【正文】 為剝削式的集權(quán)領(lǐng)導(dǎo)?；谶@種認(rèn)識，他們提出了“領(lǐng)導(dǎo)行為連續(xù)統(tǒng)一體理論”。問題在于如何根據(jù)具體情況，選擇合適的領(lǐng)導(dǎo)方式。領(lǐng)導(dǎo)只做任務(wù)布置，既不監(jiān)督執(zhí)行，也不檢查完成情況，而是放任自流。工作有一定的自主權(quán)。 民主型：權(quán)力定位于群體。 專制型：權(quán)力握在領(lǐng)導(dǎo)者個人手中。 二、領(lǐng)導(dǎo)行為理論 領(lǐng)導(dǎo)行為理論就是通過領(lǐng)導(dǎo)過程中行為以及這些行為對成員影響來揭示領(lǐng)導(dǎo)規(guī)律，以尋求最佳的領(lǐng)導(dǎo)行為。因此，不同組織對領(lǐng)導(dǎo)者人格特質(zhì)的要求大不相同。 不同的研究所得出的結(jié)論往往不一致、而且常常出現(xiàn)相互矛盾的情況，究其原因： 第一，領(lǐng)導(dǎo)是 — 種動態(tài)過程，任何人都不可能生而具有領(lǐng)導(dǎo)者的特質(zhì)，領(lǐng)導(dǎo)者的特性和品質(zhì)是后天的，是在實踐中形成的，可以通過培養(yǎng)訓(xùn)練而獲得。 領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)是與生俱來的，先天不具備這些特質(zhì)者就無法當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)。這種理論闡述的重點是領(lǐng)導(dǎo)者與非領(lǐng)導(dǎo)者的個人品質(zhì)差別。但是，并不是所有的領(lǐng)導(dǎo)者都具備完成其他管理職能的潛能，因此不應(yīng)該所有的領(lǐng)導(dǎo)者都處于管理崗位上。 管理者是被任命的，他們擁有合法的權(quán)力，其影響力來自職位所賦予的正式權(quán)力；領(lǐng)導(dǎo)者可以是任命的，也可以是從一個群體中產(chǎn)生出來的，他可以不運用正式權(quán)力來影響他人的活動。 三、創(chuàng)建良好的文化、民族與宗教環(huán)境 （一）創(chuàng)建良好的文化環(huán)境 樹立民主意識 樹立法律意識 樹立政績意識 樹立新的行政道德、價值觀 樹立雙向溝通的意識 （二）創(chuàng)建良好的民 族環(huán)境 繼續(xù)堅定不移的執(zhí)行民族區(qū)域自治政策 積極采取各種措施幫助民族地區(qū)快速發(fā)展 加強民族團(tuán)結(jié)，培養(yǎng)民族意識 充分尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣、宗教文化、語言文字等 （三）創(chuàng)建良好的宗教環(huán)境 繼續(xù)貫徹宗教信仰自由的政策 實行政教分離 保護(hù)宗教活動的正當(dāng)場所 加強行政系統(tǒng)與宗教界的雙向溝通 四、創(chuàng)建良好的國家社會環(huán)境 培養(yǎng)行政系統(tǒng)成員的國際意識，并能夠準(zhǔn)確的洞悉國際環(huán)境的變化 反對侵略、反對霸權(quán)主義，維護(hù)世界和平 堅持獨立自主的外交政策 加持和平共處五項原則，積極發(fā)展 國與國之間的關(guān)系 堅持對外開放，加強與國際社會的全方位合作和交流 第四章 行政領(lǐng)導(dǎo) 學(xué)習(xí)重點： 了解領(lǐng)導(dǎo)理論的內(nèi)容 熟悉行政領(lǐng)導(dǎo)的基本內(nèi)涵； 行政領(lǐng)導(dǎo)者的職位、職權(quán)和職責(zé)； 行政領(lǐng)導(dǎo)制度的內(nèi)容； 行政領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)結(jié)構(gòu)及優(yōu)化； 打黑 和他搭檔我很舒服 有了領(lǐng)導(dǎo)的支持我將義無反顧 “一群狼跟著一只羊， 最后都變成羊； 而一群羊跟著一只狼， 14 最后都變狼” 啟示：在一個組織中，一個好的領(lǐng)導(dǎo)將直接決定了組織的存續(xù)與發(fā)展。 第五節(jié) 創(chuàng)造良好的外部環(huán)境 13 一、創(chuàng)建良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境 鞏固、發(fā)展和完善社會的基本經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu) 繼續(xù)加大市場改革的力度，不斷完善市場經(jīng)濟(jì)體制 不斷探索經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好思路、好點子，加快國有企業(yè)的改制，建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度。 國際組織的存在和作用使得國家喪失在某些領(lǐng)域的決策權(quán)。 傳統(tǒng)安全威脅依然存在。 