【正文】 型”表述為“由農業(yè)社會（傳統社會）向工業(yè)社會（現代社會）轉型”。一、社區(qū)體制改革宏觀背景：社會再次轉型與和諧社會建設中國社會轉型是社會系統的運行機制轉型，是中國特色社會主義的自我完善。二是對政府體制和社區(qū)體制綜合性研究少。這些研究成果所提供的大量信息，使我們對社區(qū)治理有了全景式的了解，并成為進一步研究的基礎。（4）我國城市社區(qū)區(qū)公共服務專項研究。（2）我國社區(qū)治理體制變遷解釋性研究。麥金尼斯、B但是，如何從實踐出發(fā)構建社區(qū)社會管理和公共服務體制需要學者進一步深入研究。政府包辦式社區(qū)體制的直接表現是政府組織、社區(qū)組織、其他社會組織之間不和諧；其直接后果是社區(qū)社會管理和社區(qū)公共服務效能低下，社區(qū)居民公共產品短缺。1978年以來，隨著市場化改革的推進和單位制度的解體，社會問題向社區(qū)集中并沉淀下來，社區(qū)成為社會問題的倉儲域和利益主體的博弈域。政府的一大特色就是直接參與企業(yè)的經營和管理，包攬制訂生產計劃，調配各種資源，調撥企業(yè)產品，負責企業(yè)的人事安排和福利分配等等，企業(yè)的生產經營直接納入政府行政管理系統，整個國家變成一個“超大型企業(yè)”，各級政府成為企業(yè)的資產所有者、管理者?！比欢壳拔覈椭C社區(qū)建設進程中最為突出的問題是社區(qū)體制不順，包括社區(qū)社會管理體制不順和社區(qū)公共服務體制不順。因此，構建和諧社會，重心在基層，基礎在社區(qū)。社區(qū)公共事務分類治理是規(guī)范和推進政府職能社區(qū)化，構建服務型政府和培育公民社會的路徑選擇。這一過程包括治理主體功能邊界的界分、治理主體秩序的重組和治理機制的創(chuàng)新。理順社區(qū)體制需要深化城市行政體制改革，體制改革需要探尋可行路徑。社站內置模式在社區(qū)自治管理、社區(qū)行政管理、社區(qū)公共服務上都沒有實現組織和職能上的分開，盡管有利于避免社區(qū)居委會邊緣化，提高社區(qū)行管理效能，但是難以避免社區(qū)居委會行政化。江漢區(qū)社區(qū)體制改革開啟了中國政府職能社區(qū)化行動，但改革的限度又引發(fā)了政府職能社區(qū)化失范的“浪潮”。這一“政府悖論”的產生有雙重原因：從客觀上看，“政府悖論”源于路徑依賴，權威主義行政體制慣性和民間資源的缺失迫使各政府職能部門建立排他性的行政系統，吸納所有社會資源和權力，并壟斷性的提供公共服務和開展社會管理；從主觀上看，政府部門、社區(qū)居委會、居民都是“經濟人”，都是有獨立偏好的利益主體，我國現行科層體制為利益主體自我擴張和“投機”提供了坦途。然而，“江漢模式”在實際運行中遇到了“體制性問題”，垂直整合、條條運行、部門包辦的城市科層體制阻礙了“兩個分離”。和諧社會建設經由和諧社區(qū)建設，社會體制改革途經社區(qū)體制改革，包括社區(qū)社會管理體制改革和社區(qū)公共服務體制改革兩個方面。中國社會系統第一次轉型以經濟運行機制轉型為主，是政府自我革命與市場發(fā)育的雙重變遷過程。然而，社區(qū)行政化已成為和諧社區(qū)建設的主要制約性因素；學術界對新近出現的社區(qū)體制改革模式缺乏深入反思。使社區(qū)和諧起來：社區(qū)公共事務分類治理盧愛國摘 要：社會和諧是人類孜孜以求的共同理想，也是發(fā)展中國特色社會主義的本質要求。有鑒于此，本項目以城市社區(qū)體制改革為研究對象，秉承“宏觀著眼、微觀入手”的實證研究準則，深刻剖析目前社區(qū)體制存在的問題及其原因，梳理和評析當下出現的社區(qū)體制改革模式，并探尋替代性選擇。與政治運行機制主動轉型不同，社會運行機制變革顯得盲目與被動。從權力和資源分配看，中國城市社區(qū)體制改革經歷了行政性分權改革和社會性分權改革兩個階段。