【正文】 村”。農(nóng)民建新房“沿路爬”。長期以來的農(nóng)村集體土地?zé)o償使用，使建房戶不但想多占地，而且要占好地，紛紛向村外擴(kuò)張。 2. 村莊住宅分散、村莊過度擴(kuò)張，房屋空置現(xiàn)象突出，農(nóng)民住宅超標(biāo)現(xiàn)象較為普遍。五是規(guī)劃公開性 不夠。過大過高地把住宅規(guī)劃向村莊外圍擴(kuò)展，農(nóng)民住宅建設(shè)規(guī)劃紅線粗，可塑性大。加之政府缺乏對(duì)農(nóng)戶建房用地的規(guī)劃，村內(nèi)建設(shè)規(guī)模得不到控制。二是村鎮(zhèn)規(guī)劃缺失、缺乏村莊規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃，規(guī)劃的引導(dǎo)作用與控制力度不夠，未能合理確定農(nóng) 25 村居民點(diǎn)的數(shù)量、布局和用地規(guī)模。 六、 農(nóng)村宅基地利用中存在的主要問題和產(chǎn)生的主要原因 （一） 存在的主要問題 1. 規(guī)劃問題突出 據(jù)有關(guān)資料顯示，全國大多數(shù)鄉(xiāng)村沒有嚴(yán)格的村莊規(guī)劃。 其 原因主要是土地管理部門與戶籍管理部門沒有協(xié)調(diào)好，其他部門的積極性難以調(diào)動(dòng)，單靠國土管理部門，在宅基地管理中難以嚴(yán)格按照“一戶一宅”進(jìn)行管理。 3. 戶口管理存在問題 戶口管理問題出現(xiàn)的主要問題是達(dá)到法定年齡的農(nóng)村居民沒有辦理身份證，或與戶口本對(duì)不上，成年后結(jié)婚也基本沒有辦理結(jié)婚證，但已成婚姻事實(shí)，到派出 所辦理又難以換證。城市房地產(chǎn)早已實(shí)現(xiàn)了“一 24 戶兩證”可以進(jìn)入市場(chǎng)，并被金融信貸認(rèn)同；農(nóng)村宅基地屬集體所有，房屋歸農(nóng)戶私有，它的房屋不能單獨(dú)作為完整的房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行交易，客觀形成了城市與農(nóng)村居民住房財(cái)產(chǎn)制度的差異。由于流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)滯后，一方面宅基地私下流轉(zhuǎn)擾亂了土地市場(chǎng)的正常秩序，加劇了土地權(quán)屬混亂和產(chǎn)權(quán)糾紛；另一方面由于大量外來人口的涌入，房租收入成為近郊農(nóng)民收入重要來源，近郊農(nóng)村農(nóng)戶房屋出租普遍，有些村 85％有房屋出租，租房客超過了本村人口，助長農(nóng)村違章搭建，使農(nóng)村無證經(jīng)營增加，治安、消防存在隱患。 （ 3） 農(nóng)村宅基地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)面臨體制性障礙 農(nóng)村宅基地管理與立法較為完備的城市房地產(chǎn)管理相比，存在大量的法律真空，內(nèi)容比較粗淺 ，加大了宅基地管理難度。雖然農(nóng)村人口總量不斷減少，但是宅基地總面積卻不斷增加，居民點(diǎn)范圍不斷擴(kuò)張。這充分說明區(qū)位因素是農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的主要?jiǎng)恿χ唬x城市距離越近，流轉(zhuǎn)活動(dòng)越活躍。 區(qū)位差異、都市經(jīng)濟(jì)輻射和當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了農(nóng)村宅基地 23 和農(nóng)民 房屋的流轉(zhuǎn)活躍程度、流轉(zhuǎn)方式等的差異。生產(chǎn)方式?jīng)Q定了生活方式。 （ 2） 現(xiàn)行的宅基地制度與農(nóng)民現(xiàn)行生產(chǎn)生活方式已不相適應(yīng) 傳統(tǒng)的農(nóng)村宅基地制度是適應(yīng)海南傳統(tǒng)生產(chǎn) 農(nóng)村中以農(nóng)耕為主就業(yè)結(jié)構(gòu)的社會(huì)形態(tài)，經(jīng)過改革開放 30 年的發(fā)展，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生重大變化，尤其是在發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民的就業(yè)結(jié)構(gòu)和收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性變化。宅基地使用中缺乏對(duì)農(nóng)民的約束機(jī)制，在農(nóng)村中產(chǎn)生了“不要白不要”的心理，致使宅基地面積不斷擴(kuò)大，占用大量農(nóng)用地。 （ 1） 現(xiàn)行的宅基地制度與節(jié)約集約用地的基本國策不相適應(yīng) 例如一個(gè)地方 法律規(guī)定，農(nóng)村村民符合條件可申請(qǐng)戶均 175 平方米 的宅基地。 由于歷史的原因，海南省農(nóng)村宅基地管理非常薄弱，亂占亂建、 22 面積超標(biāo)、一戶多宅、非法買賣、權(quán)屬糾紛等問題十分普遍，對(duì)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定造成了一定影響。 2. 農(nóng)村土地登記缺位 目前， 一些 農(nóng)村地區(qū)都還沒有建立起完備的土地登記制度。部分農(nóng)民對(duì)居住了多年宅基地便產(chǎn)生了私有觀念，認(rèn)為宅基地是私有財(cái)產(chǎn)，是 自己“祖宗”傳下的，自己的宅基地歸自己所有，可以出租和買賣，其他任何人和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不得收回。 農(nóng)民對(duì)房屋所有權(quán)的認(rèn)識(shí)也是不清晰的， %的農(nóng)民認(rèn)為自己的房屋與城市居民住房一樣，可以自由買賣； %的農(nóng)民雖然認(rèn)為自己的房屋與城市居民住房不一樣，但應(yīng)該能夠自由買賣； %的農(nóng)民認(rèn)為自己的房屋與城市居民住房不一樣。根據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，農(nóng)民對(duì)宅基地所有權(quán)的認(rèn)識(shí)是模糊的。在法律上，集體所有權(quán)迄今為止未能在民法物權(quán)制 21 度中獲得科學(xué)的界定，是解決這一問題的制約因素。 1. 農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛 位 農(nóng)村集體土地所有權(quán)在法律上界定不明，導(dǎo)致少數(shù)人控制土地，集體所有權(quán)虛化，多數(shù)農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)被侵害。 近年來，各級(jí)政府在農(nóng)村宅基地整治，“空心村”治理，新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村的危房改造 方面作了大量工作，投入大量資產(chǎn)，但實(shí)際作用發(fā)揮較為有限，與農(nóng)民的愿望還有差距。農(nóng)村宅基地大量的在隱性市場(chǎng)交易，給農(nóng)村宅基地的管理等問題的解決帶來極大壓力和麻煩。 從北京郊區(qū)農(nóng)村宅基地大量私下流轉(zhuǎn)，成都的小產(chǎn)權(quán)房異常熱銷，廣東出臺(tái)的“辦法”，說明農(nóng)村宅基地的私人流轉(zhuǎn)在我國發(fā)達(dá)地區(qū)已成為普遍的現(xiàn)象。例如，宅基地價(jià)格評(píng)估機(jī)制不健全及登記制度不完善， 20 制約了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，宅基地使用權(quán)的價(jià)值評(píng)估體系尚未建立，缺乏科學(xué)合理的土地價(jià)格體系，使得集體土地收益面臨流失的隱患等。 3. 宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制不完整、政府監(jiān)管乏力 。 2. 農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)界定模糊，相關(guān)立法匱乏 。 （二） 當(dāng)前農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)存在的主要問題 1. 政府主導(dǎo)下的宅基地流轉(zhuǎn)有限市場(chǎng)化。 4. 重慶市農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式 重慶自 2021 年成立了全國首家農(nóng)村土地交易所，以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的 土地市場(chǎng)為目標(biāo)，逐步建立起一套最大限度發(fā)掘農(nóng)村土地資本價(jià)值，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的新機(jī)制。在流轉(zhuǎn)方式上，通過流轉(zhuǎn)取得的建設(shè)用地使用權(quán)不得用于商品房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)和住宅建設(shè)；集體土地流轉(zhuǎn)的收益應(yīng)當(dāng)納入農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)統(tǒng)一管理，其中 50%以上用于集體成員的社會(huì)保障。 