【正文】 立初級社、高級社，土地私有化轉(zhuǎn)為集體所有； 1958 年 成立 人民公社 ， 真正 將 分田到戶農(nóng)民私有轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村集體所有，最終形成了土地集體所有 權(quán) 、農(nóng) 民 具有 使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)形式， 即 奠定了目前我國農(nóng)村宅基地使用制度和審批制度的基礎(chǔ)。為了控制農(nóng)村建房對耕地的過分占用，各?。ㄊ小^(qū)）相繼 3 出臺和改進(jìn)了農(nóng)村宅基地的審批和管理措施，但都未能有效地控制農(nóng)村建房發(fā)展過快的局勢。農(nóng)村居民點指建制鎮(zhèn)以下農(nóng)村居民的 4 聚居地，按其政治、經(jīng)濟(jì)地位和人口規(guī)模，將其分為集鎮(zhèn)和村莊兩類。各省（區(qū)、市）中，天津、新疆、上海、青海、山西等幾個省份的農(nóng)村宅基地總量增加的較多；河南、西藏、重慶、山東、陜西、安徽、江西、甘肅、海南和四川 10 個省份的農(nóng)村宅基地總量則呈現(xiàn)出減少的趨勢。戶均農(nóng)村宅基地面積的大幅度減少歸因于我國農(nóng)戶規(guī)模的不斷減少。在戶均宅基地面積較大的前 6 個省份中，黑、吉、遼 3 省位于東北地區(qū)；新疆、內(nèi)蒙古、寧夏則屬于少數(shù)民族自治區(qū)。北部地區(qū)農(nóng)村宅基地的容積率提高了 %，遠(yuǎn)低于南部的 %。 表 4 1996～ 2021 年 各 省 （區(qū)、市） 農(nóng)村宅基地總量的變化 單位： 104公頃 省 份 農(nóng)村宅基地面積 變化率 （ %） 省 份 農(nóng)村宅基地面積 變化率 （ %） 1996 年 2021 年 1996 年 2021 年 全國 河南 北京 湖北 天津 湖南 10 河北 廣東 0 山西 廣西 內(nèi)蒙 海南 遼寧 重慶 吉林 0 四川 黑龍江 貴州 上海 云南 江蘇 西藏 浙江 陜西 安徽 甘肅 福建 青海 江西 寧夏 山東 新疆 各省 （區(qū)、市） 中，農(nóng)村宅基地容積率的分布特點與戶均宅基地面積呈現(xiàn)出反方向變化。第二是主房用地，約占農(nóng)村宅基地面積的%。 表 8 不同省 （區(qū)、市） 農(nóng)戶農(nóng)村宅基地標(biāo)準(zhǔn)值 省份 標(biāo)準(zhǔn)值 省份 標(biāo)準(zhǔn)值 北京 畝 / 畝 湖北 140㎡ /200㎡ 天津 167㎡ /200㎡ 湖南 130㎡ /210㎡ /180㎡ 河北 200㎡ /233㎡ /467㎡ 廣東 80㎡ /120㎡ /150㎡ 山西 / 畝 / 畝 廣西 100㎡ /150㎡ 內(nèi)蒙古 250㎡ /300㎡ /500㎡ /600㎡ 海南 175㎡ 遼寧 200㎡ /300㎡ /400㎡ 重慶 20㎡ /人 30㎡ /人 15 吉林 250㎡ /220㎡ /330㎡ /350㎡ 四川 20㎡ /人 31㎡ /人 黑龍江 250㎡ /300㎡ 貴州 120 ㎡ /130 ㎡ /140 ㎡ /170 ㎡/200㎡ 上海 100 ㎡ /150 ㎡ /160 ㎡ /180 ㎡/200㎡ 云南 20㎡ /人或 30㎡ /人， 100㎡ /戶或 150㎡ /戶 江蘇 135㎡ /200㎡ 陜西 133㎡ /200㎡ /267㎡ 安徽 160㎡ /220㎡ 甘肅 220㎡ /267㎡ /330㎡ 福建 80㎡ 120㎡ 青海 200㎡ /300㎡ /350㎡ /450㎡ 江西 120㎡ /180㎡ /240㎡ 寧夏 270㎡ /400㎡ /540㎡ 山東 畝 新疆 200 ㎡ /300 ㎡ /400 ㎡ /500 ㎡/600㎡ /800㎡ 河南 134㎡ /167㎡ /200㎡ 四、 關(guān)于我國農(nóng)村宅基地制度變遷 的回顧 新中國成立 60年來，農(nóng)村宅基地的制度變遷也經(jīng)歷了多個歷史時期，已有的關(guān) 于其發(fā)展階段劃分方法主要有：按宅基地 買賣形式可分為宅基地自由買賣階段和宅基地禁止買賣 2 個 階段；按權(quán)屬特征可分為宅基地私有階段和宅基地集體所有 2 個 階段；按經(jīng)濟(jì)體制演變性質(zhì)可分為土地改革初期階段、社會主義改造時期階段、高級農(nóng)業(yè)合作社階段 、人民公社階段 和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制 5 個 階段；根據(jù)土地制度演變可分為宅基地私有時期、人民公社時期、改革開放時期、城鄉(xiāng)土地統(tǒng)管時期和城鄉(xiāng)土地管理體制轉(zhuǎn)軌 5 個 時期。