【正文】 型”表述為“由農(nóng)業(yè)社會(huì)（傳統(tǒng)社會(huì)）向工業(yè)社會(huì)（現(xiàn)代社會(huì)）轉(zhuǎn)型”。一、社區(qū)體制改革宏觀背景：社會(huì)再次轉(zhuǎn)型與和諧社會(huì)建設(shè)中國社會(huì)轉(zhuǎn)型是社會(huì)系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制轉(zhuǎn)型，是中國特色社會(huì)主義的自我完善。二是對政府體制和社區(qū)體制綜合性研究少。這些研究成果所提供的大量信息，使我們對社區(qū)治理有了全景式的了解，并成為進(jìn)一步研究的基礎(chǔ)。（4）我國城市社區(qū)區(qū)公共服務(wù)專項(xiàng)研究。（2）我國社區(qū)治理體制變遷解釋性研究。麥金尼斯、B但是，如何從實(shí)踐出發(fā)構(gòu)建社區(qū)社會(huì)管理和公共服務(wù)體制需要學(xué)者進(jìn)一步深入研究。政府包辦式社區(qū)體制的直接表現(xiàn)是政府組織、社區(qū)組織、其他社會(huì)組織之間不和諧；其直接后果是社區(qū)社會(huì)管理和社區(qū)公共服務(wù)效能低下，社區(qū)居民公共產(chǎn)品短缺。1978年以來，隨著市場化改革的推進(jìn)和單位制度的解體，社會(huì)問題向社區(qū)集中并沉淀下來，社區(qū)成為社會(huì)問題的倉儲(chǔ)域和利益主體的博弈域。政府的一大特色就是直接參與企業(yè)的經(jīng)營和管理，包攬制訂生產(chǎn)計(jì)劃，調(diào)配各種資源，調(diào)撥企業(yè)產(chǎn)品，負(fù)責(zé)企業(yè)的人事安排和福利分配等等，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營直接納入政府行政管理系統(tǒng)，整個(gè)國家變成一個(gè)“超大型企業(yè)”，各級政府成為企業(yè)的資產(chǎn)所有者、管理者?！比欢?，目前我國和諧社區(qū)建設(shè)進(jìn)程中最為突出的問題是社區(qū)體制不順，包括社區(qū)社會(huì)管理體制不順和社區(qū)公共服務(wù)體制不順。因此，構(gòu)建和諧社會(huì)，重心在基層，基礎(chǔ)在社區(qū)。社區(qū)公共事務(wù)分類治理是規(guī)范和推進(jìn)政府職能社區(qū)化，構(gòu)建服務(wù)型政府和培育公民社會(huì)的路徑選擇。這一過程包括治理主體功能邊界的界分、治理主體秩序的重組和治理機(jī)制的創(chuàng)新。理順社區(qū)體制需要深化城市行政體制改革，體制改革需要探尋可行路徑。社站內(nèi)置模式在社區(qū)自治管理、社區(qū)行政管理、社區(qū)公共服務(wù)上都沒有實(shí)現(xiàn)組織和職能上的分開，盡管有利于避免社區(qū)居委會(huì)邊緣化，提高社區(qū)行管理效能，但是難以避免社區(qū)居委會(huì)行政化。江漢區(qū)社區(qū)體制改革開啟了中國政府職能社區(qū)化行動(dòng)，但改革的限度又引發(fā)了政府職能社區(qū)化失范的“浪潮”。這一“政府悖論”的產(chǎn)生有雙重原因：從客觀上看，“政府悖論”源于路徑依賴，權(quán)威主義行政體制慣性和民間資源的缺失迫使各政府職能部門建立排他性的行政系統(tǒng)，吸納所有社會(huì)資源和權(quán)力，并壟斷性的提供公共服務(wù)和開展社會(huì)管理；從主觀上看，政府部門、社區(qū)居委會(huì)、居民都是“經(jīng)濟(jì)人”，都是有獨(dú)立偏好的利益主體，我國現(xiàn)行科層體制為利益主體自我擴(kuò)張和“投機(jī)”提供了坦途。然而，“江漢模式”在實(shí)際運(yùn)行中遇到了“體制性問題”，垂直整合、條條運(yùn)行、部門包辦的城市科層體制阻礙了“兩個(gè)分離”。和諧社會(huì)建設(shè)經(jīng)由和諧社區(qū)建設(shè)，社會(huì)體制改革途經(jīng)社區(qū)體制改革，包括社區(qū)社會(huì)管理體制改革和社區(qū)公共服務(wù)體制改革兩個(gè)方面。