2. 天津市農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式 從 2021年下半年開始，天津市在廣泛征求農(nóng)民意愿和深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，探索性地實(shí)施了“以宅基地?fù)Q房”的新模式，被列為全國試點(diǎn)城市。義烏市模式有 三 種類型如（ 1）園中村改造類型；（ 2）土地整理類型；（ 3）下山移民安置類型。 其中也暴露出農(nóng)村存在的土地問題，無論是城市化進(jìn)程還是農(nóng)民的融資、借貸款等，農(nóng)村的發(fā)展都離不開包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地的 市場(chǎng)化配置，由此推測(cè)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是一種必然的趨勢(shì)。 五、 現(xiàn)行農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的主要模式 新中國成立 60年來， 從 宅基地制度的變遷來 看 ，加強(qiáng)了其土地 18 所有權(quán)的控制，即從可以流轉(zhuǎn)變?yōu)椴坏昧鬓D(zhuǎn) 。 第三階段（ 1988 年 至今）：宅基地集體所有，使用權(quán)流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)軌時(shí)期 農(nóng)村宅基地所有制度仍未有變動(dòng)，但在宅基地使用制 度和政策上不斷進(jìn)行著微調(diào) 和改進(jìn)，如 1988年《憲法》確定“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，其中包含集體土地； 1998年《土 地管理法》寫到“農(nóng)民出租、出賣房屋后，再申請(qǐng)宅基地的不予批準(zhǔn)”，在農(nóng)業(yè)建設(shè)范圍內(nèi)對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)并不完全限制的。這一時(shí)期的宅基地制度核心為：農(nóng)村宅基地屬于集體所有，城市宅基地屬于 17 國家所有；農(nóng)民對(duì)宅基地只有使用權(quán)，并嚴(yán)禁土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)村建房必須統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、節(jié)約用地、通過審批。 1978年改革開放以后， 實(shí)行了分田到戶，但是農(nóng)村宅基地管理仍是城鄉(xiāng)分割、用地部門分管的模式。 第二階段（ 19561988 年）：宅基地集體所有、土地使用權(quán)不能流轉(zhuǎn)時(shí)期。 16 第一階段（ 19491956年）：宅基地完全私有時(shí)期 1950年通過的《土地改革法》的相關(guān)規(guī)定“國家將依法沒收或征收 得 來的土地?zé)o償分配給無地或少地的農(nóng)民，建立了農(nóng)民私人所有土地制度”。 表 8 不同省 （區(qū)、市） 農(nóng)戶農(nóng)村宅基地標(biāo)準(zhǔn)值 省份 標(biāo)準(zhǔn)值 省份 標(biāo)準(zhǔn)值 北京 畝 / 畝 湖北 140㎡ /200㎡ 天津 167㎡ /200㎡ 湖南 130㎡ /210㎡ /180㎡ 河北 200㎡ /233㎡ /467㎡ 廣東 80㎡ /120㎡ /150㎡ 山西 / 畝 / 畝 廣西 100㎡ /150㎡ 內(nèi)蒙古 250㎡ /300㎡ /500㎡ /600㎡ 海南 175㎡ 遼寧 200㎡ /300㎡ /400㎡ 重慶 20㎡ /人 30㎡ /人 15 吉林 250㎡ /220㎡ /330㎡ /350㎡ 四川 20㎡ /人 31㎡ /人 黑龍江 250㎡ /300㎡ 貴州 120 ㎡ /130 ㎡ /140 ㎡ /170 ㎡/200㎡ 上海 100 ㎡ /150 ㎡ /160 ㎡ /180 ㎡/200㎡ 云南 20㎡ /人或 30㎡ /人， 100㎡ /戶或 150㎡ /戶 江蘇 135㎡ /200㎡ 陜西 133㎡ /200㎡ /267㎡ 安徽 160㎡ /220㎡ 甘肅 220㎡ /267㎡ /330㎡ 福建 80㎡ 120㎡ 青海 200㎡ /300㎡ /350㎡ /450㎡ 江西 120㎡ /180㎡ /240㎡ 寧夏 270㎡ /400㎡ /540㎡ 山東 畝 