【正文】 但是社區(qū)居民的民主需求與民主制度供給失衡。④社區(qū)體制改革是優(yōu)化城市社會制度結(jié)構(gòu)的主要途經(jīng)。但據(jù)2005年全國百城社區(qū)抽查，%。弱勢群體對公共服務(wù)的需求旺盛，社區(qū)處于社會救助和公共服務(wù)的前沿。和諧社會是一個私人產(chǎn)品與公共產(chǎn)品均衡的社會。其三，社區(qū)組織活動頻率低，“每天開展活動”%；“兩三天開展活動”、“每周開展活動”、“半個月開展活動”、 “一個月以上才開展活動”%、%、%、%。改善城市社會組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)是培育和提高居民自組織能力，優(yōu)先發(fā)展社區(qū)組織?！吧鐓^(qū)體制”是一個區(qū)別于國家（政府）、市場的第三部門（也稱第三域）的概念，包含了政府社區(qū)社會職能、社區(qū)政策、社區(qū)治理、社區(qū)保障、社區(qū)福利、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)組織、非營利組織以及國家與社會關(guān)系等基本要素，其本質(zhì)上體現(xiàn)的是國家（政府）與社會（社區(qū)組織、其他社會組織及其所代表或服務(wù)的社會群體）之間的現(xiàn)實關(guān)系架構(gòu)，形式上反映的則是一個國家、地區(qū)或城市的民眾組織化與社會服務(wù)社會化的程度。數(shù)據(jù)來源：《2005年武漢市社區(qū)建設(shè)普查數(shù)據(jù)統(tǒng)計表》，華中大學(xué)湖北城市社區(qū)建設(shè)研究中心；《2005－2006年武漢社會形勢分析與預(yù)測：武漢市建設(shè)和諧社會的現(xiàn)狀與前景》，《領(lǐng)導(dǎo)參閱》2005年第24期；《人均可支配收入保持穩(wěn)定增長，各城市表現(xiàn)差異明顯》，：//，2006年2月15日。按照武漢市城市居民人均生活費220元的標(biāo)準(zhǔn)，低保家庭人均年度可支配收入僅為2640元。改革開放以來武漢市經(jīng)濟的快速發(fā)展帶來居民收入的增幅，但貧困人口呈擴大趨勢。2．和諧社區(qū)建設(shè)與社區(qū)體制改革（1）社區(qū)體制改革是和諧社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵對于任何一個社會而言，實現(xiàn)有效治理的核心無疑是實現(xiàn)制度和諧。2006年10月，黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》是構(gòu)建和諧社區(qū)的一個綱領(lǐng)性文件。社會問題沉積社區(qū)具有雙重社會效應(yīng)：一是社區(qū)成為社會問題的倉儲域和社會問題下沉的“筐底”；二是社區(qū)成為利益主體的博弈域，多種利益主體特別是弱勢群體（下崗失業(yè)人員、低保戶、流動人口等）將社區(qū)作為利益博弈的主要場域。田毅鵬、漆思：《單位社會的終結(jié)》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版，第55－60頁。典型的單位不僅要為人們提供就業(yè)的機會與場所，而且提供基本福利保障和生活服務(wù)設(shè)施。一些流動人口為逃避計劃生育，攜帶家屬長期在城市務(wù)工經(jīng)商，成為“超生游擊隊”。潘淑敏：《流動人口綜合治理現(xiàn)存問題及對策——以上海市為例》，上海交通大學(xué)2007年屆碩士學(xué)位論文，第16頁。其中，廣東省離開戶口所在地半年以上的流動人口總計約2600萬，其中約60%來自省外。改革開放以后，隨著勞動力流轉(zhuǎn)機制和工業(yè)化、城市化的發(fā)展，我國社會出現(xiàn)了前所未有的自主活動空間，農(nóng)村大量剩余勞動力涌向城市，流動人口數(shù)量迅猛增長。（2）社會管理功能社區(qū)化單位制時期，單位集政府行政管理、政府公共服務(wù)、企業(yè)管理、社會自治管理于一身，采取單一行政機制運作。