【正文】 地指標(biāo)、戶型用地指標(biāo)公開；審批程序及 41 法定程序公開；申請建房戶名單及用地條件公開；審批結(jié)果公開。 三要聯(lián)合相關(guān)職能部門及公檢法機關(guān)，對農(nóng)村宅基地建新拆舊率低，違法建筑多等突出問題開展專項整治工作。 2．研究建立農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的盤活機制。其主要職能涉及村莊改造中的資金監(jiān)督、質(zhì)量監(jiān)控、矛盾調(diào)解和社區(qū)公共事務(wù)管理。 45 。 （ 十 ） 完善新農(nóng)村建設(shè)的“理事會”制度，進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)村民主自治組織的作用。對就業(yè)穩(wěn)定、愿意進(jìn)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)定居、自愿退宅還耕且以后不再申請新宅基地的農(nóng)戶，鼓勵其辦理宅基地退出手續(xù)，憑退出證明，在本縣（市、區(qū)）范圍內(nèi)，享受到縣城、中心鎮(zhèn)購買安居房、經(jīng)濟 適用房、廉價房的政策。當(dāng)前，一要加強健全舊村改造和中心村建設(shè)的法規(guī)、條件和政策 。支持村集體收回超占、閑置、廢棄的農(nóng)村宅基地，對尚可繼續(xù)使用的舊房，實行統(tǒng)一調(diào)劑制度，無償給鰥寡老人和貧困戶使用。 所有農(nóng)村建房戶必須拆除老房，由集體收回原宅基地。由此可見，只要對村莊實行統(tǒng)一規(guī)劃，搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高村中心土地的資產(chǎn)價值，村中心就不會空。對規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)民住宅建設(shè)，要求集中建農(nóng)民住宅小區(qū)，推廣多層、聯(lián)排建設(shè)，向空中發(fā)展。為了進(jìn)一步保護文物，對古代建筑群開發(fā)旅 游，需要村民整村搬遷。如對建設(shè)中心村、整治“空心村”過程中進(jìn)行退宅還耕的按退一補一原則，在中心村、基層村規(guī)劃基層置換，建筑土地面積與宅基地面積相抵后，余出部分給予一定補償。實行鄉(xiāng)村建設(shè)用地土地置換、指標(biāo)折抵的辦法，有效地引導(dǎo)農(nóng)戶建房向中心村集中，能確保鄉(xiāng)村建設(shè)用地規(guī)模逐步縮小，解決鄉(xiāng)村建設(shè)用地和保護耕地的矛盾。 對舊宅基地，農(nóng)民申請建房時，必須建新交舊，交由集體統(tǒng)一支配。 農(nóng)村宅基地整理實施過程中不搞強制拆遷，切實維護農(nóng)戶個人合法權(quán)益。若集中建設(shè)強行將農(nóng)民搬到一起，實行像城市社會區(qū)管理居民的模式，不僅增加了農(nóng)民耕種運輸成本，而且不利于農(nóng)民之間交流。針對過去農(nóng)民建房存在的建設(shè)無規(guī)劃、配套無資金、選址憑關(guān)系的突出問題，在農(nóng)村集中居住點經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)預(yù)留地區(qū)域內(nèi)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)組織實施，要實行“五統(tǒng)一”的供地 模式，即“統(tǒng)一協(xié)議補償、統(tǒng)一規(guī)劃布局、統(tǒng)一開發(fā)配套、統(tǒng)一拍賣選址、統(tǒng)一分戶辦理手續(xù)”等。研究制定復(fù)墾指標(biāo)分配、 34 專項資金扶持、工商稅費減免等方面的激勵政策，積極引導(dǎo)工商企業(yè)等社會力量參與農(nóng)村宅基地整理和舊村改造。建議省級適當(dāng)提高農(nóng)村宅基地復(fù)墾獎勵標(biāo)準(zhǔn)。最重要的是加入人均宅基地面積作為審批的一個重要尺度。但目前這種差別仍末在農(nóng)村宅基地標(biāo)準(zhǔn)值的設(shè)定中體現(xiàn)出來。各級部門要采取多種形式，通過電視、報紙、新聞媒體等，大力宣傳《土地管理法》及《農(nóng)村宅基地管理辦法》，宣傳開展農(nóng)村宅基地整治的意義，營造全社會共同參與宅基地整治的氛圍，破除宅基地私有觀念，樹立集體 公有意識，加強公共設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)村宅基地整治掃清思想和認(rèn)識障礙。 