居民的行為控制，主要不是通過基層社區(qū)組織，而是通過一個個的單位來實現(xiàn)的。隨著經(jīng)濟運行機制由計劃化轉(zhuǎn)向市場化，政治運行機制由集權(quán)化轉(zhuǎn)向分權(quán)化，也要求社會運行機制由單位化轉(zhuǎn)向社區(qū)化?？偠灾?，社會發(fā)展滯后效應(yīng)需要政府再次轉(zhuǎn)型，通過社會管理和公共服務(wù)體制改革使社會階層結(jié)構(gòu)從失衡到均衡、社會組織結(jié)構(gòu)從失衡到均衡、社會產(chǎn)品結(jié)構(gòu)從失衡到均衡、社會制度結(jié)構(gòu)從失衡到均衡，從而實現(xiàn)社會和諧。 正是針對這一全新的理念，報告提出要推進政府自我變革和培育社會組織?！薄居ⅰ苛_伯特公共性、公共精神是公共管理的本質(zhì)特征和現(xiàn)實表現(xiàn)。更進一步說，政府只是公共管理（社會管理和公共服務(wù)）的核心主體，非政府的公共組織與更大范圍的公眾參與一起構(gòu)成公共管理中不可或缺的公共管理主體。從十六大到十七大，政府和民眾對構(gòu)建和諧社會已取得了共識，同時也深刻認識到應(yīng)建立政府調(diào)控機制同社會協(xié)調(diào)機制互聯(lián)、政府行政功能同社會自治功能互補、政府管理力量同社會調(diào)節(jié)力量互動的社會體制。正如1980年代經(jīng)濟發(fā)展滯后的現(xiàn)實促使中國第一次社會系統(tǒng)轉(zhuǎn)型并催生經(jīng)濟效率型政府一樣，21世紀初期社會發(fā)展滯后需要社會系統(tǒng)再次轉(zhuǎn)型，并催生政府再次轉(zhuǎn)型。中國自殺死亡的絕對人數(shù)居世界第一，全世界大約每年42%的自殺死亡發(fā)生在占世界人口25%的中國人口。自殺現(xiàn)象也是重要的社會心里問題。誠信危機表現(xiàn)為：弄虛作假之風盛行、違約現(xiàn)象嚴重、違法違規(guī)行為屢禁不止、權(quán)錢交易肆無一忌憚。中國社會科學院對我國民眾目前信仰狀況的總體調(diào)查表明，在全體被調(diào)查者中“有信仰”%，如果加上“不想回答”的，可能有信仰者的比例，最多也只有30%左右，明確表示“沒有信仰”%，如果把“曾有過信仰”視為目前沒有信仰，那么，目前“沒有信仰”%，超過被調(diào)查者的一半。伴隨著社會生活的巨大變遷，人們的精神生活也在發(fā)生全方位的巨大變革。因而，目前拆遷、征地、物業(yè)等領(lǐng)域發(fā)生的沖突事件與日俱增。于建嶸：《社會沖突中的維權(quán)行動解析》，《中國社會導(dǎo)刊》2005年第9期，第21頁。我國的改革已進入社會結(jié)構(gòu)的全面分化時期，隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立，利益格局的不斷分化和調(diào)整以及社會分配中出現(xiàn)的貧富差距拉大，使得人們之間的物質(zhì)利益矛盾凸現(xiàn)出來并日益增多，加之有些問題本身的復(fù)雜性，使政府難以及時解決，引起了社會公眾的強烈不滿，有些矛盾往往以突發(fā)性群體事件的形式爆發(fā)。制度是一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是為決定人們的相互關(guān)系，避免集體行動的困境而人為設(shè)定的一些制約。構(gòu)建理性交往的表達渠道能夠增進政府和公眾的相互理解，有助于通過協(xié)商與合作的方式解決引發(fā)群體性事件的社會矛盾和沖突，實現(xiàn)政府與公眾的良性互動。（4）社會制度結(jié)構(gòu)失衡由于經(jīng)濟運行機制與社會運行機制的“落差效應(yīng)”，因利益格局引發(fā)的的社會各個領(lǐng)域的矛盾、沖突、對抗不斷出現(xiàn)并日益尖銳，需要構(gòu)建政府與公眾良性互動的制度平臺。