這一時期的宅基地制度核心為：農(nóng)村宅基地屬于集體所有，城市宅基地屬于 17 國家所有；農(nóng)民對宅基地只有使用權(quán)，并嚴(yán)禁土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)村建房必須統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、節(jié)約用地、通過審批。義烏市模式有 三 種類型如（ 1）園中村改造類型；（ 2）土地整理類型；（ 3）下山移民安置類型。 （二） 當(dāng)前農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)存在的主要問題 1. 政府主導(dǎo)下的宅基地流轉(zhuǎn)有限市場化。 從北京郊區(qū)農(nóng)村宅基地大量私下流轉(zhuǎn)，成都的小產(chǎn)權(quán)房異常熱銷，廣東出臺的“辦法”，說明農(nóng)村宅基地的私人流轉(zhuǎn)在我國發(fā)達(dá)地區(qū)已成為普遍的現(xiàn)象。在法律上，集體所有權(quán)迄今為止未能在民法物權(quán)制 21 度中獲得科學(xué)的界定，是解決這一問題的制約因素。 2. 農(nóng)村土地登記缺位 目前， 一些 農(nóng)村地區(qū)都還沒有建立起完備的土地登記制度。 （ 2） 現(xiàn)行的宅基地制度與農(nóng)民現(xiàn)行生產(chǎn)生活方式已不相適應(yīng) 傳統(tǒng)的農(nóng)村宅基地制度是適應(yīng)海南傳統(tǒng)生產(chǎn) 農(nóng)村中以農(nóng)耕為主就業(yè)結(jié)構(gòu)的社會形態(tài)，經(jīng)過改革開放 30 年的發(fā)展，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)正在發(fā)生重大變化，尤其是在發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民的就業(yè)結(jié)構(gòu)和收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性變化。雖然農(nóng)村人口總量不斷減少，但是宅基地總面積卻不斷增加，居民點范圍不斷擴張。 3. 戶口管理存在問題 戶口管理問題出現(xiàn)的主要問題是達(dá)到法定年齡的農(nóng)村居民沒有辦理身份證，或與戶口本對不上，成年后結(jié)婚也基本沒有辦理結(jié)婚證，但已成婚姻事實，到派出 所辦理又難以換證。加之政府缺乏對農(nóng)戶建房用地的規(guī)劃，村內(nèi)建設(shè)規(guī)模得不到控制。長期以來的農(nóng)村集體土地?zé)o償使用，使建房戶不但想多占地，而且要占好地，紛紛向村外擴張。 26 4. 空心村改造中弱勢群體安置難。 1. 農(nóng)村居民的舊思想觀念根深蒂固。 一是規(guī)劃意識淡薄。 相當(dāng)一部分農(nóng)民沒有土地 管理制度的 法 制觀念，認(rèn)為在自己的責(zé)任田里蓋房子是自己的事，只要村委會和鄉(xiāng)親承認(rèn)就可以了，有沒有正式的宅基地證無所謂。特別要執(zhí)行，落實中發(fā)〔 2021〕 1 號文件，具有現(xiàn)實性、戰(zhàn)略性，指導(dǎo)性的文件，我們要認(rèn)真地領(lǐng)會好，執(zhí)行好。按照嚴(yán)格審批、局部試點、封閉運行、風(fēng)險可控的原則，規(guī)范農(nóng)村土地管理制度改革試點。大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，抓住產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有利時機，促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢項目向縣城和重點鎮(zhèn)集聚，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，吸納 農(nóng)村人口加快向小城鎮(zhèn)集中。 （ 二 ） 加大宣傳力度，更新農(nóng)民的宅基地所有權(quán)觀念 。 （ 三 ） 制定宅基地標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批條件 1. 制定統(tǒng)一的農(nóng)村宅基地標(biāo)準(zhǔn)值 從各地農(nóng)村宅基地的標(biāo)準(zhǔn)值看，差別較大且不合理。