【正文】 內(nèi) 蒙 海 南 遼 寧 重 慶 吉 林 四 川 黑龍江 貴 州 上 海 云 南 江 蘇 西 藏 浙 江 陜 西 安 徽 甘 肅 福 建 青 海 江 西 寧 夏 山 東 新 疆 超過(guò) 10%；上海、天津 2個(gè)省份的戶均農(nóng)村宅基地面積則分別增加了%和 %。各省（區(qū)、市）中，河南、山東、四川、安徽、河北、江蘇 6省份的農(nóng)村宅基地總量較多，合計(jì)占到全國(guó)總量的 %；西藏、上海、青海、天津、北京、寧夏和河南 7 省份的農(nóng)村宅基地總量減少，合計(jì)僅占到全國(guó)總量的 %。南、北部的農(nóng)村宅基地總量分別增加了 %和 %，呈現(xiàn)出南高北低的格局。農(nóng)村居民點(diǎn)的面積數(shù)據(jù)以從國(guó)土資源部門(mén)的土地利用地變更數(shù)據(jù)中獲取到，而村鎮(zhèn)規(guī)劃則給出了農(nóng)村居民點(diǎn)中居住建筑用地的構(gòu)成比例（表 1），這為農(nóng)村宅基地面積的推算提拱了可靠的數(shù)據(jù)來(lái)源。與農(nóng)村宅基地相近的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)只有農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)據(jù)可供利用。此外，由于我國(guó)的農(nóng)村宅基地標(biāo)準(zhǔn)和審批條件由各省 （區(qū)、市）自行制定，農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀的不清晰和管理審批政策的不一致也給 農(nóng)村 宅基地的管理 、節(jié)地 帶來(lái)了較大的難度。特別是 我 國(guó)農(nóng)村住房的建設(shè)常常缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和組織，農(nóng)民建設(shè)常不遵守相關(guān)法律規(guī)定，造成了農(nóng)村土地資源的極大浪費(fèi)。經(jīng)過(guò)這些建設(shè)，中國(guó)農(nóng)民的居住水平有了比較大的提高。人類(lèi)進(jìn)入封建社會(huì)以后，隨著手工業(yè)、商業(yè)的日漸發(fā)達(dá)，城鎮(zhèn)集市日益昌盛，城市和農(nóng)村開(kāi)始分離，真正意義上的農(nóng)村住宅及其宅基地開(kāi)始出現(xiàn)。為使農(nóng)村宅基地管理工作健康發(fā)展，需要從廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，查找問(wèn)題，分析原因，從法律法規(guī)的層面、 經(jīng)濟(jì)、 政策 等層面對(duì)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中的宅基地管理進(jìn)行規(guī)范。這是一項(xiàng)惠及億萬(wàn)農(nóng)民，關(guān)系國(guó)家長(zhǎng)治久安的戰(zhàn)略舉措。 農(nóng)村宅基地節(jié)地政策研究報(bào)告 國(guó)土資源部咨詢研究中心 二○一○年二月 1 目 錄 一、農(nóng)村宅基地的管理制度及其完善的必要性 ................. 2 二、 農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀 .................................. 3 （一） 農(nóng)村宅基地總量 ................................. 3 （二）戶均宅基地面積現(xiàn)狀 .............................. 5 （三） 宅基地容積率現(xiàn)狀 ............................... 8 （四） 農(nóng)村宅基地的組成分析 .......................... 11 三、目前農(nóng)村宅基地審批管理現(xiàn)狀 .......................... 12 （一） 農(nóng)村宅基地的審批因素 .......................... 12 （二） 農(nóng)村宅基地面積的標(biāo)準(zhǔn)值 ........................ 14 四、關(guān)于我國(guó)農(nóng)村宅基地制度變遷的回顧 .................... 