【正文】 事例 “先付錢再流轉(zhuǎn) ” 經(jīng)驗在臨清獲推廣 臨清市康莊鎮(zhèn)康圣莊村共有農(nóng)戶 210 戶，有地的 160 戶，土地 1360 畝。 “截至目前，全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達到 萬畝，占家庭承包土地總面積的 %，預(yù)計今年年底土地流轉(zhuǎn)面積達到 120萬畝。 確權(quán)登記頒證之后，農(nóng)民的土地承包權(quán)益得到了保障。 業(yè)內(nèi)呼吁： 將聊城列入農(nóng)村綜合改革試驗區(qū) 8 月 13 日，記者從聊城市農(nóng)委獲悉，明年底前，聊城將完成全市全部 萬畝家庭承包耕地確權(quán)頒證工作。從試點情況看，采用無人機航拍，每畝約需成本 元。 確權(quán)登記頒證還解決了大量遺留問題，發(fā)現(xiàn)和妥善解決了承包面積不準確、“四至”不清楚、合同不規(guī)范、登記簿不健全以及部分農(nóng)戶承包權(quán)利未落實等遺留問題，涉及農(nóng)村土地的信訪案件明顯減少，較上年同比下降 36%。點擊成果圖上任意一塊土地，可以查詢該塊土地的承包農(nóng)戶姓名、地塊編號、登記面積、空間位置等信息。市、縣兩級財政及時撥付工作經(jīng)費，為確權(quán)登記頒證工作的順利開展提供了有力保障。 值得注意的是， 2021 年，市、縣兩級積極爭取確權(quán)登記頒證試點工作經(jīng)費，共落實專項資金 萬元。 同時，市政府針對我市國土“二調(diào)”圖和集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果均為 1:10000 比例尺，分辨率太低，達不到農(nóng)業(yè)部農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的技術(shù)要求等問題進行了專題研究。 采用圖解法成本約 3335 元 /畝，效率最高，但精度最低 。第四榜公示農(nóng)戶登記信息和白色魚鱗圖，經(jīng)農(nóng)戶確認后，以此為依據(jù)簽訂農(nóng)村土地承包合同。 為確保數(shù)據(jù)準確完整，聊城在試點工作中采取了“四榜公示”制度?！?8月 13 日，聊城市農(nóng)委經(jīng)管處主任張愛英說。 要注意發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)先進典型，以點帶面，推動工作。各級應(yīng)在進一步提高對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)重大意義認識的基礎(chǔ)上，加強工作措施，加大領(lǐng)導(dǎo)力度。進一步擴大新型農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋范圍，提高報銷比例。中央經(jīng)濟工作會議提出：“要把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制。建議出臺指導(dǎo)全市加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范性文件，制定獎勵、扶持農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的具體措施。加強農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的日常監(jiān)管和信息發(fā)布工作，及時掌握農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的意愿，解決土地供需雙方因不能及時溝通而使流轉(zhuǎn)受阻的矛盾。符合條件的土地流轉(zhuǎn)，一般要經(jīng)過協(xié)商、簽定合同、備案等幾個步驟，并辦理相關(guān)手續(xù)。 （三）制定流轉(zhuǎn)細則，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序。 （二）建立服務(wù)機構(gòu)，健全服務(wù)體系。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化經(jīng)營創(chuàng)造了條件，搭建了城鄉(xiāng)統(tǒng) 籌發(fā)展平臺，開辟了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展新途徑，對解決“三農(nóng)”問題具有重要意義。針對土地流轉(zhuǎn)中存在的問題，借鑒外地的成功經(jīng)驗，我們認為，我市下一步加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的總體要求應(yīng)是：認真貫徹落實黨的十七屆三中全會精神，以穩(wěn)定黨在農(nóng)村的基本土地政策為前提，以農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收為核心，以促進土地集約化、規(guī)模化經(jīng)營為目標，堅持“依法、自愿、有償”和“因地制宜、分類指導(dǎo)、扎實推進、有序流轉(zhuǎn)”的原則，逐步建立適應(yīng)市場運作的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制，基 本確立適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的土地管理制度，推進我市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的健康發(fā)展。