【正文】 的上層建筑，必須反映社會經(jīng)濟基礎的發(fā)展、變化。 （一）社會經(jīng)濟環(huán)境處在空前活躍的轉軌時期我們認為，造成問題的原因主要來自七個方面： 但由于行政立法解釋的效力等同于行政立法本身的效力，因此，提出、起草、審批和公布行政立法解釋的程序和分工也應當同制定行政立法的程序相適應。面臨的問題主要在于：（1）地方政府是否有權就國務院行政法規(guī)的具體施行問題作出解釋，例如，《城市房屋拆遷管理條例》的施行涉及到新老規(guī)則的銜接問題，適用新條例的時間固然明確，但起算標準是按照簽訂補償安置協(xié)議的時間，還是整個動拆遷項目獲得行政批準的時間，不論采用什么標準，以什么主體的名義作出，實質上都是一種解釋行為，有必要對解釋的主體和有關規(guī)則加以明確。但是，《立法法》除規(guī)定全國人大常委會法律解釋權的范圍與程序，以及國務院、中央軍委、最高法院、最高檢察院、全國人大各專委會及省級人大常委會等相關機關有“提出法律解釋要求”外，將“行政立法”、“地方立法”都加以規(guī)定，但沒有對行政機關對法律、法規(guī)的解釋問題作出規(guī)定。《立法法》施行以前，按照1981年全國人大常委會的關于法律解釋問題加決定，法律解釋有四種：立法解釋、司法解釋、行政解釋、地方解釋。這里所說的解釋是指有權解釋、權威解釋。 第四，法制機構征求意見的結果不須作披露，相關管理部門很難獲知草案修改情況并進一步提出意見。第二，以書面征求意見為主，修改意見往往只能局限于具體條文，這在草案內(nèi)容未必成熟的情況下有較大局限性。整個起草程序中，政府系統(tǒng)內(nèi)的“會簽”和對政府系統(tǒng)外單位的征求意見程序已經(jīng)成為慣例，但是形式意義大于實際作用。 這使得行政立法的民主性、公正性大打折扣。 以前雖然也一直在堅持對立法草案征求意見，但具體到征求那些人的意見、采取什么方式、最后采納誰的意見、采納多少都缺乏一個相對合理和固定的標準，結果很可能是該征求的未征求，不該采納的都被采納了。 目前，一項行政立法從行政管理部門上報到發(fā)布出臺，內(nèi)容基本不會有大的變化。 （六）行政立法的調研工作薄弱，公眾參與程度較低例如，隨著中央和地方的行政審批制度改革，以規(guī)范性文件形式取消了諸多行政審批項目，但法規(guī)、規(guī)章的修改尚未全面跟進，那么行政部門的審批依據(jù)就陷入了按文件還是按規(guī)章的“糊涂”境地。這一問題在各省市也都不同程度地存在著。 但遺憾的是仍存在兩個問題，一是歷次清理沒有在清理的基礎上將現(xiàn)行的行政法規(guī)和規(guī)章匯編成冊。近幾年來，行政法規(guī)、規(guī)章清理伴隨著行政處罰法的實施、我國加入世貿(mào)組織、行政審批制度改革等主題連續(xù)不斷地大規(guī)模進行，國務院每次清理都公布廢止和將要修改的法規(guī)、規(guī)章。實際上，清理行政法規(guī)、規(guī)章是行政立法非常重要的一環(huán)，尤其是在當前我國的經(jīng)濟發(fā)展、經(jīng)濟結構性調整都很快的情況下，及時地清理行政法規(guī)、規(guī)章是十分必要的。 隨著改革的不斷深入，對外開放的擴大，不少法律規(guī)范需要根據(jù)新情況加以修改廢止。例如，國家對電信業(yè)務的經(jīng)營取消了壟斷，但具體措施的調整因受到來自中國電信等大企業(yè)的壓力遲遲不能出臺，目前，固定電話收費居高不下，手機單項收費遇不可及，“小靈通”等一些有利于消費者利益的服務品種在不少大城市因受到經(jīng)營傳統(tǒng)電信業(yè)務的壟斷企業(yè)打壓而難以推開。 到2010年形成中國特色社會主義法律體系，行政立法任務還相當繁重，有些改革、發(fā)展、穩(wěn)定急需的法規(guī)規(guī)章還沒有制定出來，許多新的社會關系無從調整，無法可依。 （五）行政立法跟不上市場經(jīng)濟發(fā)展需要地方性法規(guī)屬于法規(guī)，在效力等級上本高于規(guī)章，但由于部門規(guī)章往往規(guī)定某些適用于全國的管理規(guī)范，因此不能遇到地方性法規(guī)與部門規(guī)章有沖突，就自然而然地適用地方性法規(guī)。 此外，國務院部委制定的規(guī)章也可能存在沖突，例如作為房地產(chǎn)有機組成部分的房屋和土地使用權，其主管部門分別為建設部和國家國土資源部，目前對土地面積的丈量標準上兩個部門的規(guī)定就有所不同，到地方上，由于規(guī)劃局與房地局分別執(zhí)行的是建設部和國土資源部頒布的標準，難以避免發(fā)生同一房地產(chǎn)的土地面積測量結果不一致的奇怪現(xiàn)象。建設部1998年11月9日發(fā)布的《住宅共用部位共用設施設備維修基金管理辦法》規(guī)定，維修基金應當由購房人全額交納。雖說有事后的裁決機制，但畢竟由于事先沒有界限，兩種規(guī)章的沖突無法事先預防。規(guī)章分為兩類規(guī)章，即部門規(guī)章與地方政府規(guī)章。 