中國社會(huì)系統(tǒng)第一次轉(zhuǎn)型以經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制轉(zhuǎn)型為主，是政府自我革命與市場發(fā)育的雙重變遷過程。然而，社區(qū)行政化已成為和諧社區(qū)建設(shè)的主要制約性因素；學(xué)術(shù)界對新近出現(xiàn)的社區(qū)體制改革模式缺乏深入反思。使社區(qū)和諧起來：社區(qū)公共事務(wù)分類治理盧愛國摘 要：社會(huì)和諧是人類孜孜以求的共同理想，也是發(fā)展中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求。有鑒于此，本項(xiàng)目以城市社區(qū)體制改革為研究對象，秉承“宏觀著眼、微觀入手”的實(shí)證研究準(zhǔn)則，深刻剖析目前社區(qū)體制存在的問題及其原因，梳理和評析當(dāng)下出現(xiàn)的社區(qū)體制改革模式，并探尋替代性選擇。與政治運(yùn)行機(jī)制主動(dòng)轉(zhuǎn)型不同，社會(huì)運(yùn)行機(jī)制變革顯得盲目與被動(dòng)。從權(quán)力和資源分配看，中國城市社區(qū)體制改革經(jīng)歷了行政性分權(quán)改革和社會(huì)性分權(quán)改革兩個(gè)階段。正是由于“體制性障礙”，“江漢模式”在實(shí)踐運(yùn)行以及制度擴(kuò)散中，并沒有完全實(shí)現(xiàn)其背后的理念和價(jià)值取向。社區(qū)體制不順最終導(dǎo)致社區(qū)治理績效低下，公共產(chǎn)品短缺。在新一輪社區(qū)體制改革進(jìn)程中，有的城市出于為社區(qū)居委會(huì)減負(fù)目的，在現(xiàn)有體制不變的前提下，探索了四種社區(qū)工作站模式。居站并行模式實(shí)現(xiàn)了社區(qū)自治管理與社區(qū)行政管理、社區(qū)行政管理與社區(qū)公共服務(wù)在組織上分開，有利于避免社區(qū)居委會(huì)行政化和邊緣化，也有利于提高社區(qū)行政管理效能；但是社區(qū)自治管理與社區(qū)行政管理、社區(qū)行政管理與社區(qū)公共服務(wù)在職能上不完全分開。植根于中國本土“情境”，借鑒國外公共事務(wù)治理經(jīng)驗(yàn)，走出當(dāng)下社區(qū)治理困境的途徑是構(gòu)建社區(qū)公共事務(wù)分類治理體系，形成多元合作治理網(wǎng)絡(luò)。首先，綜合事務(wù)屬性、責(zé)任主體、相近事務(wù)合并等三重標(biāo)準(zhǔn)，重新梳理、整合和細(xì)分社區(qū)公共事務(wù)。導(dǎo) 論“和諧”是理想社會(huì)的終極目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧，始終是人類孜孜以求的共同理想。社區(qū)和諧是社會(huì)和諧的基礎(chǔ)。我國社區(qū)體制的前身是建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上的單位－街居制，有的學(xué)者將這種管理體制表述為：“在城市街區(qū)范圍內(nèi)以單位制度為主體、以街居制度為輔助，以管理的單向性、行政導(dǎo)向?yàn)橹饕卣?，以管理范圍和?nèi)容的全能性為核心的社會(huì)管理體制。另外，政府也是一個(gè)“超大型保姆”，包攬大量的社會(huì)服務(wù)職能，諸如學(xué)校、食堂、醫(yī)院、文化娛樂設(shè)施甚至居民生老病死、家庭糾紛等各種社會(huì)問題。正是在這種背景下，政府啟動(dòng)了城市社區(qū)建設(shè)，重構(gòu)社區(qū)體制。因而，使社區(qū)和諧起來的關(guān)鍵在于理順社區(qū)體制，進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)社會(huì)管理體制和社區(qū)公共服務(wù)體制改革。隨著中國社會(huì)轉(zhuǎn)型和社區(qū)建設(shè)的縱深展開，社區(qū)體制改革逐漸成為一門顯學(xué)，引起了眾多學(xué)者的研究興趣和政策研究者的高度關(guān)注。