【正文】 新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)宅不宜太集中，這樣不僅資金難以保證，且選擇土地平整的地方建設(shè)中心村占用良田，得不償失。允許由國家統(tǒng)一征收轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，有關(guān)出讓收入全額返還村集體。 42 6． 樹立農(nóng)村宅基地開發(fā)整理與區(qū)域差異發(fā)展觀 農(nóng)村居民點宅基地土地開發(fā)整理應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟實力、社會狀況以及其他準(zhǔn)備條件，分清輕重緩急，區(qū)別重點與非重點，具體問題具體分析，采取先易后難，有步驟、有計劃地開展和完成農(nóng)村宅基地整理工作。 “一監(jiān)督”即：接受群眾監(jiān)督、傾聽群眾合理意見與建議。 2. 逐步建立超占宅基地的有償使用制度。對“違法占地建房”、“亂收費”、“非法 40 買賣宅基地”的行為依法從嚴(yán)處理，不僅查事還要與查人相結(jié)合，不斷規(guī)范用地行為。 2. 強化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。為了不擴大村莊規(guī)模，編制功能齊全、規(guī)模適度、布局合理的新村建設(shè)規(guī)劃，進行舊村改造，拆平房建樓房，向空間要地。如山西省陽城縣潤城鎮(zhèn)，對 8 個行政村 20個自然莊 1016 戶 3500多人全部搬遷，可復(fù)墾居民點用地 畝。一是移民并村建房用地可進行土地置換。按照建設(shè)社會主義新農(nóng)村的標(biāo)準(zhǔn)和要求，科學(xué)編制村鎮(zhèn)規(guī)劃，有效控 制土地供應(yīng)，建立和完善置換協(xié)調(diào)、購新退舊制度法規(guī)，征收土地閑置費，并通過價格杠桿，拉大新舊宅基地的價格，調(diào)節(jié)土地供應(yīng)，改變攤大餅式的發(fā)展模式。合理分配調(diào)劑，多余的公開出讓，所得出讓金用于拆點補償或基礎(chǔ)配套建設(shè)。新農(nóng)村建設(shè)必須立足于布局合理、節(jié)約集約土地，整治老村莊，積極推行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤工作。并定期對宅基地使用情況進行巡回檢查和監(jiān)督，加強宅基地的動態(tài)管理，做到發(fā)現(xiàn) 問題及時解決。二是要進一步完善農(nóng)村居民點發(fā)展規(guī)劃。進 一步加大下山脫貧、小島遷移、地質(zhì)災(zāi)害避險搬遷等工作中困難群眾的激勵和扶持力度，解決其日后的生活保障問題。要合理確定農(nóng)村宅基地復(fù)耕指標(biāo)回購資金在縣、鄉(xiāng)、村、農(nóng)戶 之間的分配比例，并適當(dāng)向基層傾斜，以調(diào)動廣大基層干部群眾的工作積極性。如果嚴(yán)格執(zhí)行“結(jié)婚等原因可劃撥宅基地”的制度，其直接后果是農(nóng)戶的戶宅基地面積不超標(biāo)，但人均宅基地面積不斷變大。各省農(nóng)村宅基地的標(biāo)準(zhǔn)從 80 平方米 至 800 平方米 不等 ，區(qū)域的差別較大。 充分調(diào)動農(nóng)民整理宅基地、治理“空心村”和節(jié)約集約用地的積極性。完善加快小城鎮(zhèn)發(fā)展的財稅、投融資等配套政策，安排年度土地利用計劃要支持中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展。加快修改土地管理法。 《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè) 農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》發(fā)〔 2021〕 1號（ 2021年 12 月 31 日）強調(diào)。鄉(xiāng)規(guī)民俗意識強烈，導(dǎo)致宅基地使用失控，占用了大量的耕地資源。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，村委會多數(shù)沒有按照有關(guān)規(guī)定建立村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理體系，村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)名存實亡。 一是農(nóng)村宅基地私有觀念根深蒂固。 “空心村”的留守戶多為村里的貧困戶和“老弱病殘”者，經(jīng)濟條件差，無力外遷，也無力改造舊房，從而使得“空心村”改造中出現(xiàn)難以同步的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)為：一是“線性”擴張。三是沒有把舊農(nóng)村改造列入規(guī)劃。