【正文】 策研究者的高度關(guān)注。我國社區(qū)體制的前身是建立在計劃經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上的單位－街居制，有的學(xué)者將這種管理體制表述為：“在城市街區(qū)范圍內(nèi)以單位制度為主體、以街居制度為輔助，以管理的單向性、行政導(dǎo)向為主要特征，以管理范圍和內(nèi)容的全能性為核心的社會管理體制。植根于中國本土“情境”，借鑒國外公共事務(wù)治理經(jīng)驗，走出當(dāng)下社區(qū)治理困境的途徑是構(gòu)建社區(qū)公共事務(wù)分類治理體系，形成多元合作治理網(wǎng)絡(luò)。正是由于“體制性障礙”，“江漢模式”在實踐運行以及制度擴(kuò)散中，并沒有完全實現(xiàn)其背后的理念和價值取向。使社區(qū)和諧起來：社區(qū)公共事務(wù)分類治理盧愛國摘 要：社會和諧是人類孜孜以求的共同理想，也是發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求。然而，“江漢模式”在實際運行中遇到了“體制性問題”，垂直整合、條條運行、部門包辦的城市科層體制阻礙了“兩個分離”。理順社區(qū)體制需要深化城市行政體制改革，體制改革需要探尋可行路徑。”然而，目前我國和諧社區(qū)建設(shè)進(jìn)程中最為突出的問題是社區(qū)體制不順，包括社區(qū)社會管理體制不順和社區(qū)公共服務(wù)體制不順。但是，如何從實踐出發(fā)構(gòu)建社區(qū)社會管理和公共服務(wù)體制需要學(xué)者進(jìn)一步深入研究。這些研究成果所提供的大量信息，使我們對社區(qū)治理有了全景式的了解，并成為進(jìn)一步研究的基礎(chǔ)。狹義的“社會”則僅僅指一個地域范圍內(nèi)人類共同體生活中與政治領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域相對分立的那一個部分。在經(jīng)濟(jì)運行機(jī)制上，采取計劃經(jīng)濟(jì)體制。單位是單位制運行的組織載體，也是計劃經(jīng)濟(jì)體制和政治體制運行的微觀制度基礎(chǔ)，具有空間重疊性、產(chǎn)品同構(gòu)性、雙重依附性和對外封閉性等特征。當(dāng)然，公共產(chǎn)品供給同樣存在嚴(yán)重短缺問題，只不過由于各類私人產(chǎn)品滿足人們第一層次的生存需要，私人產(chǎn)品的巨大需要和供給嚴(yán)重不足矛盾暫時掩蓋了人們對公共產(chǎn)品的需要，也暫時掩蓋了公共產(chǎn)品供需失衡的矛盾。市場化的經(jīng)濟(jì)運行機(jī)制對政府角色和功能有特定定位，內(nèi)在地要求政治運行機(jī)制發(fā)生變化：政治運行從集權(quán)化轉(zhuǎn)向分權(quán)化。1998年，中央政府機(jī)構(gòu)改革，把包括財權(quán)、人事權(quán)在內(nèi)的100余項職能和權(quán)力下放給了地方政府，地方政府獲得了相對獨立的決策權(quán)，成為權(quán)力相對完整的地方一級政府。第四，社會力量的不均衡與不平等機(jī)制的形成，特別表現(xiàn)在強勢群體與弱勢群體之間的力量對比上，無論是在對公共政策的影響上還是在利用社會機(jī)會的能力上二者都存在極大的差別，并開始成為加劇目前社會不平等的一個重要機(jī)制。但是從總體上看，社會中介組織數(shù)量少、規(guī)模小，每萬人非營利性組織數(shù)：。1990年至2002年，%，最高時增長達(dá)22%。⑤社會保障滯后。（5）社會心理結(jié)構(gòu)失衡社會心理結(jié)構(gòu)失衡主要表現(xiàn)為信仰危機(jī)、誠信危機(jī)、自殺率逐年攀升等。社會組織和公眾參與將彌補政府在一定條件下的失靈。借助包括國家機(jī)構(gòu)在內(nèi)的具有等級序列的單位體系，幾乎一切經(jīng)濟(jì)社會組織和公民個體都直接納入到國家管理之內(nèi)，一切人財物資源都納入到國家的掌控之中，國家的觸角延伸到了全國的每一個角落和社會生活的每一個領(lǐng)域，形成了單位組織幾乎覆蓋整個社會和包攬一切社會事務(wù)的單位制社會，整個國家變成了劉建軍所說的“單位中國”參見劉建軍著：《單位中國——社會調(diào)控體系重構(gòu)中的個人、組織與國家》，天津人民出版社2000年版。