15 五、現(xiàn)行農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的主要模式 ........................ 17 （一） 現(xiàn)存宅基地流轉(zhuǎn)的典型模式 ...................... 18 （二）當(dāng)前農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)存在的主要問(wèn)題 ............... 19 （三） 農(nóng)村宅基地管理制度改革中要研究的關(guān)鍵問(wèn)題 ...... 20 六、 農(nóng)村宅基地利用中存在的主要問(wèn)題和產(chǎn)生的主要原因 ..... 24 （一） 存在的主要問(wèn)題 ................................ 24 （二） 產(chǎn)生的主要原因 ................................ 26 七、農(nóng)村宅基地節(jié)地政策的建議和措施 ...................... 29 （一） 認(rèn)真學(xué)習(xí)中央惠農(nóng)，保護(hù)耕地的政策，統(tǒng)一到保護(hù)土地的意識(shí)上來(lái) .......................................... 29 2 （二） 加大宣傳力度，更新農(nóng)民的宅基地所有權(quán)觀念。黨的十七屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出了包括改善農(nóng)村人居和生態(tài)環(huán)境在內(nèi)的農(nóng)村改革發(fā)展基本目標(biāo)任務(wù)，立足地少人多的基本國(guó)情，突出強(qiáng)調(diào)要“健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度”，意味著在新的形勢(shì)下，必須堅(jiān)守 18 億畝耕地這條紅線，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，同時(shí)采取一系列措施，健全農(nóng)村土地管理 各項(xiàng)制度。使宅基地管理在保障發(fā)展、保護(hù)紅線、提高農(nóng)民生活水平、維護(hù)社會(huì)安定和諧方面發(fā)揮積極作用。新中國(guó)建立 60年來(lái)，我國(guó)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度幾經(jīng)變化： 19491952 年，土地是分到戶（土地農(nóng)民私有）；19531956年社會(huì)主義改造，成立初級(jí)社、高級(jí)社，土地私有化轉(zhuǎn)為集體所有； 1958 年 成立 人民公社 ， 真正 將 分田到戶農(nóng)民私有轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村集體所有，最終形成了土地集體所有 權(quán) 、農(nóng) 民 具有 使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)形式， 即 奠定了目前我國(guó)農(nóng)村宅基地使用制度和審批制度的基礎(chǔ)。 據(jù)有關(guān)研究材料統(tǒng)計(jì)， 19962021 年全國(guó)農(nóng)村新建住宅中，樓房形式的農(nóng)村住宅面積由 平方米 /人增至 平方米 /人；鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)住宅比重由 %提高到了 %。為了控制農(nóng)村建房對(duì)耕地的過(guò)分占用，各?。ㄊ小^(qū)）相繼 3 出臺(tái)和改進(jìn)了農(nóng)村宅基地的審批和管理措施，但都未能有效地控制農(nóng)村建房發(fā)展過(guò)快的局勢(shì)。鑒于此我們根據(jù)中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)有關(guān)材料分析了我國(guó)農(nóng)村宅基地的利用現(xiàn)狀，以期找出節(jié)地政策中存在的問(wèn)題，創(chuàng)新農(nóng)村宅基地的合理節(jié)約用地 的 管理制度，為國(guó)家加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理和制定農(nóng)村宅基地節(jié)約集約用地標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)配套政策提供基礎(chǔ)技術(shù)支撐。