由于歷史欠帳，老城區(qū)、落后和偏遠地區(qū)供水、供電、農(nóng)田水利設(shè)施、公共交通、養(yǎng)老院等基礎(chǔ)設(shè)施嚴重滯后。我國目前有2200萬城市居民和達7587萬的農(nóng)村貧困人口（包括絕對貧困人口2610萬人，初步解決溫飽但還不穩(wěn)定的低收入人口4977萬人；如按世界銀行以人均收入一天一美元的標準測算，中國農(nóng)村的貧困人口有2億人）需要政府提供最低生活保障。2002年，我國有近二分之一的城市空氣質(zhì)量未達到二級標準，暴露于未達標空氣質(zhì)量的城市人口占統(tǒng)計城市人口的近二分之一，%。④公共環(huán)境破壞。因病致貧問題嚴重，西部新增貧困人口的60%－70%左右都是因病致貧，因病返貧；全國每年大約有一千余萬農(nóng)村人口因病致貧或返貧。%%。③公共衛(wèi)生滑坡。因教育致貧問題嚴重，北京零點調(diào)查公司《2005年我國居民生活質(zhì)量指數(shù)研究報告》顯示：城市、小城鎮(zhèn)、農(nóng)村的受訪貧困人口中，40%－50%的貧困原因是“家里有孩子要讀書”。至2000年底，我國還有15%的地區(qū)、522個縣(旗)未實現(xiàn)“普九”目標，其中絕大多數(shù)在貧困的農(nóng)村地區(qū)，全國每年新增文盲50萬人。每年由于公共安全問題造成的經(jīng)濟損失達6500億元，約占GDP總量的6%，其中安全事故引發(fā)的損失為2500億元；社會治安事件造成損失有1500億元，自然災(zāi)害造成的損失有2000億元，生物侵害導(dǎo)致的損失為500億元。目前公共產(chǎn)品的短缺現(xiàn)象主要有：①公共安全失效。（3）社會產(chǎn)品結(jié)構(gòu)失衡社會產(chǎn)品結(jié)構(gòu)失衡主要表現(xiàn)為私人產(chǎn)品過剩而公共產(chǎn)品尤其是基本公共產(chǎn)品短缺。因而，從一定角度看，政府包攬色彩比計劃經(jīng)濟時期更為濃郁；同時，政府組織也占有更多的資源和權(quán)力。其原因在于：一方面，政府為了將企業(yè)推向市場，不得不為企業(yè)松綁和減負，承接企業(yè)原有的社會管理和社會服務(wù)職能；另一方面，政府部門利益膨脹，帶來政府部門之間以及政府部門與社會組織（事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)、社區(qū)組織等）之間的爭權(quán)奪利，政府部門不斷強化對社會組織的控制。④結(jié)構(gòu)失衡，真正能適應(yīng)市場化環(huán)境，及時回應(yīng)和滿足民間需求，又能充分利用社會資源和民間資源的非營利機構(gòu)和組織所占比重太小。②自治機制不夠健全，對于非營利組織所應(yīng)具備的透明度、公信度和良好行為準則，許多組織還不甚了解。更為重要的是這些民間組織整體的能力和作用都還跟不上市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。參見王名等：《中國社團改革》，社會科學文獻出版社2001年版，第105頁。據(jù)民政部統(tǒng)計，截至2005年低，全國登記注冊的社會團體為171150個，民辦非企業(yè)單位為147637個，共計319762個。董陶：《私營企業(yè)也要建工會——與山東省總工會主席齊乃貴的對話》，《時代潮》2001年第2期。經(jīng)過近30年市場經(jīng)濟發(fā)展，各種類型的經(jīng)濟組織發(fā)展壯大起來，數(shù)目繁多、實力增強。（2）社會組織結(jié)構(gòu)失衡社會組織結(jié)構(gòu)失衡主要表現(xiàn)為存在過大的政府組織、壯大的經(jīng)濟組織、弱小的社會中介組織之間的巨大落差。