3. 第 16 條強調(diào)，把支持農(nóng)民建房作為擴大內(nèi)需的重大舉措，采取有效措施推動建材下鄉(xiāng)，鼓勵有條件的地方通過多種形式支持農(nóng)民依法依規(guī)建設(shè)自用住房。深化戶籍制度改革，加快落實放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策，促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同 等的權(quán)益。落實政府耕地保護目標(biāo)責(zé)任制， 上級審計、監(jiān)察、組織等部門參與考核。 6. 缺乏有效監(jiān)管手段，執(zhí)法力度不夠大。 3. 宅基地?zé)o償使用，政策措施不完善等導(dǎo)致“空心村”的形成。不少農(nóng)民建房還是保持傳統(tǒng)的“風(fēng)水”風(fēng)俗，在 座 落、朝向的選擇上基本聽“風(fēng) 27 水師”的，沿襲著“零星”建房的習(xí)慣。 6. 新農(nóng)村建設(shè)中，有盲目推行農(nóng)宅公寓化的趨勢。村莊四周新樓林立，村莊內(nèi)部破破爛爛，形成“空心村”。五是規(guī)劃公開性 不夠。 六、 農(nóng)村宅基地利用中存在的主要問題和產(chǎn)生的主要原因 （一） 存在的主要問題 1. 規(guī)劃問題突出 據(jù)有關(guān)資料顯示，全國大多數(shù)鄉(xiāng)村沒有嚴(yán)格的村莊規(guī)劃。由于流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)滯后，一方面宅基地私下流轉(zhuǎn)擾亂了土地市場的正常秩序，加劇了土地權(quán)屬混亂和產(chǎn)權(quán)糾紛；另一方面由于大量外來人口的涌入，房租收入成為近郊農(nóng)民收入重要來源，近郊農(nóng)村農(nóng)戶房屋出租普遍，有些村 85％有房屋出租，租房客超過了本村人口，助長農(nóng)村違章搭建，使農(nóng)村無證經(jīng)營增加，治安、消防存在隱患。 區(qū)位差異、都市經(jīng)濟輻射和當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了農(nóng)村宅基地 23 和農(nóng)民 房屋的流轉(zhuǎn)活躍程度、流轉(zhuǎn)方式等的差異。 （ 1） 現(xiàn)行的宅基地制度與節(jié)約集約用地的基本國策不相適應(yīng) 例如一個地方 法律規(guī)定，農(nóng)村村民符合條件可申請戶均 175 平方米 的宅基地。 農(nóng)民對房屋所有權(quán)的認(rèn)識也是不清晰的， %的農(nóng)民認(rèn)為自己的房屋與城市居民住房一樣，可以自由買賣； %的農(nóng)民雖然認(rèn)為自己的房屋與城市居民住房不一樣，但應(yīng)該能夠自由買賣； %的農(nóng)民認(rèn)為自己的房屋與城市居民住房不一樣。 近年來，各級政府在農(nóng)村宅基地整治，“空心村”治理，新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村的危房改造 方面作了大量工作，投入大量資產(chǎn)，但實際作用發(fā)揮較為有限，與農(nóng)民的愿望還有差距。 3. 宅基地流轉(zhuǎn)機制不完整、政府監(jiān)管乏力 。在流轉(zhuǎn)方式上，通過流轉(zhuǎn)取得的建設(shè)用地使用權(quán)不得用于商品房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)和住宅建設(shè)；集體土地流轉(zhuǎn)的收益應(yīng)當(dāng)納入農(nóng)村集體財產(chǎn)統(tǒng)一管理，其中 50%以上用于集體成員的社會保障。 五、 現(xiàn)行農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的主要模式 新中國成立 60年來， 從 宅基地制度的變遷來 看 ，加強了其土地 18 所有權(quán)的控制，即從可以流轉(zhuǎn)變?yōu)椴坏昧鬓D(zhuǎn) 。 第二階段（ 19561988 年）：宅基地集體所有、土地使用權(quán)不能流轉(zhuǎn)時期。 13 一般來說，位于城市遠(yuǎn)郊、山地、規(guī)劃區(qū)外的宅基地審批會略微寬松一些；人均面積相對豐富的地區(qū)的宅基地審批相對寬松一些；不占用耕地建設(shè)農(nóng)村住宅的宅基地審批會寬松一些。新疆、內(nèi)蒙古、青海、甘肅、黑龍江、吉林、寧夏等 7 個位于東北和中、西部省份的農(nóng)村宅基地容積率較小，均不到 。 