在進行宅基地產(chǎn)權(quán)調(diào)查和登記發(fā)證中，常出現(xiàn)大人帶小孩辦身份證時不足 16 歲，使權(quán)屬調(diào)查難以順利進行。 現(xiàn)行的宅基地制度一定程度上制約了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，固化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，擴大了城鄉(xiāng)差別。 總體來講 40%以上農(nóng)村勞動力已在二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，農(nóng)民收入中的 65%左右是來自二、三產(chǎn)業(yè)。這種狀況與日益增長的保護土地產(chǎn)權(quán)和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的客觀要求很不相適應(yīng)。 農(nóng)民對擁有宅基地的財產(chǎn)權(quán)利和擁有住房權(quán)利的態(tài)度和認識模糊不清。國家要禁止宅基地流轉(zhuǎn)規(guī)定的操作中，實際很難 發(fā)揮作用。如天津是由政府引導(dǎo)農(nóng)民集體居住，宅基地變?yōu)閲型恋刂蟛拍苌鲜薪灰?，現(xiàn)并不是真正意義上的農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)。 嘉興市模式采取“兩分兩換”的流轉(zhuǎn)辦法 （具體見后附件 ） ，即把農(nóng)村宅基地與 承 包地分開，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開，以宅基地換貨幣、換房產(chǎn)或換地方，以土地承包經(jīng)營權(quán)換租金、換股份或換社會保障；通過“兩分兩換”改革 ， 使農(nóng)民離開了宅基地和承包地 ，完 全成為城市居民，不但促進了農(nóng)村土地的整理和流轉(zhuǎn)，也改善了失地農(nóng)民的社會保障和再就業(yè)的水平。這時期構(gòu)建了我國宅基地使用權(quán)制度的基本框架，并形成了農(nóng)村個人住房所有權(quán)和宅基地使用權(quán)相結(jié)合的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。 這里主要從宅基地所有權(quán)與使用權(quán)的變遷角度，主要劃分為三個階段。第三是設(shè)施用地，約為 %；第四為雜物堆房用地，平均為 %；第五比例最小的為牲畜圈舍用地，僅為 %，也有相對 12 比例大的）。戶均農(nóng)村宅基地面積較大省份的農(nóng)村 宅基地容積率一般較低。各省 （區(qū)、市） 中，福建、四川、浙江、北京、江西等省份的農(nóng)村宅基地容積率增加的比較快，增幅分別達到了%、 %、 %和 %；青海、甘肅、新疆、云南、內(nèi)蒙古、西藏、寧夏、黑龍江、吉林和廣東 10 個省份的農(nóng)村宅基地容積率則呈現(xiàn)出減少的趨勢。東北地區(qū)農(nóng)村住宅的典型特點是前、后院形式的農(nóng)村住宅設(shè)計，這種形式的農(nóng)村住宅設(shè)計既滿足了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村住宅生產(chǎn)與生活兼具（東北地區(qū)農(nóng)戶喜歡在農(nóng)村宅 基地里大量種植蔬菜以滿足自身需求）的要求，也客觀上造成了農(nóng)村宅基地面積的偏大。由于農(nóng)戶小型化的影響，我國農(nóng)戶的數(shù)量 不斷增加，而規(guī)模不斷減少。 2021 年，東、中、西、東北部的農(nóng)村宅基地總量分別占全國總量的 %、 %、 %和 %，中部最多，東北部最少。在用地結(jié)構(gòu)方面，農(nóng)村居民點用地主要包括居住建筑用地（農(nóng)村宅基地），公共建筑用地（村莊道路、服務(wù)設(shè)施 用地）等幾個部分。 我國 1984年制定的《土地利用現(xiàn)狀分類及含義》中沒有農(nóng)村宅基地的用地類型，后頒布的《土地分類（試行）》中雖有農(nóng)村宅基地的用地類 型，但并未實際使用，我國目前仍缺乏農(nóng)村宅基地面積的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。1978年改革開放后， 隨著 開放 改革 的 巨變，我 國農(nóng)民的收入不斷增加，農(nóng)民對住房質(zhì)量的要求不斷提高， 我國 相繼爆發(fā)了幾波 農(nóng)村 建房潮。 農(nóng)村宅基地問題涉及農(nóng)村基本居住保障的切身利益和農(nóng)村建設(shè)用地的節(jié)約集約利用問題。 ................................... 43 八、 研究結(jié)論 .......................................... 43 附件一 農(nóng)村宅基地整理的節(jié)地政策研究 調(diào)研報告 — 上海市 …… . 