【正文】 入大量資產(chǎn)，但實際作用發(fā)揮較為有限，與農(nóng)民的愿望還有差距。在法律上，集體所有權(quán)迄今為止未能在民法物權(quán)制 21 度中獲得科學(xué)的界定，是解決這一問題的制約因素。 農(nóng)民對房屋所有權(quán)的認(rèn)識也是不清晰的， %的農(nóng)民認(rèn)為自己的房屋與城市居民住房一樣，可以自由買賣； %的農(nóng)民雖然認(rèn)為自己的房屋與城市居民住房不一樣，但應(yīng)該能夠自由買賣； %的農(nóng)民認(rèn)為自己的房屋與城市居民住房不一樣。 2. 農(nóng)村土地登記缺位 目前， 一些 農(nóng)村地區(qū)都還沒有建立起完備的土地登記制度。 （ 1） 現(xiàn)行的宅基地制度與節(jié)約集約用地的基本國策不相適應(yīng) 例如一個地方 法律規(guī)定，農(nóng)村村民符合條件可申請戶均 175 平方米 的宅基地。 （ 2） 現(xiàn)行的宅基地制度與農(nóng)民現(xiàn)行生產(chǎn)生活方式已不相適應(yīng) 傳統(tǒng)的農(nóng)村宅基地制度是適應(yīng)海南傳統(tǒng)生產(chǎn) 農(nóng)村中以農(nóng)耕為主就業(yè)結(jié)構(gòu)的社會形態(tài)，經(jīng)過改革開放 30 年的發(fā)展，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)正在發(fā)生重大變化，尤其是在發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民的就業(yè)結(jié)構(gòu)和收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性變化。 區(qū)位差異、都市經(jīng)濟(jì)輻射和當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了農(nóng)村宅基地 23 和農(nóng)民 房屋的流轉(zhuǎn)活躍程度、流轉(zhuǎn)方式等的差異。雖然農(nóng)村人口總量不斷減少，但是宅基地總面積卻不斷增加，居民點范圍不斷擴(kuò)張。由于流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)滯后，一方面宅基地私下流轉(zhuǎn)擾亂了土地市場的正常秩序，加劇了土地權(quán)屬混亂和產(chǎn)權(quán)糾紛；另一方面由于大量外來人口的涌入，房租收入成為近郊農(nóng)民收入重要來源，近郊農(nóng)村農(nóng)戶房屋出租普遍，有些村 85％有房屋出租，租房客超過了本村人口，助長農(nóng)村違章搭建，使農(nóng)村無證經(jīng)營增加，治安、消防存在隱患。 3. 戶口管理存在問題 戶口管理問題出現(xiàn)的主要問題是達(dá)到法定年齡的農(nóng)村居民沒有辦理身份證，或與戶口本對不上，成年后結(jié)婚也基本沒有辦理結(jié)婚證，但已成婚姻事實，到派出 所辦理又難以換證。 六、 農(nóng)村宅基地利用中存在的主要問題和產(chǎn)生的主要原因 （一） 存在的主要問題 1. 規(guī)劃問題突出 據(jù)有關(guān)資料顯示，全國大多數(shù)鄉(xiāng)村沒有嚴(yán)格的村莊規(guī)劃。加之政府缺乏對農(nóng)戶建房用地的規(guī)劃，村內(nèi)建設(shè)規(guī)模得不到控制。五是規(guī)劃公開性 不夠。長期以來的農(nóng)村集體土地?zé)o償使用，使建房戶不但想多占地，而且要占好地，紛紛向村外擴(kuò)張。村莊四周新樓林立，村莊內(nèi)部破破爛爛，形成“空心村”。 26 4. 空心村改造中弱勢群體安置難。 6. 新農(nóng)村建設(shè)中，有盲目推行農(nóng)宅公寓化的趨勢。 1. 農(nóng)村居民的舊思想觀念根深蒂固。不少農(nóng)民建房還是保持傳統(tǒng)的“風(fēng)水”風(fēng)俗，在 座 落、朝向的選擇上基本聽“風(fēng) 27 水師”的，沿襲著“零星”建房的習(xí)慣。 一是規(guī)劃意識淡薄。 3. 宅基地?zé)o償使用，政策措施不完善等導(dǎo)致“空心村”的形成。 