從流轉(zhuǎn)期限來看，當前的流轉(zhuǎn)大多數(shù)是短期流轉(zhuǎn)，一些受讓方只顧眼前自身利益，沒有增加投入的積極性。不同的地域因種植農(nóng)作物不同，流轉(zhuǎn)金支付數(shù)額也不同。二三產(chǎn)業(yè)發(fā)達或者農(nóng)民外出務(wù)工人員較多的縣（市區(qū)），土地流轉(zhuǎn)比較活躍。三是土地流轉(zhuǎn)中介組織發(fā)展滯后。目前，我市 8 個縣（市區(qū)）中僅有茌平縣建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。從調(diào)查情況看，不少農(nóng)戶采用“口頭協(xié)議”私下自發(fā)流轉(zhuǎn)；一些小面積的流轉(zhuǎn)，別說鄉(xiāng)、村，就連村民小組長也很難掌握起來；只有規(guī)模較大的流轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)、村才會記錄在案。二是當前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理還不完善，農(nóng)民群眾擔(dān)心流轉(zhuǎn)后會失去土地或損害土地，不敢流轉(zhuǎn)。 二、問題和原 因 當前，我市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)取得了一些成效，但是從總體上來說，發(fā)展還不夠快，效果還不夠理想。對于受讓土地的經(jīng)營者來說，人均占有土地資源量增加，可以通過規(guī)模生產(chǎn)、集約經(jīng)營等減少生產(chǎn)成本，提高土地的綜合產(chǎn)出效益。同時，也使那些想出去還沒有出去的人打消了顧慮，促進了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移。同時，土地流轉(zhuǎn)形成了土地的適度規(guī)模經(jīng)營，在客觀上也為農(nóng)業(yè)科技的應(yīng)用推廣提供了便利條件。 （四）推動了農(nóng)業(yè)科技進步。 （三）提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平。一些地方通過大力發(fā)展生態(tài)型特色農(nóng)業(yè) ,逐步形成了“一村一品、一鄉(xiāng)一業(yè)”的專業(yè)化、基地化生產(chǎn)模式，涌現(xiàn) 出一批特色明顯、類型多樣、競爭力強的專業(yè)村和專業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。各種類型的農(nóng)民專業(yè)合作社，將農(nóng)戶分散的土地集中連片統(tǒng)一種植、統(tǒng)一管理，促進了土地流轉(zhuǎn)。突出表現(xiàn)在兩個方面，一是龍頭企業(yè)引領(lǐng)土地流轉(zhuǎn)。土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)主要有轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作、委托代耕等六種形式，其中，轉(zhuǎn)包流轉(zhuǎn)土地面積 萬畝，占流轉(zhuǎn)總量的 %；出租流轉(zhuǎn)土地面積 萬畝，占流轉(zhuǎn)總量的 %；互換流轉(zhuǎn)土地面積 萬畝，占流轉(zhuǎn)總 量的 %；轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)土地面積 萬畝，占流轉(zhuǎn)總量的 %；股份合作流轉(zhuǎn)土地面積 萬畝，占流轉(zhuǎn)總量的 %；委托代耕流轉(zhuǎn)土地面積 萬畝，占流轉(zhuǎn)總量的 %；其他形式流轉(zhuǎn)土地面積 萬畝，占流轉(zhuǎn)總量的 %。我市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，自上世紀 80年代初開始出現(xiàn)，在較長時期內(nèi)一直發(fā)展緩慢。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)流轉(zhuǎn)的土地，除大部分用于種植業(yè)用地外，還有部分用在牧業(yè)、漁業(yè)、和第二、第三產(chǎn)業(yè)中，特別是還出現(xiàn)了破壞性比較嚴重的非農(nóng)土地流轉(zhuǎn)。在流轉(zhuǎn)的土地中，種糧的面積和比重有進一步縮減的趨勢。 有的地方在流轉(zhuǎn)中改變土地農(nóng)業(yè)用途。這 15 位鄉(xiāng)村干部所在鄉(xiāng) (鎮(zhèn) )2021 年發(fā)生土地流轉(zhuǎn)糾紛 64 起， 2021 年發(fā)生土地流轉(zhuǎn)糾紛 107起， 2021 年 1~6 月發(fā)生土地流轉(zhuǎn)糾紛 66 起。同時，缺乏對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的扶持政策，種養(yǎng)殖大戶貸款困難，也制約著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營。在土地流轉(zhuǎn)過程中，一些地方是由村 干部做主，代替農(nóng)民決策流轉(zhuǎn)土地。 (1)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理缺乏具體實施細則，在流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)手段、流轉(zhuǎn)檔案管理等方面缺乏統(tǒng)一規(guī)定。