但實際上，由于農(nóng)戶小型化的影響，我國農(nóng)戶的規(guī)模在不斷變小。充分考慮農(nóng)戶舊房拆遷安置補償資金投入的實際，參照征地拆遷補助政策，確定合理的拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)整理項目的有序運轉(zhuǎn)和建設(shè)資金的大體平衡。對宅基地整理項目，面向困難群眾建造的周轉(zhuǎn)房、老年公寓等要給予適當(dāng)?shù)难a助。村莊建設(shè)規(guī)劃必須適應(yīng)建設(shè)社會主義新農(nóng)村的需要，有利于農(nóng)民物質(zhì)文化生活水平的提高。對新建房屋，無論是原宅翻新，還是新選址建新房，都要符合土地利用總體規(guī)劃和村莊建 35 設(shè)規(guī)劃，嚴(yán)格執(zhí)行“三公布、三到場、一監(jiān)督”的管理制度。三是對大村落，可歸并附近零星小村落。凡開展農(nóng)村宅基地整理的村，可獲得一定數(shù)量的折抵建設(shè)用地指標(biāo)。 （ 七 ） 采取措施，科學(xué)治理“空心村” 治理“空心村”是一項綜合型的社會事業(yè)，需要各方面的積極努力和配合。 2. 采取置換方式，切實解決移民并村、舊村改造用地困難。三是因采礦等地質(zhì)災(zāi)害造成地面沉陷、房屋裂縫，村民需搬遷的，可進(jìn)行土地置換。對經(jīng)濟(jì)條件較好的村，采取嚴(yán)格控制、規(guī)劃引導(dǎo)、積極扶持的辦法，鼓勵他們整理舊村，拆舊建新，拆平建樓，建設(shè)城市化的新農(nóng)村。二是對比較獨立的“城中村”，實行“政府調(diào)控、統(tǒng)一規(guī)劃、村為主體、一村一策、市場運作、自求平衡，依法改造、和諧發(fā)展”的運作模式。 4. 完善執(zhí)法監(jiān)察制度。規(guī)范宅基地占地標(biāo)準(zhǔn)，將庭院等附屬用地納入標(biāo)準(zhǔn)限額審批。 “四到場”即土地管理員在農(nóng)村宅基地上建房的選址、放樣、砌基、竣工驗收四個時 點都要到場，對農(nóng)村宅基地建房在建前、建中、建后全程進(jìn)行檢查與驗收。按國家和地方有關(guān)法律規(guī)定，使農(nóng)民擁有宅基地的農(nóng)戶辦理產(chǎn)權(quán)證書。對無法復(fù)耕的土地，在符合土地利用規(guī)劃的前提下，調(diào)劑為建設(shè)用地的，必須優(yōu)先保障農(nóng)民建房、新農(nóng)村建設(shè)所需公益事業(yè)用地和集體基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，多余出來的建設(shè)用地，允許村集體通過入股、 43 租賃等辦法發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，允許作為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，可以通過統(tǒng)一有 形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。 八 、 研究 結(jié)論 新農(nóng)村建是件利國利民大事，當(dāng)然解決新農(nóng)村建設(shè)中宅基地整理、“空心村”治理和節(jié)約集約用地問題在農(nóng)村千差萬別，不可 套用 44 一種模式。須順應(yīng)時代潮流，尊重農(nóng)民意愿，以改善農(nóng)村人居環(huán)境，解決土地供需突出矛盾，實現(xiàn)人和地和諧發(fā)展。 3．研究建立農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)機制。 （ 九 ） 積極探索創(chuàng)新，逐步建立農(nóng)村宅基地等非農(nóng)建設(shè)用地退出、盤活、流轉(zhuǎn)機制 1. 研究建立閑置住房退出機制。 （ 2） 推進(jìn)“雙控模式”制度 在農(nóng)村宅基地用地動態(tài)管理中，應(yīng)實施村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃中的“雙控模式”：一控農(nóng)戶宅基地面積；二控農(nóng)戶房屋四周圍占面積，審批用地時明確用地四至，并在“四到場”中嚴(yán)格檢查與落實。 對農(nóng)村宅基地整理項目中涉及到的一戶多宅、超占使用宅基地的農(nóng)戶，要區(qū)分不同情況予以拆除。