單位通過這些組織實現(xiàn)政策宣傳、思想動員、政治審查、黨員發(fā)展、組織建設(shè)、統(tǒng)一戰(zhàn)線、群團(tuán)組織等功能，單位從而成為黨影響和有效整合社會提供了有效的載體和途徑。黨員人數(shù)在3名以上、50名以下的，應(yīng)建立黨支部；黨員人數(shù)不足3名的，可就近與其他組織中的黨員建立聯(lián)合黨支部；黨員人數(shù)超過或接近50名、100名的，可分別建立黨的總支部委員會、黨的基層委員會。不僅原來單位所承擔(dān)的部分行政事務(wù)轉(zhuǎn)移到了社區(qū)，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程中產(chǎn)生的新的社會管理問題也向社區(qū)“沉淀”。特別是在一些大中城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)這三類案件尤為突出。此外，流動人口的快速增長也給城市市容環(huán)衛(wèi)管理和社會穩(wěn)定帶來巨大挑戰(zhàn)，成為“黑社會”孳生的溫泉。不僅如此，單位制解體和城市現(xiàn)代化進(jìn)程中出現(xiàn)的新的社會服務(wù)問題也逐漸向社區(qū)“沉淀”，社區(qū)成為各種問題和矛盾的交匯點。黨的十七大重申十六屆六中全會基本精神并提出：社區(qū)體制改革的目標(biāo)是建立“管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體”。貧富差距仍舊懸殊。這需要政府理念上的根本轉(zhuǎn)換，從注重效率轉(zhuǎn)向倍加注重公平，從“錦上添花”轉(zhuǎn)向“雪中送炭”，將低收入社區(qū)和低收入群體作為城市社區(qū)發(fā)展和社區(qū)公共服務(wù)的重點。以湖北為例，目前全省社區(qū)民間組織存在如下特點：其一，社區(qū)組織數(shù)量偏少，社區(qū)居民文體組織約13507個，社區(qū)志愿者服務(wù)組織約5635個；；。第二，弱勢群體比例較大，社會救助需求大。目前社區(qū)體制存在的突出問題就是公共產(chǎn)品市場的制度單一、組織單一、生產(chǎn)方式單一，政府既“掌舵”又“劃槳”。另外，%的居民反映所在社區(qū)決定社區(qū)事務(wù)會開“居民聽證會”，50%以上的居民選擇“沒有”和“不知道”。該市198199%、%、%，2005年社區(qū)養(yǎng)老院和老年公寓、老年大學(xué)、%、%、%。目前，從社區(qū)層面反映出來的城市公共產(chǎn)品短缺問題主要有：第一，稟賦差的社區(qū)多，市政基礎(chǔ)設(shè)施短缺。但是，目前我國社區(qū)組織發(fā)育不健全。實現(xiàn)城市社會階層結(jié)構(gòu)的均衡需要實現(xiàn)社區(qū)利益群體的和諧，其核心要素在于關(guān)懷低收入者和貧困群體。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計資料顯示：武漢的高收入階層占武漢居民的比例在攀升，城市居民中最高收入戶是最低收入戶的6. 8倍。②在城市社會管理上，提出要完善居民自治，支持居民委員會協(xié)助政府做好公共服務(wù)和社會管理工作，發(fā)揮駐區(qū)單位、社區(qū)民間組織、物業(yè)管理機(jī)構(gòu)、專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織在社區(qū)建設(shè)中的積極作用，實現(xiàn)政府行政管理和社區(qū)自我管理有效銜接、政府依法行政和居民依法自治良性互動。顧朝林：《中國城市地理》，商務(wù)印書館1999年版，第398頁。以重慶市為例。城市社會的流動人口最終都要“沉淀”在居住區(qū)。單位不僅管理單位成員的工作，而且還管理單位成員的個人生活和社會行為，員工結(jié)婚、離婚、孩子上學(xué)、外出等都需要為之提供合法性證明，沒有單位出具的證明，就不能登記結(jié)婚或申請離婚，不能外出旅行，不能購買飛機(jī)票乃至投宿住店。