蓋伊雷潔瓊、朱建剛、康曉光、丁超、桂勇、華偉、何海兵等學(xué)者主要采用單位制理論和市場轉(zhuǎn)型理論解釋建國以來城市基層社會(huì)管理體制變遷。隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，社區(qū)公共服務(wù)作為社區(qū)治理的重要主題提上日程。但同時(shí)也存在一些薄弱環(huán)節(jié)，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是理論研究滯后于實(shí)踐發(fā)展。社區(qū)治理模式重構(gòu)是一個(gè)綜合性的體制創(chuàng)新過程，既涉及政府行政體制改革，也涉及社區(qū)自治體制創(chuàng)新；既涉及政府行政管理體制改革，也涉及政府公共服務(wù)體制的創(chuàng)新；既涉及市區(qū)政府行政體制改革，也涉及街道體制創(chuàng)新；既涉及體制改革，也涉及技術(shù)創(chuàng)新和組織創(chuàng)新。社會(huì)系統(tǒng)第一次轉(zhuǎn)型使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制與社會(huì)運(yùn)行機(jī)制之間產(chǎn)生巨大的“落差效應(yīng)”，從而提出了構(gòu)建和諧社會(huì)的科學(xué)命題。我們認(rèn)為，社會(huì)轉(zhuǎn)型就是社會(huì)系統(tǒng)轉(zhuǎn)型。社會(huì)運(yùn)行機(jī)制中的“社會(huì)”顯然指狹義的“社會(huì)”。陳偉東曾從運(yùn)作機(jī)制角度，將現(xiàn)代文明社會(huì)看成是由效能政府、有序市場、自組織社會(huì)三個(gè)子系統(tǒng)所構(gòu)成的結(jié)構(gòu)性系統(tǒng)，三個(gè)子系統(tǒng)之間處于動(dòng)態(tài)的均衡過程（陳偉東，2004）。本部分分享了華中師范大學(xué)湖北城市社區(qū)建設(shè)研究中心的研究成果，深表感謝。當(dāng)前，中國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的第二階段。這種體制由國家所有制的產(chǎn)權(quán)制度、政社合一的人民公社制度、計(jì)劃生產(chǎn)的企業(yè)制度、計(jì)劃配置的就業(yè)制度、農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、集中統(tǒng)一的金融制度、統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政制度、國家統(tǒng)制型的對外貿(mào)易制度等一系列互為條件、互相適應(yīng)的制度安排構(gòu)成。這一體制具有三個(gè)基本特征：首先，權(quán)利和資源集中化，政府特別是中央政府壟斷權(quán)力和資源。政府的一大特色就是直接參與企業(yè)的經(jīng)營和管理，包攬制訂生產(chǎn)計(jì)劃，調(diào)配各種資源，調(diào)撥企業(yè)產(chǎn)品，負(fù)責(zé)企業(yè)的人事安排和福利分配等等，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營直接納入政府行政管理系統(tǒng)，整個(gè)國家變成一個(gè)“超大型企業(yè)”，各級政府成為企業(yè)的資產(chǎn)所有者、管理者。再次，管理機(jī)制單一化，行政機(jī)制是唯一的選擇。陳偉東：《社區(qū)自治——自組織網(wǎng)絡(luò)與制度設(shè)置》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2004年版，第49頁。有學(xué)者把這種社會(huì)形態(tài)稱之為“全能主義”(totalism)這是二十世紀(jì)八十年代初期政治學(xué)家鄒讜先生提出的，參見鄒讜：《二十世紀(jì)中國政治——從宏觀歷史與微觀行動(dòng)的角度看》，牛津大學(xué)出版社1994年版，第142頁、223頁。