45 附件二 農(nóng)村宅基地整理的節(jié)地政策研究 調(diào)研報告 — 浙江省 … … 108 附件三 農(nóng)村宅基地節(jié)地政策研究調(diào)查報告 — 四川 省 …………… 119 附件四 農(nóng)村宅基地整理的節(jié)地政策研究調(diào)研報告 — 嘉興 七星鎮(zhèn)“兩分兩換”試點工作調(diào)研 ……………………………………… 140 附件五 山東省桓臺縣實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減 掛鉤工作調(diào)研 …… 149 1 農(nóng)村宅基地節(jié)地政策研究報告 2021 年，黨的十六屆五中全會提出按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整治、管理民主”的要求，扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。我國農(nóng)村宅基地的產(chǎn)生也有久遠的歷史。由此農(nóng)村建房的擴張將不可避免的導(dǎo)致耕地的減少。目前國土資源部還沒有農(nóng)村宅基地總量的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，農(nóng)村宅基地的總量只能通過相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的推算得到。如按發(fā)改委劃定的 4 大區(qū)域之中，東、中、西、東北部的農(nóng)村 5 宅基地總量分別增加了 %、 %、 %和 %，增加率呈現(xiàn)出東部多、中部少的特點。南部省份戶均宅基地面積減少了 %，高于北部的 %。各?。▍^(qū)、市）中，浙江、福建、廣東、貴州、廣西等 5 省份的戶均宅基地面積較??；新疆、內(nèi)蒙、黑龍江、吉林、寧夏、遼寧等 6 省份的戶均宅基地面積較大。 19982021 年，我國農(nóng)村宅基地的容積率呈現(xiàn)出大幅增加的趨勢，由 ，增加了 %(表 4)。我國東部 沿海 10省 由于經(jīng)濟發(fā)達，農(nóng)戶普遍追求樓房形式的農(nóng)村住宅，農(nóng)村宅基地的容積率較高。通過農(nóng)村住宅形式的轉(zhuǎn)化，提高農(nóng)村宅基地容積率，可以 在不繼續(xù)增加農(nóng)村宅基地用地面積的 11 前提下，大幅度提高農(nóng)村住宅面積，改善農(nóng)民居住條件和環(huán)境。宅基地標(biāo)準(zhǔn)值的區(qū)域差異較大，高的省份，如內(nèi)蒙、新疆，宅基地標(biāo)準(zhǔn)值最多可以達到 600m2和 800m2，低的省如福建、廣東，則只有 80m2。 1978年改革開放以后， 實行了分田到戶，但是農(nóng)村宅基地管理仍是城鄉(xiāng)分割、用地部門分管的模式。 其中也暴露出農(nóng)村存在的土地問題，無論是城市化進程還是農(nóng)民的融資、借貸款等，農(nóng)村的發(fā)展都離不開包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地的 市場化配置，由此推測，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是一種必然的趨勢。 4. 重慶市農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式 重慶自 2021 年成立了全國首家農(nóng)村土地交易所，以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的 土地市場為目標(biāo)，逐步建立起一套最大限度發(fā)掘農(nóng)村土地資本價值，促進城鄉(xiāng)要素流動的新機制。例如，宅基地價格評估機制不健全及登記制度不完善， 20 制約了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，宅基地使用權(quán)的價值評估體系尚未建立，缺乏科學(xué)合理的土地價格體系，使得集體土地收益面臨流失的隱患等。 1. 農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛 位 農(nóng)村集體土地所有權(quán)在法律上界定不明，導(dǎo)致少數(shù)人控制土地，集體所有權(quán)虛化，多數(shù)農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)被侵害。部分農(nóng)民對居住了多年宅基地便產(chǎn)生了私有觀念，認為宅基地是私有財產(chǎn)，是 自己“祖宗”傳下的，自己的宅基地歸自己所有，可以出租和買賣，其他任何人和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不得收回。宅基地使用中缺乏對農(nóng)民的約束機制，在農(nóng)村中產(chǎn)生了“不要白不要”的心理，致使宅基地面積不斷擴大，占用大量農(nóng)用地。