從黨的建設(shè)看，計劃經(jīng)濟(jì)時期那種依托單位建立黨的組織和開展黨建工作的模式已經(jīng)逐步失去了組織和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，黨的組織和黨建工作與非公經(jīng)濟(jì)組織之間已經(jīng)沒有了原來與單位之間的那種天然的相容性，在非公經(jīng)濟(jì)組織中發(fā)展黨員和建立黨組織的工作己經(jīng)成為執(zhí)政黨建設(shè)的一大難題。（1）政治建設(shè)功能社區(qū)化單位體制下，國家權(quán)力運作通過對單位的控制滲透到社會之中。單位誕生于革命戰(zhàn)爭年代革命根據(jù)地創(chuàng)造的“公家人”管理制度。正是在這一宏觀背景下，中央政府提出了構(gòu)建社會主義和諧社會的科學(xué)命題。據(jù)統(tǒng)計，2001－2004年的近3年中，群體性事件每年均保持在40000宗以上。在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的廣東，特困群眾中也有33%是因病致貧、因病返貧。過大的政府組織、壯大的經(jīng)濟(jì)組織、弱小的民間組織之間產(chǎn)生巨大的落差，制約著經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。2000年，全國有近158萬家私營企業(yè)和3160多萬戶個體工商戶。2．社會發(fā)展滯后與構(gòu)建和諧社會的提出社會發(fā)展滯后使經(jīng)濟(jì)運行機(jī)制與社會運行機(jī)制之間產(chǎn)生巨大的“落差效應(yīng)”，主要表現(xiàn)為“五個失衡”。放權(quán)讓利改變了中央與地方的權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)。改革開放是社會轉(zhuǎn)型的基本手段。當(dāng)時我國經(jīng)濟(jì)和社會問題的主要問題是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足和社會產(chǎn)品全面短缺。陳偉東：《社區(qū)自治——自組織網(wǎng)絡(luò)與制度設(shè)置》，中國社會科學(xué)出版社2004年版，第49頁。就中國轉(zhuǎn)型而言，社會系統(tǒng)轉(zhuǎn)型會經(jīng)歷三個階段：以經(jīng)濟(jì)運行機(jī)制轉(zhuǎn)型為主，帶動政治運行機(jī)制轉(zhuǎn)型和社會運行機(jī)制轉(zhuǎn)型的第一階段；以社會運行機(jī)制轉(zhuǎn)型為主，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)運行機(jī)制轉(zhuǎn)型和政治運行機(jī)制轉(zhuǎn)型的第二階段；以政治運行機(jī)制轉(zhuǎn)型為主，深化經(jīng)濟(jì)運行機(jī)制轉(zhuǎn)型和社會運行機(jī)制轉(zhuǎn)型的第三階段。學(xué)術(shù)界主要從社會變遷的角度將“社會轉(zhuǎn)型”表述為“由農(nóng)業(yè)社會（傳統(tǒng)社會）向工業(yè)社會（現(xiàn)代社會）轉(zhuǎn)型”。（4）我國城市社區(qū)區(qū)公共服務(wù)專項研究。政府包辦式社區(qū)體制的直接表現(xiàn)是政府組織、社區(qū)組織、其他社會組織之間不和諧；其直接后果是社區(qū)社會管理和社區(qū)公共服務(wù)效能低下，社區(qū)居民公共產(chǎn)品短缺。因此，構(gòu)建和諧社會，重心在基層，基礎(chǔ)在社區(qū)。社站內(nèi)置模式在社區(qū)自治管理、社區(qū)行政管理、社區(qū)公共服務(wù)上都沒有實現(xiàn)組織和職能上的分開，盡管有利于避免社區(qū)居委會邊緣化，提高社區(qū)行管理效能，但是難以避免社區(qū)居委會行政化。和諧社會建設(shè)經(jīng)由和諧社區(qū)建設(shè)，社會體制改革途經(jīng)社區(qū)體制改革，包括社區(qū)社會管理體制改革和社區(qū)公共服務(wù)體制改革兩個方面。