近年來，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，但大都有名無實，只在農(nóng)經(jīng)部門掛掛牌子，作數(shù)字統(tǒng)計，真正充當流轉(zhuǎn)服務(wù)媒介、履行服務(wù)職能，發(fā)揮中介效能的還不多。由于農(nóng)村社會保障制度還沒有完全建立起來，不能解決農(nóng)民的后顧之憂，農(nóng)民長期以來形成的對土地的依附性仍將長期存在。有些農(nóng)民擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)對 自身利益不利，因而不敢大膽參與流轉(zhuǎn)。在農(nóng)村稅費改革前農(nóng)民負扭較重，糧價偏低，農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)往往是土地免費送給對方耕種，對方代交各種稅費；隨著農(nóng)村改革的不斷深入和中央支農(nóng)政策力度的加大，土地收益也呈明顯上升趨勢。短期流轉(zhuǎn)的土地主要以實物支付為主，長期流轉(zhuǎn)以現(xiàn)金支付為主。由于土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較小，流轉(zhuǎn)期較短 ，集中程度不高，耕地進行規(guī)模經(jīng)營、實施機械化作業(yè)的效果難以凸顯。 ，流轉(zhuǎn)效益不高。據(jù)抽樣調(diào)查表明， %的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)期限在 1 年之內(nèi)，流轉(zhuǎn)期限不超過 5 年的有%，而長期流轉(zhuǎn)的僅有 %。 土地流轉(zhuǎn)口頭化 :農(nóng)地流轉(zhuǎn)沒有簽署任何協(xié)議或合同，而往往是流轉(zhuǎn)雙方的一種口頭約定。 目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)普遍存在 “ 三多三少 ” 現(xiàn)象，即親戚朋友流轉(zhuǎn)的多，專業(yè)大戶流轉(zhuǎn)的少；轉(zhuǎn)包、出租或代耕的多，轉(zhuǎn)讓的少；口頭協(xié)商多，文字協(xié)議少。另外，明確權(quán)屬是構(gòu)建村民自治的基礎(chǔ)，長期以來農(nóng)村集體組織內(nèi)村民自治意識薄弱、民主生活缺乏，根源在于生活和生產(chǎn)的要素 —— 土地，其分配上的實際控制權(quán)在村干部或村主任，農(nóng)民沒有完全實際產(chǎn)權(quán)的內(nèi)在意識，無恒產(chǎn)者無恒心、無民主的物質(zhì)基礎(chǔ)和激勵，城鄉(xiāng)統(tǒng)一用地市場就缺乏主體。事實上，在城市化快速推進的東部地區(qū)和中西部大城市，農(nóng)村集體土地突破法律和政府規(guī)章層面的流轉(zhuǎn)早已風(fēng)起云涌 ，而根據(jù)用途比較的優(yōu)勢，微觀主體將農(nóng)地轉(zhuǎn)換為非農(nóng)用途的自發(fā)行動，也早已突破邊緣革命并向更高級行政區(qū)域展開。集體建設(shè)用地和宅基地流轉(zhuǎn)，以及通過流轉(zhuǎn)實現(xiàn)農(nóng)民的財產(chǎn)性溢價收入，將把數(shù)億農(nóng)民從此前一直被禁錮在作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的土地上、小農(nóng)生產(chǎn)的作業(yè)方式、與資產(chǎn)收入隔絕的狀態(tài)下， 拉入到工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代文明大潮中；也意味著數(shù)億農(nóng)民將分享改革開放和資產(chǎn)溢價的紅利。應(yīng)建立包括流轉(zhuǎn)土地基準價格、評估價格和交易價格等信息 在內(nèi)的流轉(zhuǎn)土地價格信息登記冊，反映流轉(zhuǎn)價格變動態(tài)勢，并通過電子信息網(wǎng)絡(luò)及時公開發(fā)布。三是制定完善流轉(zhuǎn)土地估價指標體系。一是構(gòu)建科學(xué)的農(nóng)地等級體系。建立土地流轉(zhuǎn)專家咨詢機構(gòu)，開展多元化、社會化的土地流轉(zhuǎn)政策研究；實現(xiàn)政策咨詢制度化，以制度保證土地流 轉(zhuǎn)決策的專業(yè)性、獨立性；完善配套政策和制度，形成一個以政策主系統(tǒng)為核心，以信息、咨詢和監(jiān)督子系統(tǒng)為支撐的土地流轉(zhuǎn)政策咨詢體系。土地流轉(zhuǎn)改革和政策制定需要頂層設(shè)計，也不能脫離群眾的實踐探索和創(chuàng)造。 建立政策咨詢機制。當前，由于農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)信息渠道不暢，土地轉(zhuǎn)出、轉(zhuǎn)入雙方選擇空間小， 土地流轉(zhuǎn) 范圍小、成本高，質(zhì)量不盡如人意。土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)。農(nóng)村 土地流轉(zhuǎn) 是指農(nóng)村家庭承包的土地通過合法的形式，保留承包權(quán)，將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或其他經(jīng)濟組織的行為。 黨的十八大報告提出， “ 加快發(fā)展 現(xiàn)代農(nóng)業(yè) ，增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力 ” ， “ 構(gòu)建 集約化 、 專業(yè)化 、組織化、 社會化 相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系 ” 。