為了突破新經(jīng)濟組織以及日見興起的新社會組織黨建工作的瓶頸，人們逐步把目光投向社區(qū)，依托社區(qū)建立各種覆蓋一定空間范圍或區(qū)域的黨組織，在社區(qū)構(gòu)筑“鐵打的營盤”，以應(yīng)對非公有經(jīng)濟組織和新社會組織對政治的冷淡和排斥以及黨員的頻繁流動等問題。 1980年以來的20余年間，全國非公有制企業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值以年均3倍左右的高速度增長。然而，實踐證明，單位體制那種無所不包、無所不能的全能管理模式難以使其靈敏有效地根據(jù)社會成員的需求組織產(chǎn)品生產(chǎn)，其“等級平均制”的分配模式也難以調(diào)動單位和個人的積極性，反而容易導(dǎo)致經(jīng)濟社會發(fā)展缺乏外部壓力和內(nèi)部活力，缺乏組織效率和生產(chǎn)效益。單位也成為一個壓縮的“微型國家”和“微型社會”。1．單位功能社區(qū)化與社會建設(shè)社區(qū)化單位和單位制是高度集中的計劃經(jīng)濟體制和高度集權(quán)的政治體制運行的微觀組織基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)，也是“國家一元化結(jié)構(gòu)”的微觀組織基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)。而“公共精神包括平等也包括參與。楊功煥、黃正京、陳愛平：《中國人群的意外傷害水平和變化趨》，《中華流行病學(xué)雜志》1997第18期，第142頁。由于傳統(tǒng)道德失范、對馬克思主義誤讀、西方自由主義的沖擊，人們越來越深刻地感受到了信仰危機的困惑和信仰饑渴的折磨，出現(xiàn)人心秩序失范，價值虛無化。制度提供了人類相互影響的框架，它們建立并構(gòu)成一個社會。⑥公共服務(wù)設(shè)施落后。在食品衛(wèi)生方而，2002年全國各地報告食物中毒人數(shù)11572人，死亡68人；在勞動衛(wèi)生方而，%，2002年職業(yè)病發(fā)病人數(shù)14821例，比1997年增加了1606例。②公共教育落后。陳偉東、張大維：《大部門制與社區(qū)分類管理》（未刊稿），第3頁。這個比例不僅遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家，而且低于印度和巴西這兩個發(fā)展中國家。通過政企分開和“企社分離”，微觀經(jīng)濟主體獲得了獨立性和自主性。孫立平：《我們在開始面對一個斷裂的社會？》，《戰(zhàn)略與管理》2002年第2期，第5－9頁；《失衡：斷裂社會的運作邏輯》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2004年版，第4－5頁。同時，在微觀層面上政府與市場在主體、職能、機制上實現(xiàn)了分離。以湖北省為例，1996年到2000年，全省財政總收人從216億元增加到354億元，按可比口徑計算，%。其主要內(nèi)容包括擴大省市地方政府的事權(quán)、財權(quán)，賦予省級政府的立法權(quán)，改革過去的一級立法體制，明確規(guī)定了兩級立法體制；擴大企業(yè)自主權(quán)，下放給企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營決策權(quán)、產(chǎn)品和勞務(wù)定價權(quán)、產(chǎn)品銷售權(quán)、物資采購權(quán)、進(jìn)出口權(quán)、投資決策權(quán)、留用資金支配權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)、聯(lián)營兼并權(quán)、勞動用工權(quán)、人事管理權(quán)、工資獎金分配權(quán)、內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置權(quán)、拒絕攤派權(quán)等1992年7月國務(wù)院發(fā)布了《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例》，賦予國有企業(yè)十四項經(jīng)營權(quán)。