相當(dāng)一部分農(nóng)民沒有土地 管理制度的 法 制觀念，認(rèn)為在自己的責(zé)任田里蓋房子是自己的事，只要村委會和鄉(xiāng)親承認(rèn)就可以了，有沒有正式的宅基地證無所謂。 6. 缺乏有效監(jiān)管手段，執(zhí)法力度不夠大。特別要執(zhí)行，落實中發(fā)〔 2021〕 1 號文件，具有現(xiàn)實性、戰(zhàn)略性，指導(dǎo)性的文件，我們要認(rèn)真地領(lǐng)會好，執(zhí)行好。落實政府耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制， 上級審計、監(jiān)察、組織等部門參與考核。按照嚴(yán)格審批、局部試點、封閉運(yùn)行、風(fēng)險可控的原則，規(guī)范農(nóng)村土地管理制度改革試點。深化戶籍制度改革，加快落實放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策，促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同 等的權(quán)益。大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，抓住產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有利時機(jī)，促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢項目向縣城和重點鎮(zhèn)集聚，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，吸納 農(nóng)村人口加快向小城鎮(zhèn)集中。 3. 第 16 條強(qiáng)調(diào)，把支持農(nóng)民建房作為擴(kuò)大內(nèi)需的重大舉措，采取有效措施推動建材下鄉(xiāng)，鼓勵有條件的地方通過多種形式支持農(nóng)民依法依規(guī)建設(shè)自用住房。 （ 二 ） 加大宣傳力度，更新農(nóng)民的宅基地所有權(quán)觀念 。各級部門要采取多種形式，通過電視、報紙、新聞媒體等，大力宣傳《土地管理法》及《農(nóng)村宅基地管理辦法》，宣傳開展農(nóng)村宅基地整治的意義，營造全社會共同參與宅基地整治的氛圍，破除宅基地私有觀念，樹立集體 公有意識，加強(qiáng)公共設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)村宅基地整治掃清思想和認(rèn)識障礙。 （ 三 ） 制定宅基地標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批條件 1. 制定統(tǒng)一的農(nóng)村宅基地標(biāo)準(zhǔn)值 從各地農(nóng)村宅基地的標(biāo)準(zhǔn)值看，差別較大且不合理。但目前這種差別仍末在農(nóng)村宅基地標(biāo)準(zhǔn)值的設(shè)定中體現(xiàn)出來。但實際上，由于農(nóng)戶小型化的影響，我國農(nóng)戶的規(guī)模在不斷變小。最重要的是加入人均宅基地面積作為審批的一個重要尺度。充分考慮農(nóng)戶舊房拆遷安置補(bǔ)償資金投入的實際，參照征地拆遷補(bǔ)助政策，確定合理的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)整理項目的有序運(yùn)轉(zhuǎn)和建設(shè)資金的大體平衡。建議省級適當(dāng)提高農(nóng)村宅基地復(fù)墾獎勵標(biāo)準(zhǔn)。對宅基地整理項目，面向困難群眾建造的周轉(zhuǎn)房、老年公寓等要給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助。研究制定復(fù)墾指標(biāo)分配、 34 專項資金扶持、工商稅費(fèi)減免等方面的激勵政策，積極引導(dǎo)工商企業(yè)等社會力量參與農(nóng)村宅基地整理和舊村改造。村莊建設(shè)規(guī)劃必須適應(yīng)建設(shè)社會主義新農(nóng)村的需要，有利于農(nóng)民物質(zhì)文化生活水平的提高。