【正文】 3 算， 共計 300 平方米， 人均宅基地也將在到 100 平方米 /人。即使農(nóng)村人口保持不變或小幅減少，農(nóng)村宅基地的總量依然會不斷增大。 要按各地農(nóng)民意愿、民族習(xí)慣、實際情況、實事求是、因地制宜，本著節(jié)約集約土地為原則制定用地標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范農(nóng)村宅基地的指標(biāo)體系。這 32 種差別一方面是由于各的自然條件、風(fēng)俗習(xí)慣和戶 型的差異造成；另一方面，各省劃定農(nóng)村宅基地標(biāo)準(zhǔn)值的不規(guī)范和不統(tǒng)一也導(dǎo)致了標(biāo)準(zhǔn)值的區(qū)域差異過大。要充分認(rèn)識農(nóng)戶才是農(nóng)村居民點宅基地節(jié)約集約利用的主體，正確處理好農(nóng)民主體與政府主導(dǎo)的關(guān)系。 1. 要有正確的輿論導(dǎo)向。實行以獎促 31 治政策，穩(wěn)步推進農(nóng)村環(huán)境綜合整治。農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地首先要補充耕地，調(diào)劑為建設(shè)用地的 ，在縣域內(nèi)按照土地利用總體規(guī)劃使用，納入年度土地利用計劃，主要用于產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，方便農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。采取有針對性的措施，著力解決新生代農(nóng)民工問題。 30 2. 第 23 條，推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度創(chuàng)新。力爭用 3 年時間把農(nóng)村集體土地所有權(quán)確認(rèn)到每個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟組織。 1. 第 19 條：“有序推進農(nóng)村土地管理制度改革。加之管理人員較少，難于保證“三到場”，給宅基地管理帶來了難度。 5. 缺乏市場價格調(diào)節(jié)機制。農(nóng)戶建房中除主房以外其他用地的管理沒有完全到位，建房戶往往將批準(zhǔn)的建房面積用來建造主房，而將附房和庭院用地擴張到批準(zhǔn)面積之外，有的農(nóng)戶庭院面積竟比批準(zhǔn)建房面積 28 大幾倍；七是“一戶一宅”政策的配套措施不完善，缺乏具體可操作的政策指導(dǎo)，如對超面積使用部分如何處理？建新房后，農(nóng)戶是否有拆舊的義務(wù)？誰來負責(zé)實施？政策依據(jù)是什么？拆除舊宅是否應(yīng)當(dāng)給予必要的補償?shù)?。二是普?存在村莊規(guī)劃滯后。三是一些先富裕起來的農(nóng)民追求寬敞、講美觀、圖方便，就舍棄老宅破屋，在村外或公路邊修建新房。農(nóng)民對宅基地權(quán)普遍存在著私有的觀念 ，認(rèn)為宅基地可以祖祖輩輩繼承下來，是一種私有財產(chǎn)，越多越好。 （二） 產(chǎn)生的主要原因 通過實地調(diào)研、走訪農(nóng)戶、召開座談會， 參加一些論壇和土地利用年會等。 5. 拆遷成本高，資金落實難。 3. 閑置農(nóng)村宅基地盤活機制存在缺陷，既缺乏法律依據(jù)，又缺失經(jīng)濟調(diào)節(jié)杠桿。農(nóng)民建新房“沿路爬”。 2. 村莊住宅分散、村莊過度擴張，房屋空置現(xiàn)象突出，農(nóng)民住宅超標(biāo)現(xiàn)象較為普遍。過大過高地把住宅規(guī)劃向村莊外圍擴展，農(nóng)民住宅建設(shè)規(guī)劃紅線粗，可塑性大。二是村鎮(zhèn)規(guī)劃缺失、缺乏村莊規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃，規(guī)劃的引導(dǎo)作用與控制力度不夠，未能合理確定農(nóng) 25 村居民點的數(shù)量、布局和用地規(guī)模。 其 原因主要是土地管理部門與戶籍管理部門沒有協(xié)調(diào)好，其他部門的積極性難以調(diào)動，單靠國土管理部門，在宅基地管理中難以嚴(yán)格按照“一戶一宅”進行管理。城市房地產(chǎn)早已實現(xiàn)了“一 24 戶兩證”可以進入市場，并被金融信貸認(rèn)同；農(nóng)村宅基地屬集體所有，房屋歸農(nóng)戶私有，它的房屋不能單獨作為完整的房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)進行交易，客觀形成了城市與農(nóng)村居民住房財產(chǎn)制度的差異。 （ 3） 農(nóng)村宅基地市場流轉(zhuǎn)面臨體制性障礙 農(nóng)村宅基地管理與立法較為完備的城市房地產(chǎn)管理相比，存在大量的法律真空，內(nèi)容比較粗淺 ，加大了宅基地管理難度。這充分說明區(qū)位因素是農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的主要動力之一，離城市距離越近，流轉(zhuǎn)活動越活躍。生產(chǎn)方式?jīng)Q定了生活方式。宅基地使用中缺乏對農(nóng)民的約束機制，在農(nóng)村中產(chǎn)生了“不要白不要”的心理，致使宅基地面積不斷擴大，占用大量農(nóng)用地。 由于歷史的原因，海南省農(nóng)村宅基地管理非常薄弱，亂占亂建、 22 面積超標(biāo)、一戶多宅、非法買賣、權(quán)屬糾紛等問題十分普遍，對農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定造成了一定影響。部分農(nóng)民對居住了多年宅基地便產(chǎn)生了私有觀念，認(rèn)為宅基地是私有財產(chǎn)，是 自己“祖宗”傳下的，自己的宅基地歸自己所有，可以出租和買賣，其他任何人和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不得收回。根據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，農(nóng)民對宅基地所有權(quán)的認(rèn)識是模糊的。 1. 農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛 位 農(nóng)村集體土地所有權(quán)在法律上界定不明，導(dǎo)致少數(shù)人控制土地，集體所有權(quán)虛化，多數(shù)農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)被侵害。農(nóng)村宅基地大量的在隱性市場交易，給農(nóng)村宅基地的管理等問題的解決帶來極大壓力和麻煩。例如，宅基地價格評估機制不健全及登記制度不完善， 20 制約了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，宅基地使用權(quán)的價值評估體系尚未建立，缺乏科學(xué)合理的土地價格體系，使得集體土地收益面臨流失的隱患等。 2. 農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)界定模糊，相關(guān)立法匱乏 。 4. 重慶市農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式 重慶自 2021 年成立了全國首家農(nóng)村土地交易所，以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的 土地市場為目標(biāo)，逐步建立起一套最大限度發(fā)掘農(nóng)村土地資本價值，促進城鄉(xiāng)要素流動的新機制。 2. 天津市農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式 從 2021年下半年開始，天津市在廣泛征求農(nóng)民意愿和深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，探索性地實施了“以宅基地換房”的新模式，被列為全國試點城市。 其中也暴露出農(nóng)村存在的土地問題，無論是城市化進程還是農(nóng)民的融資、借貸款等，農(nóng)村的發(fā)展都離不開包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地的 市場化配置，由此推測，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是一種必然的趨勢。 第三階段（ 1988 年 至今）：宅基地集體所有，使用權(quán)流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)軌時期 農(nóng)村宅基地所有制度仍未有變動，但在宅基地使用制 度和政策上不斷進行著微調(diào) 和改進，如 1988年《憲法》確定“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，其中包含集體土地； 1998年《土 地管理法》寫到“農(nóng)民出租、出賣房屋后，再申請宅基地的不予批準(zhǔn)”，在農(nóng)業(yè)建設(shè)范圍內(nèi)對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)并不完全限制的。 1978年改革開放以后， 實行了分田到戶，但是農(nóng)村宅基地管理仍是城鄉(xiāng)分割、用地部門分管的模式。 