【正文】 疾人和未成年的孤兒，實(shí)行保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬，對(duì)適齡兒童還要保其受教育。 1. 2 農(nóng)村低保制度的發(fā)展歷程 中國農(nóng)村針對(duì)貧 困人口的社會(huì)救助包括多種制度安排。 穩(wěn)步發(fā)展階段： 2020— 現(xiàn)在。針對(duì)這種情況， 2020 年國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市居民最低生活保障工作的通知》，要求增加投入，將符合條件的對(duì)象全部納入保障范圍。 擴(kuò)大保障面階段： 2020— 2020。 1997 年 9 月國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求 1997 年底以前，已建立這項(xiàng)制度的城市要逐步完善，尚未建立這項(xiàng)制度的要抓緊做好準(zhǔn)備工作； 1998 年底以前，地級(jí)以上城市要建立起這項(xiàng)制度； 1999 年底以前，縣級(jí)市和縣政府所在地的鎮(zhèn)要建立起這項(xiàng)制度。到 1996年底，全國有 101 個(gè)城市建立了這項(xiàng)制度。 1994 年召開的第十次全國民政工作會(huì)議提出，要對(duì)城市社會(huì)救濟(jì)對(duì)象逐步實(shí)行按當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行救濟(jì)。當(dāng)年有 7680 位城鎮(zhèn)居民通過這一制度得到了基本生活保障。城市低保制度經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段： 試點(diǎn)階段： 1993— 1996。 20 世紀(jì) 90 年代中期以來，低保制度從部分城市逐步擴(kuò)展到全部城市，進(jìn)而從城市延伸到農(nóng)村，目前正處于向農(nóng)村普及的關(guān)鍵階段。完善農(nóng)村低保制度，需要改變自上而下層層分解農(nóng)村低保人數(shù)指標(biāo)的做法，將符合條 件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍；改變主要靠地方籌集農(nóng)村低保資金的做法，增加中央和省級(jí)財(cái)政的投入；增加基層民政工作人員和工作經(jīng)費(fèi)。 17 與養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等其他社會(huì)保障制度相比，低保制度具有更加明顯的貧困指向特征，是由政府直接對(duì)貧困人口給予“兜底”式定期定量救助；與傳統(tǒng)的社會(huì)救助制度相比，低保制度是一個(gè)更加規(guī)范化、法制化的社會(huì)保障制度，對(duì)減緩貧困更加有效。 農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由縣級(jí)以上地方人民政府按照能夠維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費(fèi)用確定。 城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，按照當(dāng)?shù)鼐S持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費(fèi)用，并適當(dāng)考慮水電燃煤（燃?xì)猓┵M(fèi)用以及未成年人的義務(wù)教育費(fèi)用確定。 20 世紀(jì) 90年代以來，一些地方在定期定量救助 制度的基礎(chǔ)上，開始探索建立農(nóng)村低保制度。 20 世紀(jì) 90 年代中期以來，低保制度從部分城市逐步擴(kuò)展到全部城市，進(jìn)而從城市延伸到農(nóng)村。目前，可以與低保政策相輔相成的其他反貧困政策有：社區(qū)組織、可持續(xù)生計(jì)、資產(chǎn)建設(shè)和勞動(dòng)力流動(dòng)。但因?yàn)檫@個(gè)前 置條件的存在，如果執(zhí)行不力，就會(huì)形成福利依賴，就會(huì)?養(yǎng)懶漢?；同時(shí)，如果執(zhí)行過頭，也會(huì)形成社會(huì)排斥，從而導(dǎo)致基層干群關(guān)系緊張，違背了實(shí)施這項(xiàng)制度 14 是為了穩(wěn)定社會(huì)的初衷。 在中國的社會(huì)保障體制中，最低生活保障制度的發(fā)展前景是被看好的，其做法也是與國際接軌的，所取得的成就得到了國際國內(nèi)專家的一致好評(píng)。由慈善組織委 城鄉(xiāng)老弱病殘、孤寡人員提供慈善救濟(jì)，包括經(jīng)濟(jì)幫助、醫(yī)療服務(wù)和醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)助、教育援助、住房補(bǔ)貼等等。在核定?實(shí)際生活水平?