鄧小平指出：“政治體制改革的目的，總的來講是要消除官僚主義，發(fā)展社會主義民主，調(diào)動人民和基層單位的積極性”；政治體制改革的“第二個內(nèi)容是權(quán)力要下放，解決中央和地方關(guān)系，同時地方各級也都有一個權(quán)力下放問題”。中國轉(zhuǎn)型第一階段的重點自然是經(jīng)濟運行機制的轉(zhuǎn)型。因為經(jīng)濟發(fā)展滯后已成為危及執(zhí)政黨生存性的關(guān)鍵問題。，而且使國家權(quán)力滲透到社會的每一個層面和每一個角落，一個現(xiàn)代社會所必需的、外在于國家的、自主而充滿活力的公民社會失卻了成長的資源和空間。 國家通過單位來開展對社會公共事務(wù)的管理，也通過單位實現(xiàn)對社會私人事務(wù)的管理。另外，政府也是一個“超大型保姆”，包攬大量的社會服務(wù)職能，諸如學(xué)校、食堂、醫(yī)院、文化娛樂設(shè)施甚至居民生老病死、家庭糾紛等各種社會問題。計劃經(jīng)濟體制最基本的特征是“計劃化”：生產(chǎn)統(tǒng)一計劃、社會資源統(tǒng)一配置、消費品統(tǒng)購包銷、勞動力統(tǒng)包統(tǒng)配、價格統(tǒng)一制定、財政統(tǒng)一核算，全國相當(dāng)于一個大工廠，企業(yè)相當(dāng)于車間。具體參見陳偉東：《公共服務(wù)型政府與和諧社區(qū)建設(shè)——以武漢市社區(qū)建設(shè)為個案》，《江漢論壇》2005年第12期，第50－52頁；華中師范大學(xué)湖北城市社區(qū)建設(shè)研究中心課題組：《中國城市和諧社會建設(shè)的模式創(chuàng)新——武漢市社區(qū)建設(shè)883行動計劃的理念與價值》，華中師范大學(xué)湖北城市社區(qū)建設(shè)研究中心2005年10月，第1－10頁；張大維、陳偉東：《分權(quán)改革與城市地方治理單元的多元———以武漢市城市治理和社區(qū)建設(shè)為例》，《湖北社會科學(xué)》2006年第2期，第66－69頁。和諧社會建設(shè)經(jīng)由和諧社區(qū)建設(shè)，和諧社區(qū)建設(shè)途經(jīng)社區(qū)體制改革。時至今日學(xué)術(shù)界還沒有建構(gòu)一個本土化的具有解釋力的社區(qū)治理理論。（3）我國社區(qū)治理模式現(xiàn)狀與選擇研究。關(guān)于社區(qū)體制改革問題的研究大致可以概括為四個方面：（1）國外地方政府體制改革與地方治理（社區(qū)治理)研究。但由于政府體制慣性、民間組織缺失和政府偏好等因素影響，政府在很大程度上依然壟斷著社區(qū)公共服務(wù)和社會管理職能。”尹維真：《中國城市基層管理體制創(chuàng)新》，中國社會科學(xué)出版社2003年版，第31頁。社區(qū)是城市居民生活的基本空間，是城市社會的基本單元，是整體社會的一個“全息縮影”。合作首先需要合理分工。這些模式盡管取得了一定績效，但都存在限度。伴隨政府職能社區(qū)化，社區(qū)建設(shè)難以走出部門垂直整合和社區(qū)居委會被行政吸納的困境。中國第一次轉(zhuǎn)型使經(jīng)濟運行機制與社會運行機制之間產(chǎn)生巨大的“落差效應(yīng)”，要求社會再次轉(zhuǎn)型，開展社會建設(shè)，完善中國特色社會主義。社區(qū)是社會的“全息縮影”，是社會功能性結(jié)構(gòu)的重要組成部分。社會系統(tǒng)轉(zhuǎn)型不是直線式轉(zhuǎn)型, 也不是均等式轉(zhuǎn)型,而是一個持續(xù)地從不均衡到均衡的動態(tài)演化過程?！敖瓭h模式”的理念是實現(xiàn)“兩個分離”，即在社區(qū)社會管理中，實行政府行政管理與社區(qū)自治管理的分離；在社區(qū)公共服務(wù)中，實行政府組織“掌舵”與民間組織“劃槳”的分離。