這里所謂的沖突有兩層含義，既包括立法主體權限上的相互沖撞和傾越，也包括不同的文件在解決同一問題時的規(guī)定相互矛盾、沖突。 （自由裁量過量）雖然法規(guī)規(guī)章在報紙上公布，但彈性條款讓人看不懂。 立法上含糊、不確定的內(nèi)容多，常寫一些不確定的條款，例如：一定的、相當?shù)摹⒅鞴懿块T規(guī)定的、其他條件、其他材料、有關規(guī)定等。 有些具體操作事項完全可以通過以部門自行發(fā)布規(guī)范性文件的形式加以規(guī)范，但管理部門以為政府規(guī)章的效力較高，比規(guī)范性文件更有威懾力，因而積極要求以規(guī)章形式制定，相反，那些急需通過立法解決的問題卻可能因為部門積極性不高而遲遲難以進入立法程序。目前有不少實施性立法是對上位法作具體補充，但由于不講究具體條文的對應關系，出現(xiàn)了查找翻閱上的困難。例如在建設項 造成這一問題的原因，有的是因為同類事項分屬不同的管理部門管轄，各管理部門都希望擁有一部屬于自己的具體規(guī)范；還有些似無必要的單項立法屬于不得已而為之，因為有無專門立法已成為有些國家級開發(fā)區(qū)評選活動的一個基本條件，行政立法成為各地達到評選目的的工具。 就同類事項重復立法，例如上海對濕地保護立法比較重視，由于三個不同區(qū)域的濕地分屬三個不同的管理機構，所以要搞三個行政立法，又如一些地方對經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的立法，也是對每個開發(fā)區(qū)制定單項法律文件。 由于社會對法律規(guī)則的需求旺盛，不可能通過無限制地擴大立法權來解決，立法資源呈現(xiàn)某種稀缺狀態(tài)。 行政立法資源的浪費，是指由于某種原因導致立法活動違背立法國的，使立法無從取得其預期效果，甚或造成更為嚴重的混亂局面。 （三）行政立法資源浪費（上課例子：權力尋租理論和管制俘獲理論）誠然，有關管理部門為減少客運站停業(yè)的隨意性，固然有理由采取措施，但可以通過要求停業(yè)者提前告知管理部門并對外公告的方式解決，沒有必要設定審批。1995年，交通部第2號令《汽車客運站管理規(guī)定》第十條規(guī)定“汽車客運站需要停業(yè)的，須提前三十天向原審批機關提出，經(jīng)審查同意，繳銷《道路運輸經(jīng)營許可證》并向社會公告后，方可停業(yè)”。 這種做法明顯是為維護郵政企業(yè)利益，排斥了非郵政的速遞經(jīng)營企業(yè)參與市場競爭，對社會公眾獲得便捷、高效的服務也存在不利。1996年，原郵電部對郵政專營范圍作了過于寬泛的解釋，將各類文件、通知、單據(jù)、證件、有價證券、具有通信內(nèi)容的音像制品、計算機信息媒體都作為郵政企業(yè)專營范圍。又如，國家郵政法規(guī)定，“信件和具有信件性質物品的寄遞業(yè)務由郵政企業(yè)專營”，由此，確立了郵政企業(yè)對信件類物品的寄遞專營權。例如，對省際道路旅客運輸，交通部規(guī)定先要取得一定的企業(yè)經(jīng)營資質才能獲得線路經(jīng)營權。 通過這些立法，某些行業(yè)、某些集團的利益（甚至是巨額利潤）得到了維護，但這是以犧牲社會公正與大眾利益，甚至是國家利益為代價的。這些既得利益群體中，有相當一部分隸屬于政府，雖然經(jīng)過脫鉤改制，但仍與政府部門有著不少關聯(lián)，往往在制定法規(guī)、規(guī)章的過程中爭權奪利，拼命維護自己的利益。可以說，每一件立法的出現(xiàn)，都意味著某種利益調整。 這與建立統(tǒng)一的國內(nèi)大市場、鼓勵社會公平競爭格格不入，嚴重阻礙了國民經(jīng)濟發(fā)展。而不少地方為了保護本地建筑市場不被外地建筑企業(yè)分享，往往規(guī)定外省市施工企業(yè)要進入本地承攬業(yè)務，必須先向本地的建設行政管理部門申請進省（市）施工許可證。很多資源都被浪費在相互內(nèi)耗之中。健全和完善本地法律體系，特別是經(jīng)濟法律制度，就成了許多地方改府的重要任務。在原來全國整齊劃一的局面下，各個地方都由中央統(tǒng)一安排，不存在多大差異，而且地方立法也沒有顯示出其意義和價值來（民族自治地方除外）。亂評獎、亂設許可證項目、壟斷性經(jīng)營、不正當于預等等不合理的現(xiàn)象常常就是由行政機關以“法”的形式使其“合法化”的。雙方之所以在江河入?？趨^(qū)域爭奪管理權，原因在于這一區(qū)域經(jīng)濟活動頻繁，灘涂資源的使用管理權蘊涵著很大的利益，管理機構都希望提高自己的管理權威。例如，水利部門和交通部門多年來就河道與航道的管理權問題爭執(zhí)不停，水利部門從河道管理的角度設定了行政管理措施，交通部門從航道管理的角度也要求設定了不少許可，但河道與航道的范圍存在交叉，在一定范圍內(nèi)使得諸多管理措施對相對人同時適用。 在現(xiàn)行的行政法律規(guī)范中，普遍強調行政機關的審批權、處罰權、檢查權、監(jiān)督權，卻很少規(guī)定有關行政機關因管理不善或錯管所應負的法律責任。目前，行政立法已成為一些行政機關擴張權力、一些地方搞保護自身利益的主要手段。 追求自身利益的最