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制難以實(shí)現(xiàn)資源的合理配置、無法實(shí)現(xiàn)供求平衡、無法解決信息不對稱難題、缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制；適應(yīng)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制建立起來的政治體制衍生出黨政不分、政企不分、政社不分、政事不分、權(quán)力高度集中、機(jī)構(gòu)林立龐大、法制不健全等問題；單位體制同樣存在難以彌補(bǔ)的內(nèi)在缺陷，單位的全能性不僅導(dǎo)致社會(huì)資源的無限沉淀與再生能力的遞進(jìn)萎縮劉建軍：《單位中國——社會(huì)調(diào)控體系重構(gòu)中的個(gè)人、組織與國家》，天津人民出版社2000年版，第351頁。1978年，我國人民的食品支出在總消費(fèi)支出中的比例高達(dá)60%以上，%。在若干備選方案中，中央政府選擇了發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為優(yōu)先策略，這不僅基于對當(dāng)時(shí)中國社會(huì)矛盾的準(zhǔn)確判斷，更是基于政權(quán)合法性的考量。國家這么大，這么窮，不努力發(fā)展生產(chǎn)，日子怎么過？我們?nèi)嗣竦纳钊绱死щy，怎么體現(xiàn)出社會(huì)主義的優(yōu)越性……社會(huì)主義必須大力發(fā)展生產(chǎn)力，逐步消滅貧窮，不斷提高人民的生活水平。人民的生存需求和政府的需求決定了改革開放要解決的首要問題是短缺經(jīng)濟(jì)問題。在微觀層面上，改革沿著兩條主線同時(shí)推進(jìn)：一是在傳統(tǒng)的計(jì)劃部門逐步引入市場機(jī)制，賦予國有企業(yè)越來越大的經(jīng)營自主權(quán)，并使其逐步向“政企分開”；二是在傳統(tǒng)的計(jì)劃部門之外，開放傳統(tǒng)的“禁區(qū)”，允許非國有企業(yè)發(fā)展，使其逐步發(fā)展成為一個(gè)全新的市場主導(dǎo)部門。政治運(yùn)行機(jī)制變革的出發(fā)點(diǎn)是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場化的需要，其針對點(diǎn)卻是要激活地方活力，變中央政府的一個(gè)積極性為中央政府、地方政府和其他社會(huì)組織的多個(gè)積極性。對于缺乏分權(quán)經(jīng)驗(yàn)的發(fā)展中國家而言，“學(xué)習(xí)策略”是一種“最優(yōu)策略”。從1978年至1991年的分權(quán)改革是以放權(quán)讓利為基本思路。從1992年至1999年，中央與地方關(guān)系改革由“放權(quán)讓利”走向“制度創(chuàng)新“階段?？傮w而言，從1978年到1998年，行政性分權(quán)和經(jīng)濟(jì)性分權(quán)模式交叉運(yùn)行，地方政府獲得了相對完整的地方治理權(quán)，各省市政府財(cái)政收入和支出也迅速增加，自主支配能力進(jìn)一步加強(qiáng)。中央向地方分權(quán)成為地方政府內(nèi)部分權(quán)的外在推力，而地方政府各層級對權(quán)力的訴求是地方政府內(nèi)部分權(quán)的內(nèi)在拉力，正是這兩種動(dòng)力的合力，促成了地方政府內(nèi)部的分權(quán)。政府追求經(jīng)濟(jì)效率，主動(dòng)轉(zhuǎn)變職能，培育市場，退出市場，學(xué)習(xí)與市場“跳雙人舞”，政府與市場的關(guān)系從激烈沖突轉(zhuǎn)向平靜磨合，政府完成自身第一次轉(zhuǎn)型（政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的角色和功能轉(zhuǎn)型），即與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行計(jì)劃化相適應(yīng)的全能型政府走向與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行市場化相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)效率型政府。