社區(qū)體制改革是一個持續(xù)不斷的過程，改革能解決某一時段內(nèi)存在的問題，但在改革過程中又會出現(xiàn)新的問題，進(jìn)而又引發(fā)后續(xù)的改革。四種社區(qū)體制改革模式分別從不同層次突破了現(xiàn)行社區(qū)體制，但沒有從根本上超越垂直整合模式，因而必須探尋替代性選擇。最后，創(chuàng)新社區(qū)公共事務(wù)治理機制，根據(jù)社區(qū)公共產(chǎn)品提供與生產(chǎn)分開原則，不同事務(wù)采取不同治理機制，其中社區(qū)行政事務(wù)采取行政機制，社區(qū)公共服務(wù)主要采取準(zhǔn)市場機制，社區(qū)自治事務(wù)采取自治機制。胡錦濤強調(diào)：建設(shè)社會主義和諧社會，“要從建設(shè)和諧社區(qū)入手，使社區(qū)在提高居民生活水平和質(zhì)量上發(fā)揮服務(wù)作用，在密切黨和政府同人民群眾的關(guān)系上發(fā)揮橋梁作用，在維護社會穩(wěn)定、為群眾創(chuàng)造安居樂業(yè)的良好環(huán)境上發(fā)揮促進(jìn)作用?？梢哉f，“大包大攬”是傳統(tǒng)社會管理和公共服務(wù)體制最為突出的特點。十七大報告高屋建瓴，指出了社區(qū)社會管理和公共服務(wù)體制改革對社會主義和諧社會建設(shè)的意義并從宏觀層面為社區(qū)社會管理和公共服務(wù)體制改革提供了行動指南。汪大海、孔德宏、馬西恒、伊佩莊、張雅竹、冷熙亮等中國學(xué)者立足于我國社區(qū)建設(shè)啟動需求對國外社區(qū)治理理論和實踐進(jìn)行了描述性研究。概言之，目前國內(nèi)外學(xué)術(shù)界已經(jīng)對社區(qū)治理研究進(jìn)行了大量的理論和經(jīng)驗研究，并產(chǎn)生了比較豐碩的成果。正因為如此，目前的研究難以把握如下問題：如何走出社區(qū)行政化的困境？政府職能社區(qū)化失范的原因是什么？什么才是理想的社區(qū)治理模式？如何突破社區(qū)管理和服務(wù)的體制障礙，建立政府行政管理與社區(qū)自治的有效銜接與良性互動的多主體治理體制？上述問題的存在，為社區(qū)體制的進(jìn)一步研究留下了很大空間，而回答這些問題正是本項目的主旨所在。“社會”這一概念有廣義和狹義之分，廣義的“社會”是一定地域范圍內(nèi)人類生活共同體的總稱，包括這個地域范圍內(nèi)人類群體作為一個整體賴以存續(xù)和發(fā)展的一切要素。事實上，黨和政府也是從運作機制角度，來推進(jìn)社會管理體制改革和政治體制改革的，比如，黨中央提出建立政府調(diào)控機制同社會協(xié)調(diào)機制互聯(lián)、政府行政功能同社會自治功能互補、政府管理力量同社會調(diào)節(jié)力量互動的社會管理網(wǎng)絡(luò)，以及推進(jìn)執(zhí)政黨的依法執(zhí)政、民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政。1．第一次社會轉(zhuǎn)型與社會矛盾的轉(zhuǎn)換1980年代到21世紀(jì)初，中國社會系統(tǒng)進(jìn)行第一次轉(zhuǎn)型，其面臨的初始背景是由經(jīng)濟運行計劃化、社會運行單位化、政治運行集權(quán)化三個子系統(tǒng)所組成的結(jié)構(gòu)性系統(tǒng)。韓志國等：《中國改革與發(fā)展的制度效應(yīng)》(上冊)，經(jīng)濟科學(xué)出版社1998年版，第69頁。為適應(yīng)高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制和政治體制的順利運行，在社會管理領(lǐng)域?qū)嵭袉挝恢?。這一數(shù)據(jù)表明改革開放前后一段時期內(nèi)我國社會的主要矛盾是私人產(chǎn)品供需失衡。1992年南巡中，他再次強調(diào)“不改革開放，不發(fā)展經(jīng)濟，不改善人民生活，只能是死路一條”。