對拒不執(zhí)行政策的超占戶，必須采用法律手段進(jìn)行調(diào)節(jié)，對那些空閑比較“嚴(yán)重”的“空心村”，要深入開展宅基地綜合整治，實行宅基地新增指標(biāo)“凍結(jié)”政策，限制村莊規(guī)模外延伸展，督促開發(fā)利用空閑地，積極推進(jìn)土地集約利用。農(nóng)村絕大部分是在舊村基礎(chǔ)上發(fā)展來的，受當(dāng)時社會、經(jīng)濟(jì)、文化等局限，已不適應(yīng)現(xiàn)代社會路通財通的要求。 （ 2） 加強建房引導(dǎo)，鼓勵集中連片居住 。統(tǒng)一規(guī)劃，分期實施，新建“洎水新城”，只需占 220畝，人均建設(shè)用地由 140平方米降至，縮小了村莊居民點用地規(guī)模。要建立建新宅交出老宅基地等相關(guān)傾斜政策，引導(dǎo)鼓勵基層及農(nóng)民群眾在農(nóng)村宅基地置換中，農(nóng)民向集鎮(zhèn)或向中心村購房后，應(yīng)限期拆除舊房，退宅還耕，減少農(nóng)村居民點建設(shè)用地規(guī)模。 37 1. 利用規(guī)劃和政策引導(dǎo)，對“空心村”和“城中村”進(jìn)行改造。對農(nóng)村居民點整理點按比例獲得的建設(shè)用地指標(biāo)，如新增耕地分配機制，激勵、調(diào)動縣、鄉(xiāng)人民政府參與農(nóng)村建設(shè)用地整理的積極性。四是對農(nóng)耕型村莊、產(chǎn)業(yè)型村莊，山區(qū)丘陵型村莊、生態(tài)旅游型村莊、都市型村莊和資源型村莊等，要根據(jù)不同區(qū)域生活習(xí)慣、經(jīng)濟(jì)支撐、環(huán)境狀況，采取不同的整治模式。 （ 六 ） 區(qū)別對待，分類實施，加強農(nóng)村宅基地整治 1. 抓住新農(nóng)村建設(shè)的有利時機，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的作用，加大農(nóng)村宅基地整治力度。既要重視村莊建設(shè)規(guī)劃，也要重視區(qū)域農(nóng)村居民點體系規(guī)劃。對利用存量建設(shè)用地、閑置地、舊住宅、廢舊場所等建房的，免收部分收費。 2．適當(dāng)提高宅基地整理項目的補助標(biāo)準(zhǔn)。即使農(nóng)村人口保持不變或小幅減少，農(nóng)村宅基地的總量依然會不斷增大。這 32 種差別一方面是由于各的自然條件、風(fēng)俗習(xí)慣和戶 型的差異造成；另一方面，各省劃定農(nóng)村宅基地標(biāo)準(zhǔn)值的不規(guī)范和不統(tǒng)一也導(dǎo)致了標(biāo)準(zhǔn)值的區(qū)域差異過大。 1. 要有正確的輿論導(dǎo)向。農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地首先要補充耕地，調(diào)劑為建設(shè)用地的 ，在縣域內(nèi)按照土地利用總體規(guī)劃使用，納入年度土地利用計劃，主要用于產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，方便農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。 30 2. 第 23 條，推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度創(chuàng)新。 1. 第 19 條：“有序推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革。 5. 缺乏市場價格調(diào)節(jié)機制。二是普遍 存在村莊規(guī)劃滯后。農(nóng)民對宅基地權(quán)普遍存在著私有的觀念 ，認(rèn)為宅基地可以祖祖輩輩繼承下來，是一種私有財產(chǎn)，越多越好。 5. 拆遷成本高，資金落實難。農(nóng)民建新房“沿路爬”。過大過高地把住宅規(guī)劃向村莊外圍擴展，農(nóng)民住宅建設(shè)規(guī)劃紅線粗，可塑性大。 其 原因主要是土地管理部門與戶籍管理部門沒有協(xié)調(diào)好，其他部門的積極性難以調(diào)動，單靠國土管理部門，在宅基地管理中難以嚴(yán)格按照“一戶一宅”進(jìn)行管理。 （ 3） 農(nóng)村宅基地市場流轉(zhuǎn)面臨體制性障礙 農(nóng)村宅基地管理與立法較為完備的城市房地產(chǎn)管理相比，存在大量的法律真空，內(nèi)容比較粗淺 ，加大了宅基地管理難度。生產(chǎn)方式?jīng)Q定了生活方式。 由于歷史的原因，海南省農(nóng)村宅基地管理非常薄弱，亂占亂建、 22 面積超標(biāo)、一戶多宅、非法買賣、權(quán)屬糾紛等問題十分普