農(nóng)村居民點(diǎn)指建制鎮(zhèn)以下農(nóng)村居民的 4 聚居地，按其政治、經(jīng)濟(jì)地位和人口規(guī)模，將其分為集鎮(zhèn)和村莊兩類(lèi)。 表 1 建設(shè)用地構(gòu)成比例 類(lèi)別代別 用地類(lèi)型 占建設(shè)用地比例（ %） 中心集鎮(zhèn) 一般集鎮(zhèn) 中心村 R 居住建筑用地 30～５０ ３５～５５ ５５～７０ C 公共建筑用地 12～ 20 10～ 18 6～ 12 S 道路廣場(chǎng)用地 11～ 19 10～ 17 9～ 16 G 公共綠地 2～ 6 2～ 6 2～ 4 4類(lèi)用地之和 67～ 85 67～ 87 72～ 92 根據(jù)以上分析，我國(guó)農(nóng)村宅基地面積的估算公式設(shè)計(jì)為： 農(nóng)村宅基地面積 =農(nóng)村居民點(diǎn)面積村莊居住建筑用地比例 村莊居住建筑用地比例取 55%（中心村居住建筑用地比例的下限或一般集鎮(zhèn)居住建筑用地比例的上限）。各?。▍^(qū)、市）中，天津、新疆、上海、青海、山西等幾個(gè)省份的農(nóng)村宅基地總量增加的較多；河南、西藏、重慶、山東、陜西、安徽、江西、甘肅、海南和四川 10 個(gè)省份的農(nóng)村宅基地總量則呈現(xiàn)出減少的趨勢(shì)。 （二）戶均宅基地面積現(xiàn)狀 19962021年，全國(guó)的戶均宅基地面積由 /戶減少到了 平方米 /戶，減少了約 %（表 3）。戶均農(nóng)村宅基地面積的大幅度減少歸因于我國(guó)農(nóng)戶規(guī)模的不斷減少。 2021 年，東、中、西、東北部的戶均宅基地面積分別為 平方米 、 平方米 、 平方米 和 平方米 ，呈現(xiàn)出東部小、東北部大的特點(diǎn)。在戶均宅基地面積較大的前 6 個(gè)省份中，黑、吉、遼 3 省位于東北地區(qū)；新疆、內(nèi)蒙古、寧夏則屬于少數(shù)民族自治區(qū)。而農(nóng)村宅基地面積較小的浙江、福建、廣東、貴州、廣西 5省份則多位于我國(guó)南部區(qū)域，降水多，地面潮濕，農(nóng)民多樓居，客觀上節(jié)約了農(nóng)村住宅用地的面積。北部地區(qū)農(nóng)村宅基地的容積率提高了 %，遠(yuǎn)低于南部的 %。 2021 年，我國(guó)農(nóng)村宅基地的平均 容積率為 ，與獨(dú)棟別墅的容積率相差不大。 表 4 1996～ 2021 年 各 省 （區(qū)、市） 農(nóng)村宅基地總量的變化 單位： 104公頃 省 份 農(nóng)村宅基地面積 變化率 （ %） 省 份 農(nóng)村宅基地面積 變化率 （ %） 1996 年 2021 年 1996 年 2021 年 全國(guó) 河南 北京 湖北 天津 湖南 10 河北 廣東 0 山西 廣西 內(nèi)蒙 海南 遼寧 重慶 吉林 0 四川 黑龍江 貴州 上海 云南 江蘇 西藏 浙江 陜西 安徽 甘肅 福建 青海 江西 寧夏 山東 新疆 各省 （區(qū)、市） 中，農(nóng)村宅基地容積率的分布特點(diǎn)與戶均宅基地面積呈現(xiàn)出反方向變化。新疆、內(nèi)蒙古、青海、甘肅、黑龍江、吉林、寧夏等 7 個(gè)位于東北和中、西部省份的農(nóng)村宅基地容積率較小，均不到 。第二是主房用地，約占農(nóng)村宅基地面積的%。 13 一般來(lái)說(shuō)，位于城市遠(yuǎn)郊、山地、規(guī)劃區(qū)外的宅基地審批會(huì)略微寬松一些；人均面積相對(duì)豐富的地區(qū)的宅基地審批相對(duì)寬松一些；不占用耕地建設(shè)農(nóng)村住宅的宅基地審批會(huì)寬松一些。 表 8 不同省 （區(qū)、市） 農(nóng)戶農(nóng)村宅基地標(biāo)準(zhǔn)值 省份 標(biāo)準(zhǔn)值 省份 標(biāo)準(zhǔn)值 北京 畝 / 畝 湖北 140㎡ /200㎡ 天津 167㎡ /200㎡ 湖南 130㎡ /210㎡ /180㎡ 河北 200㎡ /233㎡ /467㎡ 廣東 80㎡ /120㎡ /150㎡ 山西 / 畝 / 畝 廣西 100㎡ /150㎡ 內(nèi)蒙古 250㎡ /300㎡ /500㎡ /600㎡ 海南 175㎡ 遼寧 200㎡ /300㎡ /400㎡ 重慶 20㎡ /人 30㎡ /人 15 吉林 250㎡ /220㎡ /330㎡ /350㎡ 四川 20㎡ /人 31㎡ /人 黑龍江 250㎡ /300㎡ 貴州 120 ㎡ /130 ㎡ /140 ㎡ /170 ㎡/200㎡ 上海 100 ㎡ /150 ㎡ /160 ㎡ /180 ㎡/200㎡ 云南 20㎡ /人或 30㎡ /人， 100㎡ /戶或 150㎡ /戶 江蘇 135㎡ /200㎡ 陜西 133㎡ /200㎡ /267㎡ 安徽 160㎡ /220㎡ 甘肅 220㎡ /267㎡ /330㎡ 福建 80㎡ 120㎡ 青海 200㎡ /300㎡ /350㎡ /450㎡ 江西 120㎡ /180㎡ /240㎡ 寧夏 270㎡ /400㎡ /540㎡ 山東 畝 新疆 200 ㎡ /300 ㎡ /400 ㎡ /500 ㎡/600㎡ /800㎡ 河南 134㎡ /167㎡ /200㎡ 四、 關(guān)于我國(guó)農(nóng)村宅基地制度變遷 的回顧 新中國(guó)成立 60年來(lái)，農(nóng)村宅基地的制度變遷也經(jīng)歷了多個(gè)歷史時(shí)期，已有的關(guān) 于其發(fā)展階段劃分方法主要有：按宅基地 買(mǎi)賣(mài)形式可分為宅基地自由買(mǎi)賣(mài)階段和宅基地禁止買(mǎi)賣(mài) 2 個(gè) 階段；按權(quán)屬特征可分為宅基地私有階段和宅基地集體所有 2 個(gè) 階段；按經(jīng)濟(jì)體制演變性質(zhì)可分為土地改革初期階段、社會(huì)主義改造時(shí)期階段、高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社階段 、人民公社階段 和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制 5 個(gè) 階段；根據(jù)土地制度演變可分為宅基地私有時(shí)期、人民公社時(shí)期、改革開(kāi)放時(shí)期、城鄉(xiāng)土地統(tǒng)管時(shí)期和城鄉(xiāng)土地管理體制轉(zhuǎn)軌 5 個(gè) 時(shí)期。 第二階段（ 19561988 年）：宅基地集體所有、土地使用權(quán)不能流轉(zhuǎn)時(shí)期。這一時(shí)期的宅基地制度核心為：農(nóng)村宅基地屬于集體所有，城市宅基地屬于 17 國(guó)家所有；農(nóng)民對(duì)宅基地只有使用權(quán)，并嚴(yán)禁土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)村建房必須統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、節(jié)約用地、通過(guò)審批。 五、 現(xiàn)行農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的主要模式 新中國(guó)成立 60年來(lái)， 從 宅基地制度的變遷來(lái) 看 ，加強(qiáng)了其土地 18 所有權(quán)的控制，即從可以流轉(zhuǎn)變?yōu)椴坏昧鬓D(zhuǎn) 。義烏市模式有 三 種類(lèi)型如（ 1）園中村改造類(lèi)型；（ 2）土地整理類(lèi)型；（ 3）下山移民安置類(lèi)型。在流轉(zhuǎn)方式上，通過(guò)流轉(zhuǎn)取得的建設(shè)用地使用權(quán)不得用于商品房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)和住宅建設(shè)；集體土地流轉(zhuǎn)的收益應(yīng)當(dāng)納入農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)統(tǒng)一管理，其中 50%以上用于集體成員的社會(huì)保障。 （二） 當(dāng)前農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)存在的主要問(wèn)題 1. 政府主導(dǎo)下的宅基地流轉(zhuǎn)有限市場(chǎng)化。 3. 宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制不完整、政府監(jiān)管乏力 。 從北京郊區(qū)農(nóng)村宅基地大量私下流轉(zhuǎn)，成都的小產(chǎn)權(quán)房異常熱銷(xiāo)，廣東出臺(tái)的“辦法”，說(shuō)明農(nóng)村宅基地的私人流轉(zhuǎn)在我國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)已成為普遍的現(xiàn)象。 近年來(lái)，各級(jí)政府在農(nóng)村宅基地整治，“空心村”治理，新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村的危房改造 方面作了大量工作，投