這充分說明區(qū)位因素是農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的主要動力之一，離城市距離越近，流轉(zhuǎn)活動越活躍。城市房地產(chǎn)早已實現(xiàn)了“一 24 戶兩證”可以進入市場，并被金融信貸認同；農(nóng)村宅基地屬集體所有，房屋歸農(nóng)戶私有，它的房屋不能單獨作為完整的房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)進行交易，客觀形成了城市與農(nóng)村居民住房財產(chǎn)制度的差異。二是村鎮(zhèn)規(guī)劃缺失、缺乏村莊規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃，規(guī)劃的引導(dǎo)作用與控制力度不夠，未能合理確定農(nóng) 25 村居民點的數(shù)量、布局和用地規(guī)模。 2. 村莊住宅分散、村莊過度擴張，房屋空置現(xiàn)象突出，農(nóng)民住宅超標(biāo)現(xiàn)象較為普遍。 3. 閑置農(nóng)村宅基地盤活機制存在缺陷，既缺乏法律依據(jù)，又缺失經(jīng)濟調(diào)節(jié)杠桿。 （二） 產(chǎn)生的主要原因 通過實地調(diào)研、走訪農(nóng)戶、召開座談會， 參加一些論壇和土地利用年會等。三是一些先富裕起來的農(nóng)民追求寬敞、講美觀、圖方便，就舍棄老宅破屋，在村外或公路邊修建新房。農(nóng)戶建房中除主房以外其他用地的管理沒有完全到位，建房戶往往將批準(zhǔn)的建房面積用來建造主房，而將附房和庭院用地擴張到批準(zhǔn)面積之外，有的農(nóng)戶庭院面積竟比批準(zhǔn)建房面積 28 大幾倍；七是“一戶一宅”政策的配套措施不完善，缺乏具體可操作的政策指導(dǎo)，如對超面積使用部分如何處理？建新房后，農(nóng)戶是否有拆舊的義務(wù)？誰來負責(zé)實施？政策依據(jù)是什么？拆除舊宅是否應(yīng)當(dāng)給予必要的補償?shù)?。加之管理人員較少，難于保證“三到場”，給宅基地管理帶來了難度。力爭用 3 年時間把農(nóng)村集體土地所有權(quán)確認到每個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟組織。采取有針對性的措施，著力解決新生代農(nóng)民工問題。實行以獎促 31 治政策，穩(wěn)步推進農(nóng)村環(huán)境綜合整治。要充分認識農(nóng)戶才是農(nóng)村居民點宅基地節(jié)約集約利用的主體，正確處理好農(nóng)民主體與政府主導(dǎo)的關(guān)系。 要按各地農(nóng)民意愿、民族習(xí)慣、實際情況、實事求是、因地制宜，本著節(jié)約集約土地為原則制定用地標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范農(nóng)村宅基地的指標(biāo)體系。否則，一旦審批之后，其結(jié)果就是兩代 3 人占有兩處宅基地，以一處 150平方米 /戶計 33 算， 共計 300 平方米， 人均宅基地也將在到 100 平方米 /人。允許一定比例的宅基地復(fù)耕啟動指標(biāo)易地有償調(diào)劑，以加快宅基地整理項目的實施。 在加強建設(shè)用地總量控制的基礎(chǔ)上，對符合土地利用總體規(guī)劃和年度 用地計劃的新農(nóng)村建設(shè)用地，特別是對重點生產(chǎn)、生活等基礎(chǔ)設(shè)施用地，及時予以保障外，對其他用地都進行嚴(yán)格控制，努力實現(xiàn)規(guī)劃龍頭的制約作用。 2. 建立農(nóng)民住房全程動態(tài)管理制度。其基本思路：一是對經(jīng)濟發(fā)達，靠近集鎮(zhèn)的村莊，納入集鎮(zhèn)規(guī)劃，鼓勵建多層新型農(nóng)民公寓。 3. 把農(nóng)村居民 點整理后的利益分配與土地整理工作相互聯(lián)系 36 起來，建立農(nóng)村建設(shè)用地整理的激勵機制。對不能交出舊宅基地的，如農(nóng)村老人居住的，也要簽訂拆舊協(xié)議并繳納保證金，協(xié)議規(guī)定時間不能及時拆除的，用保證金作強制拆除資金。在鄉(xiāng)村建設(shè)用地管理中，應(yīng)遵循“合理布局、科學(xué)規(guī)劃、規(guī)模適度、注重實效”原則，嚴(yán)格控制土地利用總體規(guī)劃確定的標(biāo)準(zhǔn)，把農(nóng)村人均居民點用地標(biāo)準(zhǔn)控制在 150 平方米（或 120 平方米）以內(nèi)，并逐步縮小?？刹扇⊥恋刂脫Q辦法幫 助解決改造周轉(zhuǎn)用地指標(biāo)。 3. 內(nèi)部挖潛力、增容不增量，填實“空心村”。 （ 3） 采取多種模式進行“城中村”改造。合理安置空心村改造中的弱勢群體 。嚴(yán)格控制村莊外延擴張，新房必須在村莊規(guī)劃確定的建設(shè)范圍內(nèi)。 4. 加強農(nóng)村宅基地用地的全程管理 （ 1） 完善“四公開、四到場、一監(jiān)督”的管理制度 “四公開”即計劃用