針對過去農(nóng)民建房存在的建設(shè)無規(guī)劃、配套無資金、選址憑關(guān)系的突出問題，在農(nóng)村集中居住點經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)預(yù)留地區(qū)域內(nèi)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)組織實施，要實行“五統(tǒng)一”的供地 模式，即“統(tǒng)一協(xié)議補(bǔ)償、統(tǒng)一規(guī)劃布局、統(tǒng)一開發(fā)配套、統(tǒng)一拍賣選址、統(tǒng)一分戶辦理手續(xù)”等。對新建房屋，無論是原宅翻新，還是新選址建新房，都要符合土地利用總體規(guī)劃和村莊建 35 設(shè)規(guī)劃，嚴(yán)格執(zhí)行“三公布、三到場、一監(jiān)督”的管理制度。若集中建設(shè)強(qiáng)行將農(nóng)民搬到一起，實行像城市社會區(qū)管理居民的模式，不僅增加了農(nóng)民耕種運(yùn)輸成本，而且不利于農(nóng)民之間交流。三是對大村落，可歸并附近零星小村落。 農(nóng)村宅基地整理實施過程中不搞強(qiáng)制拆遷，切實維護(hù)農(nóng)戶個人合法權(quán)益。凡開展農(nóng)村宅基地整理的村，可獲得一定數(shù)量的折抵建設(shè)用地指標(biāo)。 對舊宅基地，農(nóng)民申請建房時，必須建新交舊，交由集體統(tǒng)一支配。 （ 七 ） 采取措施，科學(xué)治理“空心村” 治理“空心村”是一項綜合型的社會事業(yè)，需要各方面的積極努力和配合。實行鄉(xiāng)村建設(shè)用地土地置換、指標(biāo)折抵的辦法，有效地引導(dǎo)農(nóng)戶建房向中心村集中，能確保鄉(xiāng)村建設(shè)用地規(guī)模逐步縮小，解決鄉(xiāng)村建設(shè)用地和保護(hù)耕地的矛盾。 2. 采取置換方式，切實解決移民并村、舊村改造用地困難。如對建設(shè)中心村、整治“空心村”過程中進(jìn)行退宅還耕的按退一補(bǔ)一原則，在中心村、基層村規(guī)劃基層置換，建筑土地面積與宅基地面積相抵后，余出部分給予一定補(bǔ)償。三是因采礦等地質(zhì)災(zāi)害造成地面沉陷、房屋裂縫，村民需搬遷的，可進(jìn)行土地置換。為了進(jìn)一步保護(hù)文物，對古代建筑群開發(fā)旅 游，需要村民整村搬遷。對經(jīng)濟(jì)條件較好的村，采取嚴(yán)格控制、規(guī)劃引導(dǎo)、積極扶持的辦法，鼓勵他們整理舊村，拆舊建新，拆平建樓，建設(shè)城市化的新農(nóng)村。對規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)民住宅建設(shè)，要求集中建農(nóng)民住宅小區(qū)，推廣多層、聯(lián)排建設(shè)，向空中發(fā)展。二是對比較獨(dú)立的“城中村”，實行“政府調(diào)控、統(tǒng)一規(guī)劃、村為主體、一村一策、市場運(yùn)作、自求平衡，依法改造、和諧發(fā)展”的運(yùn)作模式。由此可見，只要對村莊實行統(tǒng)一規(guī)劃，搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高村中心土地的資產(chǎn)價值，村中心就不會空。 4. 完善執(zhí)法監(jiān)察制度。 所有農(nóng)村建房戶必須拆除老房，由集體收回原宅基地。規(guī)范宅基地占地標(biāo)準(zhǔn)，將庭院等附屬用地納入標(biāo)準(zhǔn)限額審批。支持村集體收回超占、閑置、廢棄的農(nóng)村宅基地，對尚可繼續(xù)使用的舊房，實行統(tǒng)一調(diào)劑制度，無償給鰥寡老人和貧困戶使用。 “四到場”即土地管理員在農(nóng)村宅基地上建房的選址、放樣、砌基、竣工驗收四個時 點都要到場，對農(nóng)村宅基地建房在建前、建中、建后全程進(jìn)行檢查與驗收。當(dāng)前，一要加強(qiáng)健全舊村改造和中心村建設(shè)的法規(guī)、條件和政策 。