2021 年，我國農(nóng)村宅基地的平均 容積率為 ，與獨棟別墅的容積率相差不大。而農(nóng)村宅基地面積較小的浙江、福建、廣東、貴州、廣西 5省份則多位于我國南部區(qū)域，降水多，地面潮濕，農(nóng)民多樓居，客觀上節(jié)約了農(nóng)村住宅用地的面積。 2021 年，東、中、西、東北部的戶均宅基地面積分別為 平方米 、 平方米 、 平方米 和 平方米 ，呈現(xiàn)出東部小、東北部大的特點。 （二）戶均宅基地面積現(xiàn)狀 19962021年，全國的戶均宅基地面積由 /戶減少到了 平方米 /戶，減少了約 %（表 3）。 表 1 建設(shè)用地構(gòu)成比例 類別代別 用地類型 占建設(shè)用地比例（ %） 中心集鎮(zhèn) 一般集鎮(zhèn) 中心村 R 居住建筑用地 30～５０ ３５～５５ ５５～７０ C 公共建筑用地 12～ 20 10～ 18 6～ 12 S 道路廣場用地 11～ 19 10～ 17 9～ 16 G 公共綠地 2～ 6 2～ 6 2～ 4 4類用地之和 67～ 85 67～ 87 72～ 92 根據(jù)以上分析，我國農(nóng)村宅基地面積的估算公式設(shè)計為： 農(nóng)村宅基地面積 =農(nóng)村居民點面積村莊居住建筑用地比例 村莊居住建筑用地比例取 55%（中心村居住建筑用地比例的下限或一般集鎮(zhèn)居住建筑用地比例的上限）。鑒于此我們根據(jù)中國農(nóng)業(yè)大學(xué)有關(guān)材料分析了我國農(nóng)村宅基地的利用現(xiàn)狀，以期找出節(jié)地政策中存在的問題，創(chuàng)新農(nóng)村宅基地的合理節(jié)約用地 的 管理制度，為國家加強農(nóng)村宅基地管理和制定農(nóng)村宅基地節(jié)約集約用地標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)配套政策提供基礎(chǔ)技術(shù)支撐。 據(jù)有關(guān)研究材料統(tǒng)計， 19962021 年全國農(nóng)村新建住宅中，樓房形式的農(nóng)村住宅面積由 平方米 /人增至 平方米 /人；鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)住宅比重由 %提高到了 %。使宅基地管理在保障發(fā)展、保護紅線、提高農(nóng)民生活水平、維護社會安定和諧方面發(fā)揮積極作用。 農(nóng)村宅基地節(jié)地政策研究報告 國土資源部咨詢研究中心 二○一○年二月 1 目 錄 一、農(nóng)村宅基地的管理制度及其完善的必要性 ................. 2 二、 農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀 .................................. 3 （一） 農(nóng)村宅基地總量 ................................. 3 （二）戶均宅基地面積現(xiàn)狀 .............................. 5 （三） 宅基地容積率現(xiàn)狀 ............................... 8 （四） 農(nóng)村宅基地的組成分析 .......................... 11 三、目前農(nóng)村宅基地審批管理現(xiàn)狀 .......................... 12 （一） 農(nóng)村宅基地的審批因素 .......................... 12 （二） 農(nóng)村宅基地面積的標(biāo)準(zhǔn)值 ........................ 14 四、關(guān)于我國農(nóng)村宅基地制度變遷的回顧 .................... 15 五、現(xiàn)行農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的主要模式 ........................ 17 （一） 現(xiàn)存宅基地流轉(zhuǎn)的典型模式 ...................... 18 （二）當(dāng)前農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)存在的主要問題 ............... 19 （三） 農(nóng)村宅基地管理制度改革中要研究的關(guān)鍵問題 ...... 20 六、 農(nóng)村宅基地利用中存在的主要問題和產(chǎn)生的主要原因 ..... 24 （一） 存在的主要問題 ................................ 