、核實(shí)低保對(duì)象收入等方面盡快形成比較系統(tǒng)科學(xué)的操作性辦法，制定全國性的指導(dǎo)細(xì)則，以保證基層低保工作的有效組織實(shí)施。因此，還需要適當(dāng)提高對(duì)這部分群體的救助標(biāo)準(zhǔn)，逐步提高其生活質(zhì)量。目前的低保標(biāo)準(zhǔn)只能維持一般的生存需要，還不能滿足醫(yī)療、住房、教育等需求，這意味著這部分群體的日常生活不能再有波動(dòng)。要把建立農(nóng)村最低生活保障制度的工作重點(diǎn)放在中西部地區(qū)，加強(qiáng)中央政府的轉(zhuǎn)移支付力度。要對(duì)各級(jí)政府承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行明確的劃分。如果像現(xiàn)在這樣依靠農(nóng)民和村集體籌措資金，最低生活保障制度往往留于形式。最低生活保障制度是農(nóng)村社會(huì)保障體系的基座，是社會(huì)保障體系中的最后一道?安全網(wǎng)?，因?yàn)檗r(nóng)村低保制度是直接瞄準(zhǔn)農(nóng)村中的窮人而能夠彌補(bǔ)國家現(xiàn)行?三農(nóng)?支持政策的不足。目前中國高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)期，財(cái)政收入增長(zhǎng)很快，具備了在全國建立覆蓋城鄉(xiāng)居民最低生活保障的支撐條件，適時(shí)將低保制度擴(kuò)大到農(nóng)村，滿足所有貧困人口的基本生存需求。 （四）農(nóng)村基層組織管理服務(wù)能力不足 由于城鄉(xiāng)扶貧隊(duì)伍整體縮編，民政部門基層工作人員減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村大量的特困救助和低保工作基本依靠村委會(huì)成員完成，媛媛滿足不 了當(dāng)前農(nóng)村工作形式的需求。的確是杯水車薪，很難解決基本的生活問題。在中西不地區(qū)，有的省區(qū)特困補(bǔ)差很少。各級(jí)政府、尤其是中央政府與各地方政府低保資金投入責(zé)任不明確 ，也沒有在法律上做出明確規(guī)定，無法保證低保資金的穩(wěn)定來源。但是在農(nóng)村，農(nóng)村低保資金的籌集還不夠規(guī)范，中央與地方政府的責(zé)任劃分也十分不明確，因保未保的情況還比較普普遍。 （四）管理工作逐漸規(guī)范，制度運(yùn)行效率逐步提高 目前城鄉(xiāng)最低生活保障工作的管理運(yùn)行體系已經(jīng)形成，各項(xiàng)低保工作進(jìn)展有序，并形成了良好的工作管理機(jī)制 。貧困家庭除了可以獲得生活補(bǔ)助，還可以獲得醫(yī)療救助、住房救助、教育救助。 2020 年僅有 萬人被低保制度覆蓋，到 2020年，這一數(shù)字增長(zhǎng)到 1593 萬人，其中相當(dāng)一部分從 特困救助直接轉(zhuǎn)入低保制度。 （二）農(nóng)村低保資金逐年增加，覆蓋范圍不斷擴(kuò)大 由于地方政府高度重視并積極推進(jìn)農(nóng)村低保制度，農(nóng)村低保的資金投入不斷增加，有 2020 年 億元增長(zhǎng)到 2020 年的 億元，增長(zhǎng)了進(jìn) 6 倍。 《城市居民最低生活保障條例》頒布之后，由于城鎮(zhèn)低保納入規(guī)范化、制度化軌道，資 金來源相對(duì)穩(wěn)定，城鎮(zhèn)獲得低保的人數(shù)直線上升。 成效 目前，城鎮(zhèn)各項(xiàng)救助制度已經(jīng)基本建立，以低保為基礎(chǔ)的社會(huì)救助體系已經(jīng)初步形成；農(nóng)村低保制度建設(shè)推進(jìn)速度很快，社會(huì)救助成效顯著；從實(shí)施情況看，絕大多數(shù)進(jìn)入城鄉(xiāng)低保的貧困人口基本生活有了保障。今后，隨著我國戶籍制度的逐漸改革和打破，城鄉(xiāng)低保將也會(huì)實(shí)現(xiàn)一體化的趨勢(shì)。 現(xiàn)階段，我國的城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村低保制度還是兩個(gè)體 系。募集社會(huì)救助資金。近幾年來社會(huì)福利資金用于開展尊老敬老、扶貧濟(jì)貧、扶殘助殘等活動(dòng)取得了很好的效果，同時(shí)對(duì)社會(huì)保障工作起到了促進(jìn)作用。接受社會(huì)捐助工作可以廣泛地接收社會(huì)各界捐款的款物用于社會(huì)保障。農(nóng)村 10 最低生活保障資金的來源，在財(cái)政資金為主的基礎(chǔ)上，應(yīng)該走多樣化的籌集渠道，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上提高潛力，廣泛運(yùn)用社會(huì)力量籌集更多的資金。在建立農(nóng)村低保制度的起步階段，需要嚴(yán)格界定保障對(duì)象范圍，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，防止盲目擴(kuò)大保障范圍，避免影響低保制度的可持續(xù)運(yùn)行。建立農(nóng)村低保制度就是要幫助這部分人解決溫飽問題。