16 第一階段（ 19491956年）：宅基地完全私有時期 1950年通過的《土地改革法》的相關(guān)規(guī)定“國家將依法沒收或征收 得 來的土地?zé)o償分配給無地或少地的農(nóng)民，建立了農(nóng)民私人所有土地制度”。宅基地標(biāo)準(zhǔn)值的區(qū)域差異較大，高的省份，如內(nèi)蒙、新疆，宅基地標(biāo)準(zhǔn)值最多可以達到 600m2和 800m2，低的省如福建、廣東，則只有 80m2。 表 6 11 個 不同省份農(nóng)村宅基地組成情況 （ %） 省份 主房用地 雜物堆放用地 設(shè)施用地 牲畜圈舍用地 空白宅基地 安徽 北京 0 福建 河北 黑龍江 江蘇 內(nèi)蒙古 0 山東 山西 四川 天津 平均 三、 目前農(nóng)村 宅基地審批管理 現(xiàn)狀 （ 一 ） 農(nóng)村宅基地的審批因素 各省 （區(qū)、市） 農(nóng)村宅基地的審批單元和考慮的審批因素各不相同，絕大多數(shù)省 （區(qū)、市） 的農(nóng)村宅基地以戶為單位審批 (表 7)；也有部分省 （區(qū)、市） (如上海、福建、重慶、四川、貴州、云南 )在以戶為單位進行審批的同時考慮人口因素。通過農(nóng)村住宅形式的轉(zhuǎn)化，提高農(nóng)村宅基地容積率，可以 在不繼續(xù)增加農(nóng)村宅基地用地面積的 11 前提下，大幅度提高農(nóng)村住宅面積，改善農(nóng)民居住條件和環(huán)境。這表明，戶均宅基地面積較大省份的農(nóng)村宅基地利用不夠充分，宅基地內(nèi)的建筑面積并沒有隨著宅基地面積的擴大而等比例提高。我國東部 沿海 10省 由于經(jīng)濟發(fā)達，農(nóng)戶普遍追求樓房形式的農(nóng)村住宅，農(nóng)村宅基地的容積率較高。我國農(nóng)村宅基地容積率的大幅度提升來自于農(nóng)村住宅形式的農(nóng)村住宅樓房化的趨勢日益明顯。 19982021 年，我國農(nóng)村宅基地的容積率呈現(xiàn)出大幅增加的趨勢，由 ，增加了 %(表 4)。內(nèi)蒙古農(nóng)村宅基地面積偏大主要是由農(nóng)村住宅中含有大量的生產(chǎn)性牲畜圈舍等養(yǎng)殖用地造成的。各?。▍^(qū)、市）中，浙江、福建、廣東、貴州、廣西等 5 省份的戶均宅基地面積較??；新疆、內(nèi)蒙、黑龍江、吉林、寧夏、遼寧等 6 省份的戶均宅基地面積較大。 1996～ 2021 年（ 10 年間），我國的農(nóng)戶數(shù)量由 104戶增加到 104戶，增加了約 %；而同期農(nóng)戶的平均規(guī)模由 /戶減少到 人 /戶，減少了約 %。南部省份戶均宅基地面積減少了 %，高于北部的 %。南、北部的農(nóng)村宅基地總量分別占 %和 %，呈現(xiàn)出北多南少的特點。如按發(fā)改委劃定的 4 大區(qū)域之中，東、中、西、東北部的農(nóng)村 5 宅基地總量分別增加了 %、 %、 %和 %，增加率呈現(xiàn)出東部多、中部少的特點。考慮通過農(nóng)村居民點的數(shù)量和農(nóng)村居民點中農(nóng)村宅基地的用地比例大體推算農(nóng)村宅基地的數(shù)量。目前國土資源部還沒有農(nóng)村宅基地總量的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，農(nóng)村宅基地的總量只能通過相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的推算得到。國土資源部土地統(tǒng)計中無此科目，至今無全國的統(tǒng)計 總數(shù)。由此農(nóng)村建房的擴張將不可避免的導(dǎo)致耕地的減少。在東部沿海地區(qū)，如浙江省一些農(nóng)村的住宅 至今 還能看到第二代、第三代、第四代及最新的第五代新建豪華住宅（宅院）。我國農(nóng)村宅基地的產(chǎn)生也有久遠的歷史。在推進社會主義 新 農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)中，如何正確引導(dǎo)、規(guī)范農(nóng)村宅基地管理，各地結(jié)合自身的實際進行了積極的探索，積累了一些成功的經(jīng)驗，也暴露出一些問題。 ................................... 43 八、 研究結(jié)論 .......................................... 43 附件一 農(nóng)村宅基地整理的節(jié)地政策研究 調(diào)研報告 — 上海市 …… . 