李強：《怎樣看待我國社會分層的新變化》，：//，2007年9月6日。李強認為，“倒丁字型”的社會結(jié)構(gòu)存在的問題比“金字塔型”結(jié)構(gòu)還要嚴峻，由于下層群體過大，而且下層與其他群體之間屬于一種兩極式的（或直角式的）連接方式，因而導(dǎo)致社會群體之間以至整個社會處于一種“結(jié)構(gòu)緊張”的狀態(tài)。李強采用“國際社會經(jīng)濟地位指數(shù)”（international socioeconomic index）測量法對全國第五次人口普查職業(yè)數(shù)據(jù)進行分析，發(fā)現(xiàn)中國的總體社會結(jié)構(gòu)，既不是“橄欖型”的，也不是“金字塔型”的，而呈現(xiàn)的是一個倒過來的“倒丁字型”的社會結(jié)構(gòu)。在這樣一個新的社會里，經(jīng)濟改革的結(jié)果并未為廣大的社會成員所分享，社會資源開始向少數(shù)人手中積聚，在向工業(yè)化、城市化、市場化轉(zhuǎn)型的過程中出現(xiàn)的下崗工人、農(nóng)民工等弱勢群體，“被甩到社會結(jié)構(gòu)之外”，很難實現(xiàn)由傳統(tǒng)社會身份向現(xiàn)代社會身份的轉(zhuǎn)變，形成了一個斷裂的社會。第三，已經(jīng)開始形成新的多元化的社會力量以及構(gòu)成新的組合關(guān)系，并在強有力地影響著改革的方向和實際進程，使改革更多地具有利益博弈的內(nèi)涵，以至于改革措施及效果經(jīng)常被扭曲，如一些旨在促進社會公平的改革措施，往往在實踐中收到的是不公平的社會效果，甚至會被極端化為一種腐敗的手段。（1）社會階層結(jié)構(gòu)失衡孫立平認為社會階層結(jié)構(gòu)出現(xiàn)“斷裂現(xiàn)象”，主要表現(xiàn)為：第一，經(jīng)濟增長和社會發(fā)展出現(xiàn)斷裂，經(jīng)濟的增長在很大程度上已經(jīng)不能導(dǎo)致社會狀況的自然改善。然而，與政治運行機制自覺轉(zhuǎn)型所不同的是，社會運行機制變革卻不是主動的、自覺的，而是被迫的、盲目的，伴隨傳統(tǒng)的社會單位化的瓦解和新的社會運行機制的缺位，社會運行機制轉(zhuǎn)型滯后成為整個社會系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的“軟肋”和“瓶頸”，也就是說，社會運行機制與經(jīng)濟運行機制的失衡遠大于政治運行機制與經(jīng)濟運行機制的失衡。政府追求經(jīng)濟效率，主動轉(zhuǎn)變職能，培育市場，退出市場，學習與市場“跳雙人舞”，政府與市場的關(guān)系從激烈沖突轉(zhuǎn)向平靜磨合，政府完成自身第一次轉(zhuǎn)型（政府在經(jīng)濟領(lǐng)域的角色和功能轉(zhuǎn)型），即與經(jīng)濟運行計劃化相適應(yīng)的全能型政府走向與經(jīng)濟運行市場化相適應(yīng)的經(jīng)濟效率型政府。從整個社會來看，這一時期政府與社會關(guān)系也發(fā)生了一些變化，集中表現(xiàn)為個人權(quán)利獲得發(fā)展和民間社團逐漸興起。中央向地方分權(quán)成為地方政府內(nèi)部分權(quán)的外在推力，而地方政府各層級對權(quán)力的訴求是地方政府內(nèi)部分權(quán)的內(nèi)在拉力，正是這兩種動力的合力，促成了地方政府內(nèi)部的分權(quán)。張龍：《體制的制度變遷及分折：改革開放以來湖北省財政管理》，《湖北財稅》（理論版）2002年第2期。總體而言，從1978年到1998年，行政性分權(quán)和經(jīng)濟性分權(quán)模式交叉運行，地方政府獲得了相對完整的地方治理權(quán)，各省市政府財政收入和支出也迅速增加，自主支配能力進一步加強。