按國家和地方有關(guān)法律規(guī)定，使農(nóng)民擁有宅基地的農(nóng)戶辦理產(chǎn)權(quán)證書。對就業(yè)穩(wěn)定、愿意進(jìn)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)定居、自愿退宅還耕且以后不再申請新宅基地的農(nóng)戶，鼓勵其辦理宅基地退出手續(xù)，憑退出證明，在本縣（市、區(qū)）范圍內(nèi)，享受到縣城、中心鎮(zhèn)購買安居房、經(jīng)濟(jì) 適用房、廉價房的政策。對無法復(fù)耕的土地，在符合土地利用規(guī)劃的前提下，調(diào)劑為建設(shè)用地的，必須優(yōu)先保障農(nóng)民建房、新農(nóng)村建設(shè)所需公益事業(yè)用地和集體基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，多余出來的建設(shè)用地，允許村集體通過入股、 43 租賃等辦法發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，允許作為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，可以通過統(tǒng)一有 形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。 （ 十 ） 完善新農(nóng)村建設(shè)的“理事會”制度，進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)村民主自治組織的作用。 八 、 研究 結(jié)論 新農(nóng)村建是件利國利民大事，當(dāng)然解決新農(nóng)村建設(shè)中宅基地整理、“空心村”治理和節(jié)約集約用地問題在農(nóng)村千差萬別，不可 套用 44 一種模式。 45 。須順應(yīng)時代潮流，尊重農(nóng)民意愿，以改善農(nóng)村人居環(huán)境，解決土地供需突出矛盾，實現(xiàn)人和地和諧發(fā)展。其主要職能涉及村莊改造中的資金監(jiān)督、質(zhì)量監(jiān)控、矛盾調(diào)解和社區(qū)公共事務(wù)管理。 3．研究建立農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)機(jī)制。 2．研究建立農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的盤活機(jī)制。 （ 九 ） 積極探索創(chuàng)新，逐步建立農(nóng)村宅基地等非農(nóng)建設(shè)用地退出、盤活、流轉(zhuǎn)機(jī)制 1. 研究建立閑置住房退出機(jī)制。 三要聯(lián)合相關(guān)職能部門及公檢法機(jī)關(guān)，對農(nóng)村宅基地建新拆舊率低，違法建筑多等突出問題開展專項整治工作。 （ 2） 推進(jìn)“雙控模式”制度 在農(nóng)村宅基地用地動態(tài)管理中，應(yīng)實施村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃中的“雙控模式”：一控農(nóng)戶宅基地面積；二控農(nóng)戶房屋四周圍占面積，審批用地時明確用地四至，并在“四到場”中嚴(yán)格檢查與落實。 4. 加強(qiáng)農(nóng)村宅基地用地的全程管理 （ 1） 完善“四公開、四到場、一監(jiān)督”的管理制度 “四公開”即計劃用地指標(biāo)、戶型用地指標(biāo)公開；審批程序及 41 法定程序公開；申請建房戶名單及用地條件公開；審批結(jié)果公開。 對農(nóng)村宅基地整理項目中涉及到的一戶多宅、超占使用宅基地的農(nóng)戶，要區(qū)分不同情況予以拆除。嚴(yán)格控制村莊外延擴(kuò)張，新房必須在村莊規(guī)劃確定的建設(shè)范圍內(nèi)。對拒不執(zhí)行政策的超占戶，必須采用法律手段進(jìn)行調(diào)節(jié)，對那些空閑比較“嚴(yán)重”的“空心村”，要深入開展宅基地綜合整治，實行宅基地新增指標(biāo)“凍結(jié)”政策，限制村莊規(guī)模外延伸展，督促開發(fā)利用空閑地，積極推進(jìn)土地集約利用。