正是由于“體制性障礙”，“江漢模式”在實踐運行以及制度擴散中，并沒有完全實現其背后的理念和價值取向。社區(qū)體制不順最終導致社區(qū)治理績效低下，公共產品短缺。在新一輪社區(qū)體制改革進程中，有的城市出于為社區(qū)居委會減負目的，在現有體制不變的前提下，探索了四種社區(qū)工作站模式。居站并行模式實現了社區(qū)自治管理與社區(qū)行政管理、社區(qū)行政管理與社區(qū)公共服務在組織上分開，有利于避免社區(qū)居委會行政化和邊緣化，也有利于提高社區(qū)行政管理效能；但是社區(qū)自治管理與社區(qū)行政管理、社區(qū)行政管理與社區(qū)公共服務在職能上不完全分開。植根于中國本土“情境”，借鑒國外公共事務治理經驗，走出當下社區(qū)治理困境的途徑是構建社區(qū)公共事務分類治理體系，形成多元合作治理網絡。首先，綜合事務屬性、責任主體、相近事務合并等三重標準，重新梳理、整合和細分社區(qū)公共事務。導 論“和諧”是理想社會的終極目標，實現社會和諧，始終是人類孜孜以求的共同理想。社區(qū)和諧是社會和諧的基礎。我國社區(qū)體制的前身是建立在計劃經濟體制基礎上的單位－街居制，有的學者將這種管理體制表述為：“在城市街區(qū)范圍內以單位制度為主體、以街居制度為輔助，以管理的單向性、行政導向為主要特征，以管理范圍和內容的全能性為核心的社會管理體制。另外，政府也是一個“超大型保姆”，包攬大量的社會服務職能，諸如學校、食堂、醫(yī)院、文化娛樂設施甚至居民生老病死、家庭糾紛等各種社會問題。正是在這種背景下，政府啟動了城市社區(qū)建設，重構社區(qū)體制。因而，使社區(qū)和諧起來的關鍵在于理順社區(qū)體制，進一步推進社區(qū)社會管理體制和社區(qū)公共服務體制改革。隨著中國社會轉型和社區(qū)建設的縱深展開，社區(qū)體制改革逐漸成為一門顯學，引起了眾多學者的研究興趣和政策研究者的高度關注。蓋伊雷潔瓊、朱建剛、康曉光、丁超、桂勇、華偉、何海兵等學者主要采用單位制理論和市場轉型理論解釋建國以來城市基層社會管理體制變遷。隨著經濟建設型政府向服務型政府的轉型，社區(qū)公共服務作為社區(qū)治理的重要主題提上日程。但同時也存在一些薄弱環(huán)節(jié)，主要體現在以下兩個方面：一是理論研究滯后于實踐發(fā)展。社區(qū)治理模式重構是一個綜合性的體制創(chuàng)新過程，既涉及政府行政體制改革，也涉及社區(qū)自治體制創(chuàng)新；既涉及政府行政管理體制改革，也涉及政府公共服務體制的創(chuàng)新；既涉及市區(qū)政府行政體制改革，也涉及街道體制創(chuàng)新；既涉及體制改革，也涉及技術創(chuàng)新和組織創(chuàng)新。社會系統第一次轉型使經濟運行機制與社會運行機制之間產生巨大的“落差效應”，從而提出了構建和諧社會的科學命題。我們認為，社會轉型就是社會系統轉型。社會運行機制中的“社會”顯然指狹義的“社會”。陳偉東曾從運作機制角度，將現代文明社會看成是由效能政府、有序市場、自組織社會三個子系統所構成的結構性系統，三個子系統之間處于動態(tài)的均衡過程（陳偉東，2004）。本部分分享了華中師范大學湖北城市社區(qū)建設研究中心的研究成果，深表感謝。當前，中國正處于社會轉型的第二階段。這種體制由國家所有制的產權制度、政社合一的人民公社制度、計劃生產的企業(yè)制度、計劃配置的就業(yè)制度、農產品的統購統銷制度、集中統一的金融制度、統收統支的財政制度、國家統制型的對外貿易制度等一系列互為條件、互相適應的制度安排構成。這一體制具有三個基本特征：首先，權利和資源集中化，政府特別是中央政府壟斷權力和資源。政府的一大特色就是直接參與企業(yè)的經營和管理，包攬制訂生產計劃，調配各種資源，調撥企業(yè)產品，負責企業(yè)的人事安排和福利分配等等，企業(yè)的生產經營直接納入政府行政管理系統，整個國家變成一個“超大型企業(yè)”，各級政府成為企業(yè)的資產所有者、管理者。