（1）社會(huì)階層結(jié)構(gòu)失衡孫立平認(rèn)為社會(huì)階層結(jié)構(gòu)出現(xiàn)“斷裂現(xiàn)象”，主要表現(xiàn)為：第一，經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)斷裂，經(jīng)濟(jì)的增長在很大程度上已經(jīng)不能導(dǎo)致社會(huì)狀況的自然改善。在這樣一個(gè)新的社會(huì)里，經(jīng)濟(jì)改革的結(jié)果并未為廣大的社會(huì)成員所分享，社會(huì)資源開始向少數(shù)人手中積聚，在向工業(yè)化、城市化、市場化轉(zhuǎn)型的過程中出現(xiàn)的下崗工人、農(nóng)民工等弱勢群體，“被甩到社會(huì)結(jié)構(gòu)之外”，很難實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)社會(huì)身份向現(xiàn)代社會(huì)身份的轉(zhuǎn)變，形成了一個(gè)斷裂的社會(huì)。李強(qiáng)認(rèn)為，“倒丁字型”的社會(huì)結(jié)構(gòu)存在的問題比“金字塔型”結(jié)構(gòu)還要嚴(yán)峻，由于下層群體過大，而且下層與其他群體之間屬于一種兩極式的（或直角式的）連接方式，因而導(dǎo)致社會(huì)群體之間以至整個(gè)社會(huì)處于一種“結(jié)構(gòu)緊張”的狀態(tài)。（2）社會(huì)組織結(jié)構(gòu)失衡社會(huì)組織結(jié)構(gòu)失衡主要表現(xiàn)為存在過大的政府組織、壯大的經(jīng)濟(jì)組織、弱小的社會(huì)中介組織之間的巨大落差。董陶：《私營企業(yè)也要建工會(huì)——與山東省總工會(huì)主席齊乃貴的對話》，《時(shí)代潮》2001年第2期。參見王名等：《中國社團(tuán)改革》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2001年版，第105頁。②自治機(jī)制不夠健全，對于非營利組織所應(yīng)具備的透明度、公信度和良好行為準(zhǔn)則，許多組織還不甚了解。其原因在于：一方面，政府為了將企業(yè)推向市場，不得不為企業(yè)松綁和減負(fù)，承接企業(yè)原有的社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)職能；另一方面，政府部門利益膨脹，帶來政府部門之間以及政府部門與社會(huì)組織（事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)、社區(qū)組織等）之間的爭權(quán)奪利，政府部門不斷強(qiáng)化對社會(huì)組織的控制。（3）社會(huì)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)失衡社會(huì)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)失衡主要表現(xiàn)為私人產(chǎn)品過剩而公共產(chǎn)品尤其是基本公共產(chǎn)品短缺。每年由于公共安全問題造成的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)6500億元，約占GDP總量的6%，其中安全事故引發(fā)的損失為2500億元；社會(huì)治安事件造成損失有1500億元，自然災(zāi)害造成的損失有2000億元，生物侵害導(dǎo)致的損失為500億元。因教育致貧問題嚴(yán)重，北京零點(diǎn)調(diào)查公司《2005年我國居民生活質(zhì)量指數(shù)研究報(bào)告》顯示：城市、小城鎮(zhèn)、農(nóng)村的受訪貧困人口中，40%－50%的貧困原因是“家里有孩子要讀書”。