新疆 200 ㎡ /300 ㎡ /400 ㎡ /500 ㎡/600㎡ /800㎡ 河南 134㎡ /167㎡ /200㎡ 四、 關(guān)于我國農(nóng)村宅基地制度變遷 的回顧 新中國成立 60年來，農(nóng)村宅基地的制度變遷也經(jīng)歷了多個(gè)歷史時(shí)期，已有的關(guān) 于其發(fā)展階段劃分方法主要有：按宅基地 買賣形式可分為宅基地自由買賣階段和宅基地禁止買賣 2 個(gè) 階段；按權(quán)屬特征可分為宅基地私有階段和宅基地集體所有 2 個(gè) 階段；按經(jīng)濟(jì)體制演變性質(zhì)可分為土地改革初期階段、社會(huì)主義改造時(shí)期階段、高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社階段 、人民公社階段 和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制 5 個(gè) 階段；根據(jù)土地制度演變可分為宅基地私有時(shí)期、人民公社時(shí)期、改革開放時(shí)期、城鄉(xiāng)土地統(tǒng)管時(shí)期和城鄉(xiāng)土地管理體制轉(zhuǎn)軌 5 個(gè) 時(shí)期。宅基地標(biāo)準(zhǔn)值的區(qū)域差異較大，高的省份，如內(nèi)蒙、新疆，宅基地標(biāo)準(zhǔn)值最多可以達(dá)到 600m2和 800m2，低的省如福建、廣東，則只有 80m2。 13 一般來說，位于城市遠(yuǎn)郊、山地、規(guī)劃區(qū)外的宅基地審批會(huì)略微寬松一些；人均面積相對(duì)豐富的地區(qū)的宅基地審批相對(duì)寬松一些；不占用耕地建設(shè)農(nóng)村住宅的宅基地審批會(huì)寬松一些。 表 6 11 個(gè) 不同省份農(nóng)村宅基地組成情況 （ %） 省份 主房用地 雜物堆放用地 設(shè)施用地 牲畜圈舍用地 空白宅基地 安徽 北京 0 福建 河北 黑龍江 江蘇 內(nèi)蒙古 0 山東 山西 四川 天津 平均 三、 目前農(nóng)村 宅基地審批管理 現(xiàn)狀 （ 一 ） 農(nóng)村宅基地的審批因素 各省 （區(qū)、市） 農(nóng)村宅基地的審批單元和考慮的審批因素各不相同，絕大多數(shù)省 （區(qū)、市） 的農(nóng)村宅基地以戶為單位審批 (表 7)；也有部分省 （區(qū)、市） (如上海、福建、重慶、四川、貴州、云南 )在以戶為單位進(jìn)行審批的同時(shí)考慮人口因素。第二是主房用地，約占農(nóng)村宅基地面積的%。通過農(nóng)村住宅形式的轉(zhuǎn)化，提高農(nóng)村宅基地容積率，可以 在不繼續(xù)增加農(nóng)村宅基地用地面積的 11 前提下，大幅度提高農(nóng)村住宅面積，改善農(nóng)民居住條件和環(huán)境。新疆、內(nèi)蒙古、青海、甘肅、黑龍江、吉林、寧夏等 7 個(gè)位于東北和中、西部省份的農(nóng)村宅基地容積率較小，均不到 。這表明，戶均宅基地面積較大省份的農(nóng)村宅基地利用不夠充分，宅基地內(nèi)的建筑面積并沒有隨著宅基地面積的擴(kuò)大而等比例提高。 表 4 1996～ 2021 年 各 省 （區(qū)、市） 農(nóng)村宅基地總量的變化 單位： 104公頃 省 份 農(nóng)村宅基地面積 變化率 （ %） 省 份 農(nóng)村宅基地面積 變化率 （ %） 1996 年 2021 年 1996 年 2021 年 全國 河南 北京 湖北 天津 湖南 10 河北 廣東 0 山西 廣西 內(nèi)蒙 海南 遼寧 重慶 吉林 0 四川 黑龍江 貴州 上海 云南 江蘇 西藏 浙江 陜西 安徽 甘肅 福建 青海 江西 寧夏 山東 新疆 各省 （區(qū)、市） 中，農(nóng)村宅基地容積率的分布特點(diǎn)與戶均宅基地面積呈現(xiàn)出反方向變化。我國東部 沿海 10省 由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，農(nóng)戶普遍追求樓房形式的農(nóng)村住宅，農(nóng)村宅基地的容積率較高。 2021 年，我國農(nóng)村宅基地的平均 容積率為 ，與獨(dú)棟別墅的容積率相差不大。我國農(nóng)村宅基地容積率的大幅度提升來自于農(nóng)村住宅形式的農(nóng)村住宅樓房化的趨勢(shì)日益明顯。北部地區(qū)農(nóng)村宅基地的容積率提高了 %，遠(yuǎn)低于南部的 %。 19982021 年，我國農(nóng)村宅基地的容積率呈現(xiàn)出大幅增加的趨勢(shì)，由 ，增加了 %(表 4)。而農(nóng)村宅基地面積較小的浙江、福建、廣東、貴州、廣西 5省份則多位于我國南部區(qū)域，降水多，地面潮濕，農(nóng)民多樓居，客觀上節(jié)約了農(nóng)村住宅用地的面積。內(nèi)蒙古農(nóng)村宅基地面積偏大主要是由農(nóng)村住