有鑒于此，本項目以城市社區(qū)體制改革為研究對象，秉承“宏觀著眼、微觀入手”的實證研究準(zhǔn)則，深刻剖析目前社區(qū)體制存在的問題及其原因，梳理和評析當(dāng)下出現(xiàn)的社區(qū)體制改革模式，并探尋替代性選擇。社區(qū)體制不順最終導(dǎo)致社區(qū)治理績效低下，公共產(chǎn)品短缺。首先，綜合事務(wù)屬性、責(zé)任主體、相近事務(wù)合并等三重標(biāo)準(zhǔn)，重新梳理、整合和細(xì)分社區(qū)公共事務(wù)。另外，政府也是一個“超大型保姆”，包攬大量的社會服務(wù)職能，諸如學(xué)校、食堂、醫(yī)院、文化娛樂設(shè)施甚至居民生老病死、家庭糾紛等各種社會問題。蓋伊社區(qū)治理模式重構(gòu)是一個綜合性的體制創(chuàng)新過程，既涉及政府行政體制改革，也涉及社區(qū)自治體制創(chuàng)新；既涉及政府行政管理體制改革，也涉及政府公共服務(wù)體制的創(chuàng)新；既涉及市區(qū)政府行政體制改革，也涉及街道體制創(chuàng)新；既涉及體制改革，也涉及技術(shù)創(chuàng)新和組織創(chuàng)新。陳偉東曾從運作機(jī)制角度，將現(xiàn)代文明社會看成是由效能政府、有序市場、自組織社會三個子系統(tǒng)所構(gòu)成的結(jié)構(gòu)性系統(tǒng)，三個子系統(tǒng)之間處于動態(tài)的均衡過程（陳偉東，2004）。這一體制具有三個基本特征：首先，權(quán)利和資源集中化，政府特別是中央政府壟斷權(quán)力和資源。有學(xué)者把這種社會形態(tài)稱之為“全能主義”(totalism)這是二十世紀(jì)八十年代初期政治學(xué)家鄒讜先生提出的，參見鄒讜：《二十世紀(jì)中國政治——從宏觀歷史與微觀行動的角度看》，牛津大學(xué)出版社1994年版，第142頁、223頁。國家這么大，這么窮，不努力發(fā)展生產(chǎn)，日子怎么過？我們?nèi)嗣竦纳钊绱死щy，怎么體現(xiàn)出社會主義的優(yōu)越性……社會主義必須大力發(fā)展生產(chǎn)力，逐步消滅貧窮，不斷提高人民的生活水平。對于缺乏分權(quán)經(jīng)驗的發(fā)展中國家而言，“學(xué)習(xí)策略”是一種“最優(yōu)策略”。中央向地方分權(quán)成為地方政府內(nèi)部分權(quán)的外在推力，而地方政府各層級對權(quán)力的訴求是地方政府內(nèi)部分權(quán)的內(nèi)在拉力，正是這兩種動力的合力，促成了地方政府內(nèi)部的分權(quán)。李強認(rèn)為，“倒丁字型”的社會結(jié)構(gòu)存在的問題比“金字塔型”結(jié)構(gòu)還要嚴(yán)峻，由于下層群體過大，而且下層與其他群體之間屬于一種兩極式的（或直角式的）連接方式，因而導(dǎo)致社會群體之間以至整個社會處于一種“結(jié)構(gòu)緊張”的狀態(tài)。②自治機(jī)制不夠健全，對于非營利組織所應(yīng)具備的透明度、公信度和良好行為準(zhǔn)則，許多組織還不甚了解。因教育致貧問題嚴(yán)重，北京零點調(diào)查公司《2005年我國居民生活質(zhì)量指數(shù)研究報告》顯示：城市、小城鎮(zhèn)、農(nóng)村的受訪貧困人口中，40%－50%的貧困原因是“家里有孩子要讀書”。（4）社會制度結(jié)構(gòu)失衡由于經(jīng)濟(jì)運行機(jī)制與社會運行機(jī)制的“落差效應(yīng)”，因利益格局引發(fā)的的社會各個領(lǐng)域的矛盾、沖突、對抗不斷出現(xiàn)并日益尖銳，需要構(gòu)建政府與公眾良性互動的制度平臺。誠信危機(jī)表現(xiàn)為：弄虛作假之風(fēng)盛行、違約現(xiàn)象嚴(yán)重、違法違規(guī)行為屢禁不止、權(quán)錢交易肆無一忌憚。 正是針對這一全新的理念，報告提出要推進(jìn)政府自我變革和培育社會組織。作為一種制度創(chuàng)新，單位制為高度集權(quán)的政治運行機(jī)制、高度集中的計劃運行機(jī)制的推行以及整個社會秩序的整合，提供了非常有效率的保證，發(fā)揮了重要的功能，“改變了中國分散零亂的格局，創(chuàng)造了在一個超大型社會進(jìn)行有效治理的范例。