合理安置空心村改造中的弱勢群體 。農(nóng)村絕大部分是在舊村基礎(chǔ)上發(fā)展來的，受當(dāng)時社會、經(jīng)濟(jì)、文化等局限，已不適應(yīng)現(xiàn)代社會路通財通的要求。 （ 3） 采取多種模式進(jìn)行“城中村”改造。 （ 2） 加強(qiáng)建房引導(dǎo)，鼓勵集中連片居住 。 3. 內(nèi)部挖潛力、增容不增量，填實“空心村”。統(tǒng)一規(guī)劃，分期實施，新建“洎水新城”，只需占 220畝，人均建設(shè)用地由 140平方米降至，縮小了村莊居民點用地規(guī)模?？刹扇⊥恋刂脫Q辦法幫 助解決改造周轉(zhuǎn)用地指標(biāo)。要建立建新宅交出老宅基地等相關(guān)傾斜政策，引導(dǎo)鼓勵基層及農(nóng)民群眾在農(nóng)村宅基地置換中，農(nóng)民向集鎮(zhèn)或向中心村購房后，應(yīng)限期拆除舊房，退宅還耕，減少農(nóng)村居民點建設(shè)用地規(guī)模。在鄉(xiāng)村建設(shè)用地管理中，應(yīng)遵循“合理布局、科學(xué)規(guī)劃、規(guī)模適度、注重實效”原則，嚴(yán)格控制土地利用總體規(guī)劃確定的標(biāo)準(zhǔn)，把農(nóng)村人均居民點用地標(biāo)準(zhǔn)控制在 150 平方米（或 120 平方米）以內(nèi)，并逐步縮小。 37 1. 利用規(guī)劃和政策引導(dǎo)，對“空心村”和“城中村”進(jìn)行改造。對不能交出舊宅基地的，如農(nóng)村老人居住的，也要簽訂拆舊協(xié)議并繳納保證金，協(xié)議規(guī)定時間不能及時拆除的，用保證金作強(qiáng)制拆除資金。對農(nóng)村居民點整理點按比例獲得的建設(shè)用地指標(biāo)，如新增耕地分配機(jī)制，激勵、調(diào)動縣、鄉(xiāng)人民政府參與農(nóng)村建設(shè)用地整理的積極性。 3. 把農(nóng)村居民 點整理后的利益分配與土地整理工作相互聯(lián)系 36 起來，建立農(nóng)村建設(shè)用地整理的激勵機(jī)制。四是對農(nóng)耕型村莊、產(chǎn)業(yè)型村莊，山區(qū)丘陵型村莊、生態(tài)旅游型村莊、都市型村莊和資源型村莊等，要根據(jù)不同區(qū)域生活習(xí)慣、經(jīng)濟(jì)支撐、環(huán)境狀況，采取不同的整治模式。其基本思路：一是對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，靠近集鎮(zhèn)的村莊，納入集鎮(zhèn)規(guī)劃，鼓勵建多層新型農(nóng)民公寓。 （ 六 ） 區(qū)別對待，分類實施，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地整治 1. 抓住新農(nóng)村建設(shè)的有利時機(jī)，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的作用，加大農(nóng)村宅基地整治力度。 2. 建立農(nóng)民住房全程動態(tài)管理制度。既要重視村莊建設(shè)規(guī)劃，也要重視區(qū)域農(nóng)村居民點體系規(guī)劃。 在加強(qiáng)建設(shè)用地總量控制的基礎(chǔ)上，對符合土地利用總體規(guī)劃和年度 用地計劃的新農(nóng)村建設(shè)用地，特別是對重點生產(chǎn)、生活等基礎(chǔ)設(shè)施用地，及時予以保障外，對其他用地都進(jìn)行嚴(yán)格控制，努力實現(xiàn)規(guī)劃龍頭的制約作用。對利用存量建設(shè)用地、閑置地、舊住宅、廢舊場所等建房的，免收部分收費(fèi)。允許一定比例的宅基地復(fù)耕啟動指標(biāo)易地有償調(diào)劑，以加快宅基地整理項目的實施。 2．適當(dāng)提高宅基地整理項目的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。否則，一旦審批之后，其結(jié)果就是兩代 3 人占有兩處宅基地，以一處 150平方米 /戶計 3