再次，管理機制單一化，行政機制是唯一的選擇。陳偉東：《社區(qū)自治——自組織網絡與制度設置》，中國社會科學出版社2004年版，第49頁。有學者把這種社會形態(tài)稱之為“全能主義”(totalism)這是二十世紀八十年代初期政治學家鄒讜先生提出的，參見鄒讜：《二十世紀中國政治——從宏觀歷史與微觀行動的角度看》，牛津大學出版社1994年版，第142頁、223頁。計劃經濟體制難以實現資源的合理配置、無法實現供求平衡、無法解決信息不對稱難題、缺乏有效的激勵機制；適應高度集中的計劃經濟體制建立起來的政治體制衍生出黨政不分、政企不分、政社不分、政事不分、權力高度集中、機構林立龐大、法制不健全等問題；單位體制同樣存在難以彌補的內在缺陷，單位的全能性不僅導致社會資源的無限沉淀與再生能力的遞進萎縮劉建軍：《單位中國——社會調控體系重構中的個人、組織與國家》，天津人民出版社2000年版，第351頁。1978年，我國人民的食品支出在總消費支出中的比例高達60%以上，%。在若干備選方案中，中央政府選擇了發(fā)展經濟作為優(yōu)先策略，這不僅基于對當時中國社會矛盾的準確判斷，更是基于政權合法性的考量。國家這么大，這么窮，不努力發(fā)展生產，日子怎么過？我們人民的生活如此困難，怎么體現出社會主義的優(yōu)越性……社會主義必須大力發(fā)展生產力，逐步消滅貧窮，不斷提高人民的生活水平。人民的生存需求和政府的需求決定了改革開放要解決的首要問題是短缺經濟問題。在微觀層面上，改革沿著兩條主線同時推進：一是在傳統的計劃部門逐步引入市場機制，賦予國有企業(yè)越來越大的經營自主權，并使其逐步向“政企分開”；二是在傳統的計劃部門之外，開放傳統的“禁區(qū)”，允許非國有企業(yè)發(fā)展，使其逐步發(fā)展成為一個全新的市場主導部門。政治運行機制變革的出發(fā)點是適應經濟市場化的需要，其針對點卻是要激活地方活力，變中央政府的一個積極性為中央政府、地方政府和其他社會組織的多個積極性。對于缺乏分權經驗的發(fā)展中國家而言，“學習策略”是一種“最優(yōu)策略”。從1978年至1991年的分權改革是以放權讓利為基本思路。從1992年至1999年，中央與地方關系改革由“放權讓利”走向“制度創(chuàng)新“階段?？傮w而言，從1978年到1998年，行政性分權和經濟性分權模式交叉運行，地方政府獲得了相對完整的地方治理權，各省市政府財政收入和支出也迅速增加，自主支配能力進一步加強。中央向地方分權成為地方政府內部分權的外在推力，而地方政府各層級對權力的訴求是地方政府內部分權的內在拉力，正是這兩種動力的合力，促成了地方政府內部的分權。政府追求經濟效率，主動轉變職能，培育市場，退出市場，學習與市場“跳雙人舞”，政府與市場的關系從激烈沖突轉向平靜磨合，政府完成自身第一次轉型（政府在經濟領域的角色和功能轉型），即與經濟運行計劃化相適應的全能型政府走向與經濟運行市場化相適應的經濟效率型政府。（1）社會階層結構失衡孫立平認為社會階層結構出現“斷裂現象”，主要表現為：第一，經濟增長和社會發(fā)展出現斷裂，經濟的增長在很大程度上已經不能導致社會狀況的自然改善。在這樣一個新的社會里，經濟改革的結果并未為廣大的社會成員所分享，社會資源開始向少數人手中積聚，在向工業(yè)化、城市化、市場化轉型的過程中出現的下崗工人、農民工等弱勢群體，“被甩到社會結構之外”，很難實現由傳統社會身份向現代社會身份的轉變，形成了一個斷裂的社會。李強認為，“倒丁字型”的社會結構存在的問題比“金字塔型”結構還要嚴峻，由于下層群體過大，而且下層與其他群體之間屬于一種兩極式的（或直角式的）連接方式，因而導致社會群體之間以至整個社會處于一種“結構緊張”的狀態(tài)。（2）社會組織結構失衡社會組織結構失衡主要表現為存在過大的政府組織、壯大的經濟組織、弱小的社會中介組織之間的巨大落差。