1994年，中央對現(xiàn)行地方財政包干體制進行改革，對各省、自治區(qū)、直轄市以及計劃單列市實行分稅制財政管理體制，各省市政府獲得了征管地方稅和中央地方共享稅中屬于地方的稅收，并逐步實行了比較規(guī)范的中央財政對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。從1992年至1999年，中央與地方關(guān)系改革由“放權(quán)讓利”走向“制度創(chuàng)新“階段。，增強了企業(yè)活力和自我改造、自我發(fā)展能力；擴大大中城市的管理權(quán)、建立經(jīng)濟特區(qū)和經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，開辟14個城市為計劃單列市，賦予省級經(jīng)濟管理權(quán)限。從1978年至1991年的分權(quán)改革是以放權(quán)讓利為基本思路。所謂可控性分權(quán)，是指決策者（執(zhí)政黨）建立一種分權(quán)收益與分權(quán)風險的平衡機制，逐步擴大地方自主權(quán)，既維護執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)地位、中央權(quán)威，激活地方活力，又將分權(quán)風險限定在可控范圍內(nèi)。對于缺乏分權(quán)經(jīng)驗的發(fā)展中國家而言，“學習策略”是一種“最優(yōu)策略”。參見《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第177頁。政治運行機制變革的出發(fā)點是適應(yīng)經(jīng)濟市場化的需要，其針對點卻是要激活地方活力，變中央政府的一個積極性為中央政府、地方政府和其他社會組織的多個積極性。通過經(jīng)濟運行機制的根本性變革，各種經(jīng)濟主體獲得自主性，帶來了競爭，增進了效益，中國經(jīng)濟保持高速增長態(tài)勢，快速解決了短缺經(jīng)濟問題，基本實現(xiàn)小康社會。在微觀層面上，改革沿著兩條主線同時推進：一是在傳統(tǒng)的計劃部門逐步引入市場機制，賦予國有企業(yè)越來越大的經(jīng)營自主權(quán)，并使其逐步向“政企分開”；二是在傳統(tǒng)的計劃部門之外，開放傳統(tǒng)的“禁區(qū)”，允許非國有企業(yè)發(fā)展，使其逐步發(fā)展成為一個全新的市場主導(dǎo)部門。中國經(jīng)濟運行機制轉(zhuǎn)型集中表現(xiàn)為：資源配置機制從行政計劃為主轉(zhuǎn)向市場調(diào)節(jié)為主；財富分配機制從按身份分配為主轉(zhuǎn)向按要素分配為主；勞動力流轉(zhuǎn)機制從強制性流轉(zhuǎn)為主轉(zhuǎn)向自愿性流轉(zhuǎn)為主。人民的生存需求和政府的需求決定了改革開放要解決的首要問題是短缺經(jīng)濟問題。1992年南巡中，他再次強調(diào)“不改革開放，不發(fā)展經(jīng)濟，不改善人民生活，只能是死路一條”。國家這么大，這么窮，不努力發(fā)展生產(chǎn)，日子怎么過？我們?nèi)嗣竦纳钊绱死щy，怎么體現(xiàn)出社會主義的優(yōu)越性……社會主義必須大力發(fā)展生產(chǎn)力，逐步消滅貧窮，不斷提高人民的生活水平。正因為如此，鄧小平反復(fù)強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展的重要性。在若干備選方案中，中央政府選擇了發(fā)展經(jīng)濟作為優(yōu)先策略，這不僅基于對當時中國社會矛盾的準確判斷，更是基于政權(quán)合法性的考量。