由于低保人數(shù)多，基層低保工作人員少，為確保低保金的發(fā)放安全、堵 塞漏洞，建議低保資金的發(fā)放采取多種形式：距鄉(xiāng)鎮(zhèn)較近村的低保戶由信用社發(fā)放；對(duì)確因年老體弱、智障、殘疾的對(duì)象，可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所委托村干部或監(jiān)護(hù)人、包幫人代領(lǐng)，并做好資金領(lǐng)取人、領(lǐng)取時(shí)間及數(shù)量的登記，搞好監(jiān)督檢查；對(duì)邊遠(yuǎn)村的低保戶鄉(xiāng)鎮(zhèn)要采取集中時(shí)間、集中人力的辦法發(fā)放，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一組織民政干部、包村干部、包片領(lǐng)導(dǎo)一起一個(gè)村一個(gè)組的上門集中發(fā)放等有效措施，杜絕違紀(jì)行為。通過制度約束，力避人情保、關(guān)系保。 研究制定一套操作性較強(qiáng)的關(guān)于低保對(duì)象確定的實(shí)施細(xì)則，嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范操作程序，將低保工作制度化。對(duì)于一些財(cái)力薄弱的省市來說，農(nóng)村低保資金納入預(yù)算都十分困難，遑論其他了。鑒于該情況，目前，我國部分有條件的省市將農(nóng)村最低生活保障資金列入了財(cái)政預(yù)算。加之后來中央決定取消農(nóng)業(yè)稅，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)大幅度減少。 在 1999 年農(nóng)村實(shí)行稅費(fèi)改革之前，農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)資金主要靠縣財(cái)政和鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)投入。這些現(xiàn)象的存在，造成了在確定低保對(duì)象時(shí)對(duì)農(nóng)民收入缺乏有效的審核手段，導(dǎo)致了在實(shí)際執(zhí)行時(shí)尺度把握無法統(tǒng)一的問題。 在發(fā)放農(nóng)村低保指標(biāo)時(shí)，如何界定村民收入，在實(shí)際操作中也是一個(gè)難題。人情保、關(guān)系保雖然數(shù)量不多，但影響較大，群眾反映較為強(qiáng)烈。 （二）人情保和關(guān)系保在農(nóng)村個(gè)別地方存在。但在目前，仍以特困救助為主的黑龍江、江西、重慶、貴州、西藏、青海等省 (市 )中，農(nóng)村最低生活保障 8 對(duì)象在所有救助對(duì)象中的比例低于 10％，介于 10％至 30％的省份有安徽、湖北、廣西、云南和寧夏，介于 30％－ 50％的省份有山西、河南、湖南，介于 50％－ 70％的有新疆。 農(nóng)村最低生活 保障制度是比之前的特困救助更規(guī)范、層次更高的一項(xiàng)保障制度。 農(nóng)村 低保對(duì)象確定難，農(nóng)村低保對(duì)象是由村里上報(bào)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，然后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)核實(shí)認(rèn)定，村里的干部好多都認(rèn)為確定低保對(duì)象比較難，一是不知道怎么樣才是低保的保障范圍，所以，這就導(dǎo)致了村里的工作的武斷和專制，由村干部評(píng)議確定，有些村因?yàn)榇謇锏呢毨艉芏?，低保所給的人數(shù)名額較少，沒納入低保的貧困戶對(duì)村干部有很大的意見，引發(fā)了不少的矛盾，工作很難。缺乏相應(yīng)的工作人員，農(nóng)村低保工作關(guān)系是千家萬戶，量大，面廣。 沒有穩(wěn)定充足的資金來源及其籌備機(jī)制，當(dāng)前農(nóng)村低保所需資金主要是以縣里和市里的財(cái)政預(yù)算為主，再者就是中央省市給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助，怎么樣補(bǔ)助，補(bǔ)助多少，基層在把握低保資金總量上存在很大困難。 保障不全面，缺乏深度和廣度，救助金較少，救助水平低。同時(shí)，還要配合稅務(wù)、工商、街道居委會(huì)等將居民的各種隱性和顯性收入資金來源基本弄清楚，防止最低生活保證金發(fā)放的虛報(bào)和流失，提高最低生活保障資金使用的社會(huì)效益。 （三）加強(qiáng)社會(huì)保障部門和民政部門政策制定和資金管理上統(tǒng)一協(xié)調(diào) 城市居民最 低生活保障制度也是社會(huì)保障的重要組成部分，因此在政策的制定上應(yīng)歸口社會(huì)保障部門，民政部門是負(fù)責(zé)實(shí)施和執(zhí)行的機(jī)構(gòu)，同時(shí)將籌集到的資金按政策規(guī)定發(fā)放給出于最