二、民族環(huán)境對行 政系統(tǒng)的影響 民族環(huán)境影響政府的民族政策及其機構(gòu)的設(shè)置 民族環(huán)境影響著行政系統(tǒng)的體制 民族環(huán)境制約行政系統(tǒng)某些權(quán)力的行使 民族環(huán)境關(guān)系到行政系統(tǒng)的凝聚力 三、宗教環(huán)境對行政系統(tǒng)的影響 宗教制約行政系統(tǒng)的機構(gòu)設(shè)置和職權(quán)行使 具體體現(xiàn)在：宗教的教義在某種程度上發(fā)揮這法律的作用；行政系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)人的宗教信仰也會影響行政系統(tǒng)的運行； 宗教推動或妨礙行政系統(tǒng)的管理活動 第四節(jié) 自然環(huán)境和國際環(huán)境對行政系統(tǒng)的影響 一、自然環(huán)境對行政系統(tǒng)的影響 自然環(huán)境影響人類文明的形成和發(fā)展，制約行政系統(tǒng)的發(fā) 展 自然資源和國土面積影響各國的綜合國力的強弱，從而制約其行政系統(tǒng)的財力基礎(chǔ)于功能的發(fā)揮 自然資源環(huán)境影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而影響行政系統(tǒng)的機構(gòu)設(shè)置 地理位置、形狀會影響國家的民族團(tuán)結(jié)、國家統(tǒng)一與行政系統(tǒng)的穩(wěn)定狀況 地理位置制約著政府的國際戰(zhàn)略及其相應(yīng)的功能組織 二、國際環(huán)境對行政系統(tǒng)的影響 （一）和平與發(fā)展 時代發(fā)展的兩大主題 兩級格局轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣窬帧? 其次，教育、科學(xué)、文化事業(yè)的發(fā)展，有助于普遍提高民眾 (行政工作對象 )的素質(zhì)?！盀檎谌恕?，沒有合格的行政人才，行政工作效率便無法保證。 對行政效率評價標(biāo)準(zhǔn)的影響。 價值觀的影響主要表現(xiàn)在： 對行政活動自身價值的認(rèn)識 。同時，這些傳統(tǒng)文化的精髓也為世界各國政府所學(xué)習(xí)和采納 ；另一方方面，它又束縛了行政人員的思想，延緩了行政改革的步伐，影響了行政效率的提高。 行政對經(jīng)濟(jì)環(huán)境的監(jiān)控作用體現(xiàn)在以下幾個方面： 對社會資源有效利用與保護(hù)； 規(guī)范社會經(jīng)濟(jì)行為，改善與創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)活動氛圍； 引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，完善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)； 協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 其次，人口的發(fā)展?fàn)顩r直接決定行政系統(tǒng)的人員配置。反之，單靠行政工作自身按其內(nèi)在規(guī)律去發(fā)展，發(fā)展速度自然要降低，更何況規(guī)律的總結(jié)、認(rèn)識離不開特有的實踐推動。 （３）生產(chǎn)力與科技水平在一定程度上決定行政發(fā)展現(xiàn)狀 在經(jīng)濟(jì)體制、制度相 同的前提下，生產(chǎn)力和科技發(fā)展水平的差異往往導(dǎo)致行政發(fā)展水平不一，這從另一側(cè)面體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)環(huán)境對行政的決定作用。 （２）經(jīng)濟(jì)體制的變革是推動行政改革的基本動力 行政系統(tǒng)處于變化之中，行政系統(tǒng)的發(fā)展受諸多因素的影響。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的性質(zhì)，進(jìn)而決定行政的性質(zhì)。經(jīng)濟(jì)環(huán)境對行政的決定和制約作用主要體現(xiàn)在如下幾方面： （１）生產(chǎn)關(guān)系決定行政的性質(zhì) 社會的基本經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，也就是構(gòu)成特定社會經(jīng)濟(jì)制度的基本生產(chǎn)關(guān)系，是一定生產(chǎn)力發(fā)展階段之上的占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系各方 面的總和，是特定社會的一切上層建筑賴以建立的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。 