也說是說，私營部門的比重已經(jīng)達(dá)到51%。同時，為了有效地整合社會并贏得雄厚的社會基礎(chǔ)，黨聯(lián)系社會、整合社會和調(diào)控社會的空間也必須作戰(zhàn)略性調(diào)整，黨的建設(shè)必須實現(xiàn)戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移，即將自身的生長和活動的主要空間從單位轉(zhuǎn)向社區(qū)，即以社區(qū)為主要空間，組織黨員、發(fā)展黨員、動員社會和整合社會。根據(jù)第五次全國人口普查。由于出租房屋租賃容易，具有很大的隱蔽性，加之一些地方管理措施未能有效落實，一些外來人員往往利用出租房屋從事賣淫、制假販假、印制非法出版物等違法犯罪活動。典型的單位組織還為人們直接提供各種生活服務(wù)設(shè)施。2005年2月，胡錦濤總書記在中央黨校省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會主義和諧社會能力專題研討班開幕式上特別強調(diào)：建設(shè)社會主義和諧社會，“要從建設(shè)和諧社區(qū)入手，使社區(qū)在提高居民生活水平和質(zhì)量上發(fā)揮服務(wù)作用，在密切黨和政府同人民群眾的關(guān)系上發(fā)揮橋梁作用，在維護(hù)社會穩(wěn)定、為群眾創(chuàng)造安居樂業(yè)的良好環(huán)境上發(fā)揮促進(jìn)作用。社區(qū)是城市社會的基本單元，是整體社會的一個“全息縮影”，社區(qū)體制是社會體制的微觀制度，是社區(qū)功能正常發(fā)揮的重要保證，是有效開展社區(qū)公共事務(wù)治理的的制度保障。武漢市殘疾人約34萬，離退休人員60多萬，大多生活水平不高，在利益關(guān)系和新的收入分配格局中處于弱勢地位。社區(qū)體制改革的目的在于此。數(shù)據(jù)來源：華中師范大學(xué)湖北城市社區(qū)建設(shè)研究中心。我國1999年進(jìn)入老齡化社會，老齡化進(jìn)程不斷加快。社會建設(shè)社區(qū)化和政府工作重心下沉的同時，必須做到協(xié)商對話機(jī)制下沉，根據(jù)居民民主需求建立制度化、經(jīng)?；臏贤C(jī)制。2005年，全國社區(qū)建設(shè)抽樣調(diào)查問卷顯示：如果組織“居民論壇”，您會參加嗎？回答“會”%，選擇“與我相關(guān)的就會參加”%，選擇“不會”%。估計到2020年，%，其中80歲及以上的老年人口將達(dá)到3067萬人，%。這種現(xiàn)狀的背后是體制性問題，即政府組織作為強勢的一方憑借資源和權(quán)力的獨占性擠占了社區(qū)組織和其他非營利性社會組織發(fā)育的空間和機(jī)會，并把社區(qū)組織吸納進(jìn)行政系統(tǒng)。②社區(qū)體制改革是優(yōu)化城市社會組織結(jié)構(gòu)的主要途經(jīng)。由此可見，武漢市開始進(jìn)入高中低收入群體快速分化的時期。①社區(qū)體制改革是促使城市社會利益群體和諧的關(guān)鍵。社區(qū)是社會的細(xì)胞，建設(shè)和諧社區(qū)是構(gòu)建和諧社會的基礎(chǔ)。該廠1956年建成投產(chǎn)，公司本部占地面積達(dá)14平方公里，共有小區(qū)60個，其中住宅小區(qū)55個?！读鲃尤丝谶`法犯罪居高不下》，《法制日報》2005年7月5日第1版。參見陳敦賢：《流動人口社會保障體系論略》，《中南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》2005年第3期，第110一114頁。為此，黨必須積極促進(jìn)社區(qū)的發(fā)育和成長，并以此為契機(jī)和基礎(chǔ)，實現(xiàn)自身的組織體系、結(jié)構(gòu)功能和活動方式的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)換。在非公經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值在國民經(jīng)濟(jì)中所占比重迅速提高的同時，非公經(jīng)濟(jì)組織