通過經(jīng)濟運行機制的根本性變革，各種經(jīng)濟主體獲得自主性，帶來了競爭，增進(jìn)了效益，中國經(jīng)濟保持高速增長態(tài)勢，快速解決了短缺經(jīng)濟問題，基本實現(xiàn)小康社會。所謂可控性分權(quán)，是指決策者（執(zhí)政黨）建立一種分權(quán)收益與分權(quán)風(fēng)險的平衡機制，逐步擴大地方自主權(quán)，既維護執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)地位、中央權(quán)威，激活地方活力，又將分權(quán)風(fēng)險限定在可控范圍內(nèi)。1994年，中央對現(xiàn)行地方財政包干體制進(jìn)行改革，對各省、自治區(qū)、直轄市以及計劃單列市實行分稅制財政管理體制，各省市政府獲得了征管地方稅和中央地方共享稅中屬于地方的稅收，并逐步實行了比較規(guī)范的中央財政對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。從整個社會來看，這一時期政府與社會關(guān)系也發(fā)生了一些變化，集中表現(xiàn)為個人權(quán)利獲得發(fā)展和民間社團逐漸興起。第三，已經(jīng)開始形成新的多元化的社會力量以及構(gòu)成新的組合關(guān)系，并在強有力地影響著改革的方向和實際進(jìn)程，使改革更多地具有利益博弈的內(nèi)涵，以至于改革措施及效果經(jīng)常被扭曲，如一些旨在促進(jìn)社會公平的改革措施，往往在實踐中收到的是不公平的社會效果，甚至?xí)粯O端化為一種腐敗的手段。李強：《怎樣看待我國社會分層的新變化》，：//，2007年9月6日。據(jù)民政部統(tǒng)計，截至2005年低，全國登記注冊的社會團體為171150個，民辦非企業(yè)單位為147637個，共計319762個。④結(jié)構(gòu)失衡，真正能適應(yīng)市場化環(huán)境，及時回應(yīng)和滿足民間需求，又能充分利用社會資源和民間資源的非營利機構(gòu)和組織所占比重太小。目前公共產(chǎn)品的短缺現(xiàn)象主要有：①公共安全失效。③公共衛(wèi)生滑坡。2002年，我國有近二分之一的城市空氣質(zhì)量未達(dá)到二級標(biāo)準(zhǔn)，暴露于未達(dá)標(biāo)空氣質(zhì)量的城市人口占統(tǒng)計城市人口的近二分之一，%。構(gòu)建理性交往的表達(dá)渠道能夠增進(jìn)政府和公眾的相互理解，有助于通過協(xié)商與合作的方式解決引發(fā)群體性事件的社會矛盾和沖突，實現(xiàn)政府與公眾的良性互動。因而，目前拆遷、征地、物業(yè)等領(lǐng)域發(fā)生的沖突事件與日俱增。自殺現(xiàn)象也是重要的社會心里問題。更進(jìn)一步說，政府只是公共管理（社會管理和公共服務(wù)）的核心主體，非政府的公共組織與更大范圍的公眾參與一起構(gòu)成公共管理中不可或缺的公共管理主體?？偠灾鐣l(fā)展滯后效應(yīng)需要政府再次轉(zhuǎn)型，通過社會管理和公共服務(wù)體制改革使社會階層結(jié)構(gòu)從失衡到均衡、社會組織結(jié)構(gòu)從失衡到均衡、社會產(chǎn)品結(jié)構(gòu)從失衡到均衡、社會制度結(jié)構(gòu)從失衡到均衡，從而實現(xiàn)社會和諧。在這一制度安排下，包括國家機關(guān)在內(nèi)的各種社會組織，實質(zhì)上變成了一個個集政治管理功能、經(jīng)濟分配功能和社會生活保障功能于一身的五臟俱全的單位。在20世紀(jì)中葉“單位辦社會”狂飄突進(jìn)的時期，人們甚至確信，隨著三大改造的完成，我國城市居民的生產(chǎn)、生活將全方位納入工廠、機關(guān)、企業(yè)、學(xué)校的軌道，由企業(yè)和單位解決居民的一切問題，而當(dāng)時之所以建立街道辦事處和基層社區(qū)組織，主要是由于我國尚處于新民主義社會向社會主義社會過渡階段，社會主義改造尚未完成，城市中尚有許多不屬于工廠、機關(guān)、企業(yè)、學(xué)校等單位的無業(yè)居民，街道辦事處等社區(qū)組織主要是用來管理“單位”以外的那些缺乏組織的“社會閑雜人員或