24 （二） 產(chǎn)生的主要原因 ................................ 26 七、農(nóng)村宅基地節(jié)地政策的建議和措施 ...................... 29 （一） 認(rèn)真學(xué)習(xí)中央惠農(nóng)，保護耕地的政策，統(tǒng)一到保護土地的意識上來 .......................................... 29 2 （二） 加大宣傳力度，更新農(nóng)民的宅基地所有權(quán)觀念。為使農(nóng)村宅基地管理工作健康發(fā)展，需要從廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗，查找問題，分析原因，從法律法規(guī)的層面、 經(jīng)濟、 政策 等層面對社會主義新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的宅基地管理進(jìn)行規(guī)范。經(jīng)過這些建設(shè)，中國農(nóng)民的居住水平有了比較大的提高。此外，由于我國的農(nóng)村宅基地標(biāo)準(zhǔn)和審批條件由各省 （區(qū)、市）自行制定，農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀的不清晰和管理審批政策的不一致也給 農(nóng)村 宅基地的管理 、節(jié)地 帶來了較大的難度。農(nóng)村居民點的面積數(shù)據(jù)以從國土資源部門的土地利用地變更數(shù)據(jù)中獲取到，而村鎮(zhèn)規(guī)劃則給出了農(nóng)村居民點中居住建筑用地的構(gòu)成比例（表 1），這為農(nóng)村宅基地面積的推算提拱了可靠的數(shù)據(jù)來源。各?。▍^(qū)、市）中，河南、山東、四川、安徽、河北、江蘇 6省份的農(nóng)村宅基地總量較多，合計占到全國總量的 %；西藏、上海、青海、天津、北京、寧夏和河南 7 省份的農(nóng)村宅基地總量減少，合計僅占到全國總量的 %。 7 在農(nóng)戶數(shù)量不斷增加和農(nóng)戶規(guī)模不斷減少的共同作用下，總體上戶均宅基地面積呈現(xiàn)出大幅下降的趨勢。新疆和寧夏的戶農(nóng)村宅基地也由于民族風(fēng)俗習(xí)慣的原因而普遍較大。農(nóng)村住宅的樓 房 化同時也帶來了農(nóng)村宅基地容積率的不斷增加。各?。▍^(qū)、市）中，浙江、上海和福建 3 個省（市）位于中國東、南部省份的農(nóng)村宅基地容積率較大，分別達(dá)到了 、 。各省 （區(qū)、市） 審批宅基地考慮的因素也各不相同，歸納起來大概可 分為 區(qū)位 (遠(yuǎn)近郊 )、地形 (平原 /山地 )、是否在規(guī) 劃區(qū)內(nèi)、耕地面積、占地來源 5個部分。 1954 年《憲法》第八條規(guī)定“國家依照法律保護農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)”，這階段廢除了封建土地產(chǎn)權(quán)制度，建立了受法律保護的農(nóng)民土地私有制、宅基地可以自由流轉(zhuǎn)、宅基地所有權(quán)與房屋所有權(quán)一體化等核心的宅基地制度。 1988年《土地管理法實施條例》、 2021 年《土地管理法》， 2021年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、 2021年《國土資源部關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》等政策的配合，農(nóng)村宅基地制度的核心已經(jīng)轉(zhuǎn)化為：宅基地集體所有，城市宅基地屬于國家所有；農(nóng)民無償取得宅基地， 并無限期使用；宅基地取得與在宅基地上建房有限定標(biāo)準(zhǔn)；需依法申請；宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)一體化；只有在國土資源部批準(zhǔn)的“掛鉤”試點區(qū)內(nèi)，包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)才能進(jìn)行嚴(yán)格限制下流轉(zhuǎn)。 3. 廣東省農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式 廣東省于 2021年以政府令的形式發(fā)布了《廣東省集體建設(shè)用地 19 使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，