45 附件二 農(nóng)村宅基地整理的節(jié)地政策研究 調(diào)研報告 — 浙江省 … … 108 附件三 農(nóng)村宅基地節(jié)地政策研究調(diào)查報告 — 四川 省 …………… 119 附件四 農(nóng)村宅基地整理的節(jié)地政策研究調(diào)研報告 — 嘉興 七星鎮(zhèn)“兩分兩換”試點工作調(diào)研 ……………………………………… 140 附件五 山東省桓臺縣實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減 掛鉤工作調(diào)研 …… 149 1 農(nóng)村宅基地節(jié)地政策研究報告 2021 年，黨的十六屆五中全會提出按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整治、管理民主”的要求，扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。 ..... 31 （三） 制定宅基地標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批條件 .................. 31 （四） 協(xié)調(diào)利益分配，進一步調(diào)動各方參與宅基地整理工作的積極性 .............................................. 33 （五） 完善農(nóng)村居民點發(fā)展規(guī)劃，提倡農(nóng)民宅基地建房要因地制宜的節(jié)約集約用地方 式 ............................... 34 （六） 區(qū)別對待，分類實施，加強農(nóng)村宅基地整治 ........ 35 （七） 采取措施，科學(xué)治理“空心村” .................. 36 （八）強化制度約束， 進一步加強對農(nóng)村宅基地的管理 ..... 40 （九） 積極探索創(chuàng)新，逐步建立農(nóng)村宅基地等非農(nóng)建設(shè)用地退出、盤活、流轉(zhuǎn)機制 ................................... 42 （十） 完善新農(nóng)村建設(shè)的“理事會”制度，進一步發(fā)揮農(nóng)村民主自治組織的作用。 農(nóng)村宅基地問題涉及農(nóng)村基本居住保障的切身利益和農(nóng)村建設(shè)用地的節(jié)約集約利用問題。 2 一、 農(nóng)村宅基地的管理制度及其完善的必要性 我國農(nóng)村住宅的形成源遠流長。1978年改革開放后， 隨著 開放 改革 的 巨變，我 國農(nóng)民的收入不斷增加，農(nóng)民對住房質(zhì)量的要求不斷提高， 我國 相繼爆發(fā)了幾波 農(nóng)村 建房潮。 農(nóng)村人均住房面積從 平方米 /人上升到 平方米 /人。 我國 1984年制定的《土地利用現(xiàn)狀分類及含義》中沒有農(nóng)村宅基地的用地類型，后頒布的《土地分類（試行）》中雖有農(nóng)村宅基地的用地類 型，但并未實際使用，我國目前仍缺乏農(nóng)村宅基地面積的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。 二、 農(nóng)村宅基地 利用現(xiàn)狀 （一） 農(nóng)村宅基地總量 1. 農(nóng)村宅基地總量的估算方法 農(nóng)村宅基地是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為滿足本組織內(nèi)成員的生活 需要 和從事家庭副業(yè)生產(chǎn)的需要而分配給農(nóng)戶使用的土地。在用地結(jié)構(gòu)方面，農(nóng)村居民點用地主要包括居住建筑用地（農(nóng)村宅基地），公共建筑用地（村莊道路、服務(wù)設(shè)施 用地）等幾個部分。 2. 農(nóng)村宅基地總量的估算結(jié)果 我國農(nóng)村宅基地的總量由 1996 年的 104 公頃增長到2021 年的 104公頃 （ 億畝） ，增加了約 %(表1)。 2021 年，東、中、西、東北部的農(nóng)村宅基地總量分別占全國總量的 %、 %、 %和 %，中部最多，東北部最少。東、中、 西、東北部的戶均宅基地面積分別減少了 %、 %、 %和 %，東北部的戶均農(nóng)村宅基地面積減少的速度較快，東部較慢。由于農(nóng)戶小型化的影響，我國農(nóng)戶的數(shù)量 不斷增加，而規(guī)模不斷減少。南部的戶均宅基地面積為 ，遠遠低于北部的 。東北地區(qū)農(nóng)村住宅的典型特點是前、后院形式的農(nóng)村住宅設(shè)計，這種形式的農(nóng)村住宅設(shè)計既滿足了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村住宅生產(chǎn)與生活兼具（東北地區(qū)農(nóng)戶喜歡在