信息交流機制是否健全有效，直接關(guān)系土地流轉(zhuǎn)的質(zhì)量和效率。在此基礎(chǔ)上，逐步建立覆蓋全國的包括土地流轉(zhuǎn)信息平臺、網(wǎng)絡(luò)通信平臺和決策支持平臺在內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)信息管理系統(tǒng)。一是注重頂層設(shè)計與尊重群眾首創(chuàng)相結(jié)合。二是構(gòu)建政策咨詢體系。因此，必須完善土地流轉(zhuǎn)價格評估機制。 二是建立完善流轉(zhuǎn)土地資產(chǎn)評估機構(gòu)，引入第三方土地評估機構(gòu)和評估人員對流轉(zhuǎn)交易價格進行評估。信息公開、透明是市場機制發(fā)揮作用的前提。 [5] 十八屆三中全會提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同地同權(quán)；賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換。正如科斯所言，“清楚界定的產(chǎn)權(quán)是市場交易的前提”。 如果權(quán)利明確了，是否交易、交易為何種用途、如何定價等，農(nóng)民自然而然會遵循市場規(guī)則來行事，土地資源也就會得到最佳配置，農(nóng)村土地低效利用、浪費嚴重和 城市用地緊張的不平衡，耕地保護和建設(shè)用地之間的沖突等問題也就解決了。 ，普遍存在民間化、口頭化、短期化、隨意化問題。 2021 年對山東等 10 省的土地流轉(zhuǎn)調(diào)查表明， %的人直接與受讓人 (彼此熟悉 )協(xié)商， %的人選擇通過村委會與人協(xié)商， %的人選擇通過熟人介紹，只有 %的人通過土地流轉(zhuǎn)商 (中介 )協(xié)商來確定流轉(zhuǎn)。 土地流轉(zhuǎn)短期化 :農(nóng)地流轉(zhuǎn)往往都在 1 年之內(nèi)進行流轉(zhuǎn)，超過 1 年的很少。有的即便簽訂合同也不遵循一定的程序以及履行必要的手續(xù)，存在著手續(xù)不規(guī)范、條款不完備等問題，缺乏法律保障，造成土地流轉(zhuǎn)關(guān)系的混亂，對耕地的保護和管理帶來了很大的困難。土地在小戶之間流動的多，向大戶流動形成規(guī)模經(jīng)營的少。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，流轉(zhuǎn)租金的定價，地區(qū)差異性很大，取決于雙方協(xié)商。 (3)土地租金不斷攀升。 土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本的生活保障，尤其是在經(jīng)濟落后地區(qū)，農(nóng)民對土地具有根深蒂固的依賴情結(jié)。尤其是目前農(nóng)村社會保障制度不夠完善。一些地方盡管建立了流轉(zhuǎn)中介組織，但服務(wù)滯后，市場運作機制尚未形成，限制著土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。 5．農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管現(xiàn)缺乏規(guī)范管理。很多農(nóng)地流轉(zhuǎn)不是農(nóng)民自愿和通過市場運行的，而是社區(qū)、村委會通過行政命令的單方面推行。流轉(zhuǎn)合同沒有考慮土地升值和物價上漲因素，容易產(chǎn)生糾紛。在調(diào)查的 104 位鄉(xiāng)村干部中，有 56 位認為 2021 年土地流轉(zhuǎn)糾紛與往年差不多，占 %；有 33 位認為 2021 年土地流轉(zhuǎn)糾紛比往年下降，占%；有 15 位認為 2021 年土地流轉(zhuǎn)糾紛比往年增加，占 %。 問題突出。由于種糧效益低，在規(guī)模流轉(zhuǎn)的耕地中，很少用于種糧。在南方部分丘陵山區(qū)，有的外出務(wù)工農(nóng)民無償轉(zhuǎn)出的生產(chǎn)條件較差土地?zé)o人耕種，有的出現(xiàn)拋荒 ?，F(xiàn)將調(diào)研情況報告如下： 一、現(xiàn)狀與成效 全市 8 個縣（市區(qū)）和 1 個經(jīng)濟開發(fā)區(qū)共有 132 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）， 6534 個行政村，農(nóng)業(yè)人口 萬 (占全市人口總數(shù)的 %)，耕地面積 萬畝，人均耕地面積 畝（略高于全國人均 畝和全省人均 畝的水平）。截至目前，全市土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積為 萬畝，占農(nóng)村家庭承包耕地面積的 %（低于全省 %的流轉(zhuǎn)比例）。隨著農(nóng)村土地管理的逐步加強，土地流轉(zhuǎn)由過去單一的農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)逐步過渡到目前的農(nóng) 戶與工商企業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織等主體間的流轉(zhuǎn)，呈現(xiàn)出流轉(zhuǎn)主體多元化的趨勢。二是專業(yè)合作社推動土地流轉(zhuǎn)。近年來，伴隨農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，無力經(jīng)營或不愿經(jīng)營土地的農(nóng)戶及時將承包土地流轉(zhuǎn)出去，經(jīng)營有方、有能力擴大