這一數(shù)據(jù)表明改革開放前后一段時期內(nèi)我國社會的主要矛盾是私人產(chǎn)品供需失衡。1978年，我國人民的食品支出在總消費支出中的比例高達60%以上，%。因而，20世紀70年代末，在現(xiàn)代化的壓力下，中國開始尋找替代性選擇。計劃經(jīng)濟體制難以實現(xiàn)資源的合理配置、無法實現(xiàn)供求平衡、無法解決信息不對稱難題、缺乏有效的激勵機制；適應(yīng)高度集中的計劃經(jīng)濟體制建立起來的政治體制衍生出黨政不分、政企不分、政社不分、政事不分、權(quán)力高度集中、機構(gòu)林立龐大、法制不健全等問題；單位體制同樣存在難以彌補的內(nèi)在缺陷，單位的全能性不僅導(dǎo)致社會資源的無限沉淀與再生能力的遞進萎縮劉建軍：《單位中國——社會調(diào)控體系重構(gòu)中的個人、組織與國家》，天津人民出版社2000年版，第351頁。有學者把這種社會形態(tài)稱之為“全能主義”(totalism)這是二十世紀八十年代初期政治學家鄒讜先生提出的，參見鄒讜：《二十世紀中國政治——從宏觀歷史與微觀行動的角度看》，牛津大學出版社1994年版，第142頁、223頁。單位從而成為國家開展社會管理和提供公共服務(wù)的基本單元，也成為個人安身立命的場所，是滿足居民“衣、食、住、行、學、生、老、病、傷、殘、婚、喪、嫁、娶”等所有私人需求和公共需求的供給實體。陳偉東：《社區(qū)自治——自組織網(wǎng)絡(luò)與制度設(shè)置》，中國社會科學出版社2004年版，第49頁。為適應(yīng)高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制和政治體制的順利運行，在社會管理領(lǐng)域?qū)嵭袉挝恢?。再次，管理機制單一化，行政機制是唯一的選擇。政府全能化是權(quán)力與資源向政府自身集中的產(chǎn)物或者結(jié)果。政府的一大特色就是直接參與企業(yè)的經(jīng)營和管理，包攬制訂生產(chǎn)計劃，調(diào)配各種資源，調(diào)撥企業(yè)產(chǎn)品，負責企業(yè)的人事安排和福利分配等等，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營直接納入政府行政管理系統(tǒng)，整個國家變成一個“超大型企業(yè)”，各級政府成為企業(yè)的資產(chǎn)所有者、管理者。韓志國等：《中國改革與發(fā)展的制度效應(yīng)》(上冊)，經(jīng)濟科學出版社1998年版，第69頁。這一體制具有三個基本特征：首先，權(quán)利和資源集中化，政府特別是中央政府壟斷權(quán)力和資源。計劃經(jīng)濟體制是以中央政府的“無限理性”為假定前提，即中央政府有完備的知識、超常的信息收集與處理能力，能夠及時和準確地了解社會需求并根據(jù)社會需求組織社會生產(chǎn)。這種體制由國家所有制的產(chǎn)權(quán)制度、政社合一的人民公社制度、計劃生產(chǎn)的企業(yè)制度、計劃配置的就業(yè)制度、農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、集中統(tǒng)一的金融制度、統(tǒng)收統(tǒng)支的財政制度、國家統(tǒng)制型的對外貿(mào)易制度等一系列互為條件、互相適應(yīng)的制度安排構(gòu)成。1．第一次社會轉(zhuǎn)型與社會矛盾的轉(zhuǎn)換1980年代到21世紀初，中國社會系統(tǒng)進行第一次轉(zhuǎn)型，其面臨的初始背景是由經(jīng)濟運行計劃化、社會運行單位化、政治運行集權(quán)化三個子系統(tǒng)所組成的結(jié)構(gòu)性系統(tǒng)。當前，中國正處于社會轉(zhuǎn)型的第