農(nóng)業(yè) 社會 （白色光線混雜一體） （融合型） 過度社會 （折射過程） 11 （棱柱型） 工業(yè)社會 （折射完成） （衍射型） 二、行政系統(tǒng)與外部環(huán)境的互依性 （一）行政系統(tǒng)對外部環(huán)境的依賴 行政系統(tǒng)國必須要適應(yīng)外部環(huán)境的變化； 外部環(huán)境影響和制約著行政系統(tǒng)及其價值觀、目標(biāo)、規(guī)模、行為方式等； 行政系統(tǒng)必須要從外部環(huán)境中獲取自身生存的各種資源，如人、財、物等； （二）行政系統(tǒng)對外部環(huán)境的選擇和塑造 行政系統(tǒng)會有所選擇的從外部系統(tǒng)中獲取自身需 要的資源； 行政系統(tǒng)也具有改善和控制外部環(huán)境來實現(xiàn)外部環(huán)境的優(yōu)化； （三）宏觀環(huán)境與微觀環(huán)境 第二節(jié) 經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境對行政系統(tǒng)的影響 一、經(jīng)濟(jì)環(huán)境對行政系統(tǒng)的影響 經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑服務(wù)、服從于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。 C、過度社會的行政模式（棱柱型行政模式） 過度社會的行政模式既具有農(nóng)業(yè)社會的行政模式的特征，又具有工業(yè)社會行政模式的特征，明顯帶有新舊并存的特點。 三種 傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會 、 社會過度社會 、 形態(tài)現(xiàn)代工業(yè)社會 A、農(nóng)業(yè)社會的行政模式（融合型行政模式） 特征： a、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力； b、土地分配和管理是政府的重要事務(wù)； c、官僚的職位重于行政政策；d、行政風(fēng)范帶有濃重的家族或親族色彩； e、政治與行政不分，權(quán)力均源于君主； f、行政活動以土地或土域為基礎(chǔ)； g、政府與民眾溝通比較少，幾乎沒有溝通。 行政生態(tài)學(xué)的研究范圍 一是探討各國所特有的社會文化以及歷史因素是如何影響該國的公共行政； 二是各國的公共行政又是如何影響該國的社會變遷與發(fā)展。 行政環(huán)境是指直接或間接影響，作用于行政系統(tǒng)的各種因素的總和，影響行政系統(tǒng)運行的因素包括兩大部分： 一是行政系統(tǒng)之外的環(huán)境 ,如政治 ,經(jīng)濟(jì) ,社會 ,法律 ,文化 ,教育 ,科技 ,人口 ,資源 ,自然環(huán)境等； 二是行政系統(tǒng)內(nèi)部環(huán)境 ,如行政體制 ,職能 ,領(lǐng)導(dǎo)者 ,人際氛圍等等 .在此 ,我們著重闡明行政系統(tǒng)與外部環(huán)境間的相互影響關(guān)系 . 具體來說，行政環(huán)境又可以細(xì)分為以下幾類： 經(jīng)濟(jì)環(huán)境 ： 政治環(huán)境 、 文化環(huán)境 、 人口、民族 、 歷史傳統(tǒng) 等 國際環(huán)境 ： 政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技、衛(wèi)生、體育、民政、公安及社會公共事務(wù) 社會環(huán)境 行政管理的對象 （二）行政生態(tài)學(xué)的興起 行政生態(tài)學(xué)產(chǎn)生的背景 a、環(huán)境問題的惡化，促使了生 態(tài)學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展。 （一）行政環(huán)境的含義 “環(huán)境”一詞泛指存在于特定空間 ,對事物或人類活 動產(chǎn)生影響的各種因素的綜合體。行政環(huán)境與行政活動之間客觀上存在的互動關(guān)系表明：只有首 先適應(yīng)環(huán)境 ,行政活動才能得以正常開展 .同時 ,行政活動的開展必然影響 ,塑造行政環(huán)境 ,使環(huán)境沿某種方向 ,發(fā)生某種程度的變化 .了解影響行政活動開展的環(huán)境因素 ,是科學(xué) ,有效行政的前提 ,同時也為評估行政行為提供重要的啟示 . 指事物周圍的情況和條件，即主體自身以外，與之相互作用的各種因素。這樣，事與愿違，嚴(yán)重影響了城市建設(shè)的發(fā)展。一個城市 3 各機構(gòu)主管城市建設(shè)職能，結(jié)果是職責(zé)不清，互相推諉的事層出不窮，有利得事情大家搶著干，有困難則互相推諉。為了適應(yīng)城市建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，協(xié)調(diào)城建局與其他政府職能部門的關(guān)系，市政府成立了城市建設(shè)委員會。主要是嚴(yán)格按照法律規(guī)定，對機構(gòu)的設(shè)置和人員安排進(jìn)行 調(diào)控的方法。