%%。④公共環(huán)境破壞。我國目前有2200萬城市居民和達(dá)7587萬的農(nóng)村貧困人口（包括絕對貧困人口2610萬人，初步解決溫飽但還不穩(wěn)定的低收入人口4977萬人；如按世界銀行以人均收入一天一美元的標(biāo)準(zhǔn)測算，中國農(nóng)村的貧困人口有2億人）需要政府提供最低生活保障。（4）社會(huì)制度結(jié)構(gòu)失衡由于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制與社會(huì)運(yùn)行機(jī)制的“落差效應(yīng)”，因利益格局引發(fā)的的社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的矛盾、沖突、對抗不斷出現(xiàn)并日益尖銳，需要構(gòu)建政府與公眾良性互動(dòng)的制度平臺(tái)。制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是為決定人們的相互關(guān)系，避免集體行動(dòng)的困境而人為設(shè)定的一些制約。于建嶸：《社會(huì)沖突中的維權(quán)行動(dòng)解析》，《中國社會(huì)導(dǎo)刊》2005年第9期，第21頁。伴隨著社會(huì)生活的巨大變遷，人們的精神生活也在發(fā)生全方位的巨大變革。誠信危機(jī)表現(xiàn)為：弄虛作假之風(fēng)盛行、違約現(xiàn)象嚴(yán)重、違法違規(guī)行為屢禁不止、權(quán)錢交易肆無一忌憚。中國自殺死亡的絕對人數(shù)居世界第一，全世界大約每年42%的自殺死亡發(fā)生在占世界人口25%的中國人口。從十六大到十七大，政府和民眾對構(gòu)建和諧社會(huì)已取得了共識(shí)，同時(shí)也深刻認(rèn)識(shí)到應(yīng)建立政府調(diào)控機(jī)制同社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制互聯(lián)、政府行政功能同社會(huì)自治功能互補(bǔ)、政府管理力量同社會(huì)調(diào)節(jié)力量互動(dòng)的社會(huì)體制。公共性、公共精神是公共管理的本質(zhì)特征和現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。 正是針對這一全新的理念，報(bào)告提出要推進(jìn)政府自我變革和培育社會(huì)組織。隨著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制由計(jì)劃化轉(zhuǎn)向市場化，政治運(yùn)行機(jī)制由集權(quán)化轉(zhuǎn)向分權(quán)化，也要求社會(huì)運(yùn)行機(jī)制由單位化轉(zhuǎn)向社區(qū)化。在新興國家政權(quán)和新型社會(huì)發(fā)展理念的支撐和推動(dòng)下，作為全面處理城市社會(huì)成員各種公共問題和私人問題基本單元的單位，成為國家和社會(huì)管理中普遍采用的一種特殊的社會(huì)組織形式。作為一種制度創(chuàng)新，單位制為高度集權(quán)的政治運(yùn)行機(jī)制、高度集中的計(jì)劃運(yùn)行機(jī)制的推行以及整個(gè)社會(huì)秩序的整合，提供了非常有效率的保證，發(fā)揮了重要的功能，“改變了中國分散零亂的格局，創(chuàng)造了在一個(gè)超大型社會(huì)進(jìn)行有效治理的范例。雷潔瓊：《轉(zhuǎn)型中的城市基層社區(qū)組織——北京市基層社區(qū)組織與社區(qū)發(fā)展研究》，北京大學(xué)出版社2001年版，第4一5頁。因而，在組織功能上，“單位的首要功能，是政治功能，即對于其員工實(shí)行有效的政治控制。隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、企業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)制的不斷深入，除了政黨組織、國家機(jī)