董陶：《私營企業(yè)也要建工會——與山東省總工會主席齊乃貴的對話》，《時代潮》2001年第2期。參見王名等：《中國社團改革》，社會科學文獻出版社2001年版，第105頁。②自治機制不夠健全，對于非營利組織所應具備的透明度、公信度和良好行為準則，許多組織還不甚了解。其原因在于：一方面，政府為了將企業(yè)推向市場，不得不為企業(yè)松綁和減負，承接企業(yè)原有的社會管理和社會服務職能；另一方面，政府部門利益膨脹，帶來政府部門之間以及政府部門與社會組織（事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)、社區(qū)組織等）之間的爭權奪利，政府部門不斷強化對社會組織的控制。（3）社會產品結構失衡社會產品結構失衡主要表現為私人產品過剩而公共產品尤其是基本公共產品短缺。每年由于公共安全問題造成的經濟損失達6500億元，約占GDP總量的6%，其中安全事故引發(fā)的損失為2500億元；社會治安事件造成損失有1500億元，自然災害造成的損失有2000億元，生物侵害導致的損失為500億元。因教育致貧問題嚴重，北京零點調查公司《2005年我國居民生活質量指數研究報告》顯示：城市、小城鎮(zhèn)、農村的受訪貧困人口中，40%－50%的貧困原因是“家里有孩子要讀書”。%%。④公共環(huán)境破壞。我國目前有2200萬城市居民和達7587萬的農村貧困人口（包括絕對貧困人口2610萬人，初步解決溫飽但還不穩(wěn)定的低收入人口4977萬人；如按世界銀行以人均收入一天一美元的標準測算，中國農村的貧困人口有2億人）需要政府提供最低生活保障。（4）社會制度結構失衡由于經濟運行機制與社會運行機制的“落差效應”，因利益格局引發(fā)的的社會各個領域的矛盾、沖突、對抗不斷出現并日益尖銳，需要構建政府與公眾良性互動的制度平臺。制度是一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是為決定人們的相互關系，避免集體行動的困境而人為設定的一些制約。于建嶸：《社會沖突中的維權行動解析》，《中國社會導刊》2005年第9期，第21頁。伴隨著社會生活的巨大變遷，人們的精神生活也在發(fā)生全方位的巨大變革。誠信危機表現為：弄虛作假之風盛行、違約現象嚴重、違法違規(guī)行為屢禁不止、權錢交易肆無一忌憚。中國自殺死亡的絕對人數居世界第一，全世界大約每年42%的自殺死亡發(fā)生在占世界人口25%的中國人口。從十六大到十七大，政府和民眾對構建和諧社會已取得了共識，同時也深刻認識到應建立政府調控機制同社會協調機制互聯、政府行政功能同社會自治功能互補、政府管理力量同社會調節(jié)力量互動的社會體制。公共性、公共精神是公共管理的本質特征和現實表現。 正是針對這一全新的理念，報告提出要推進政府自我變革和培育社會組織。隨著經濟運行機制由計劃化轉向市場化，政治運行機制由集權化轉向分權化，也要求社會運行機制由單位化轉向社區(qū)化。在新興國家政權和新型社會發(fā)展理念的支撐和推動下，作為全面處理城市社會成員各種公共問題和私人問題基本單元的單位，成為國家和社會管理中普遍采用的一種特殊的社會組織形式。作為一種制度創(chuàng)新，單位制為高度集權的政治運行機制、高度集中的計劃運行機制的推行以及整個社會秩序的整合，提供了非常有效率的保證，發(fā)揮了重要的功能，“改變了中國分散零亂的格局，創(chuàng)造了在一個超大型社會進行有效治理的范例。雷潔瓊：《轉型中的城市基層社區(qū)組織——北京市基層社區(qū)組織與社區(qū)發(fā)展研究》，北京大學出版社2001年版，第4一5頁。因而，在組織功能上，“單位的首要功能，是政治功能，即對于其員工實行有效的政治控制。隨著社會結構轉型、經濟體制轉軌、企業(yè)經營轉制的不斷深入，除了政黨組織、國家機