運用經(jīng)濟(jì)手段對編制進(jìn)行調(diào)控的方法。如制定編制計劃、方案，核定編制總額，編制執(zhí)行監(jiān)督等。 二、編制管理的原則和方法 （一）編制管理的原則 精簡原則 科學(xué)原則 法制原則 效率原則 系統(tǒng)原則 發(fā)展原則 （二）編制管理的基本方法 主要有以下三種方法： 行政的方法。 編制管理是實施行政組 織依法行政的必然要求。 （二）編制管理的意義 編制管理是建立精干高效的行政組織體系的重要前提。 具體包括職能管理、機構(gòu)管理和人員編制管理。 本節(jié)主要是從廣義上將的編制管理。 思考： 機構(gòu)的精簡、人員的減少一直是政府改革的中心，為什么改來改去得到的結(jié)果往往事與愿違，本意是較少相應(yīng)的結(jié)構(gòu)與人員，而結(jié)果是越來越多？ 9 第三節(jié) 行政組織的編制管理 一、編制管理的含義及其意義 （一）編制管理的含義 廣義上講，就是一個法定社會組織的職能范圍、機構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系、規(guī)格級別、人員定格、人員結(jié)構(gòu)及職位的配置。其中，人力資源和社會保障局 11 名、市城市管理和綜合行政執(zhí)法局 9 名、市工業(yè)和信息化局 8 名。 終身學(xué)習(xí)的觀念成為組織教育其成員的重要手段和工具。麻省理工學(xué)院的彼得 今年來， 行政組織理論又出現(xiàn)許多新的變化，如哈佛大學(xué)的教授高斯將生態(tài)學(xué)的理論引入到行政組織的研究中去，開創(chuàng)了一個全新的研究領(lǐng)域。三是組織權(quán)變理論。二是組織是一個整體系統(tǒng)。 主張有：一是組織是一個開放的系統(tǒng)。 （四）現(xiàn)代組織理論 20 世紀(jì) 60 年代，組織理論又進(jìn)入一個全新的發(fā)展階段，主要是將系統(tǒng)論、信息論和控制論的成果大量引入到對組織理論的研究中。 保健因素主要是指與工作有關(guān)聯(lián)、環(huán)境方面的因素，如公司政策和管理、薪金、人際關(guān)系、工作條件等。 馬斯洛需求層次理論 郝茨伯格的“雙因素理論” 又叫“激勵 —— 保健理論”，將人的需要同工作的滿意態(tài)度聯(lián)系起來，進(jìn)一步研究了激勵在組織管理方面的新思路。 具體體現(xiàn)在：一是組織的基本功能是決策，而有效的組織應(yīng)以正確的決策為基礎(chǔ)；二是組織目標(biāo)是追求決策的合理性；三是成員參加組織的動因主要是組織對成員個人的利益實現(xiàn)有著誘因；四是組織的影響方式主要是權(quán)威、組織成員對組織的忠誠度、信息溝通、效率準(zhǔn)則和培訓(xùn)等；五是組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計應(yīng)與決策的過程吻合，組織結(jié)構(gòu)應(yīng)設(shè)計為層級制，但要注意內(nèi)部分工。 另外，他還提出了組織平衡思想，認(rèn)為組織成員對組織的貢獻(xiàn)與組織成員的滿足 程度將決定組織是否存在。 這一階段主要有以梅奧的人際關(guān)系組織理論、巴納德的組織平衡理論和西蒙的決策過程理論。 韋伯 從總體上來看，古典組織理論對現(xiàn)代行政組織的產(chǎn)生、發(fā)展都具有重要意義，但是它將人看做是機器的附 8 屬物，強調(diào)的是等級、命令和服從，并用一種封閉的觀點來對待組織，忽視了人的因素和環(huán)境的作用。 官僚制的主要內(nèi)容 包括：組織成員分工明確；報酬、晉級和提新都相對固定并取決于個人的能力和表現(xiàn)；內(nèi)部層級節(jié)制；組織中規(guī)章制度嚴(yán)明；管理中的決定以文件下達(dá)，以文件檔案作為管理的基礎(chǔ)。 他認(rèn)為任何組織的存在都要靠權(quán)威來維持，而合法的權(quán)威主要有三個途徑： 基于習(xí)俗慣例的傳統(tǒng)型權(quán)威；基于領(lǐng)袖個人超凡魅力的神授型權(quán)威； 基于法律和社會契約的合理 合法型權(quán)威。韋伯為代表的。在此基礎(chǔ)上 ，提出了管理的五種職能和 14 項基本原則。 三是提出了組織管理中的“例外原則”，即強調(diào)高層管理人員應(yīng)把一 部分權(quán)力下放給下級，自 己保留例外事項的處理權(quán)， 以便集中辦大事。 對組織理論貢獻(xiàn)主要有：一是組織中管理者的計劃職能應(yīng)與工人的作業(yè)職能相分離，既要各負(fù)其責(zé)，又要相互協(xié)作。 古典組織理論主要分為科學(xué)管理理論、一般管理理論和官僚制管理理論。 第二節(jié) 行政組織理論 一、西方行政組織理論的演變 （一）古典組織理論 又叫傳統(tǒng)組織理論。 1983 年，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地方實行“地市合并”，由市帶縣的體制，撤銷了一批地區(qū)和行政公署。 1975