【正文】 仔細(xì)分析這些地方政府規(guī)章及規(guī)范性文件，不難發(fā)現(xiàn)，它們其實(shí)并非專門促進(jìn)和鼓勵(lì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向糧食生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化流轉(zhuǎn)的規(guī)范性文件，而是將向糧食生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化與非糧農(nóng)作物生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化流轉(zhuǎn)做同等促進(jìn)與扶持的規(guī)范性文件，因此，對(duì)于本文欲構(gòu)建的“糧食生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化促進(jìn)補(bǔ)貼”并無直接的制度借鑒意義，但是，相關(guān)技術(shù)性和程序性措施卻還是有啟發(fā)意義的。[38]王超英主編：《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法實(shí)用問答》，中國(guó)法制出版社2002年9月版，第87頁(yè)。[37]見《唐會(huì)要[36]見《通典[35]首次明確禁止“兩田制”的是1997年中國(guó)中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》，該政策明確規(guī)定：“中央不提倡‘兩田制’，沒有實(shí)行‘兩田制’的地方不要再搞，已經(jīng)實(shí)行的必須按中央的土地承包政策認(rèn)真進(jìn)行整頓”。詳細(xì)論述可參見黃河、李軍波：《試論農(nóng)民集體土地所有權(quán)的本質(zhì)、內(nèi)容及實(shí)現(xiàn)形式》，載《中國(guó)土地科學(xué)》2008年第5期。[32]這一節(jié)比較詳細(xì)的規(guī)定了通過家庭承包取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法定方式、各類流轉(zhuǎn)方式發(fā)生的前提條件、各流轉(zhuǎn)方式的具體程序、流轉(zhuǎn)的原則、流轉(zhuǎn)合同、權(quán)利因流轉(zhuǎn)而生的變動(dòng)方式及效力、流轉(zhuǎn)補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容。[30]【荷蘭】BerndvanderMeulen：“爭(zhēng)取食品權(quán)的國(guó)際人權(quán)”，孫娟娟譯，載人大復(fù)印資料《經(jīng)濟(jì)法學(xué)、勞動(dòng)法學(xué)》2009年第2期。薩烏馬的定義、1985年11月《世界糧食安全協(xié)約》的定義、1996年11月第二屆世界糧食首腦首腦會(huì)議通過的《羅馬宣言》的定義及2001年世界糧食安全委員會(huì)的定義，見盧良恕、王鍵：《糧食安全》，浙江大學(xué)出版社2007年版，第3—4頁(yè)。[27]韓松：“農(nóng)村改革與集體所有權(quán)的完善”，載于中國(guó)選舉與治理網(wǎng)。[25]陳小君等：《農(nóng)村土地法律制度研究——田野調(diào)查解讀》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第1516頁(yè)。[23]正式提出發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的目標(biāo)及其基本內(nèi)涵的是2007年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》。[22]通過梳理中央相關(guān)政策可知，正式確立“增人不增地、減人不減地”原則的是1993年11月5日中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》，其中對(duì)于該原則僅是“提倡”而并非要求，隨后，卻又有好幾個(gè)政策性文件明確提出了“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的政策原則，如1995年3月28日國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》及1997年8月27日中共中央、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》中都明確規(guī)定今后解決人地矛盾的主要方式是“小調(diào)整”，并規(guī)定兩次調(diào)整之間的期限不得短于5年，2008年10月12日中共十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題決定》規(guī)定“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”，這就意味著執(zhí)政黨對(duì)“增人不增地、減人不減地”原則的重新確認(rèn)。[21]立法學(xué)界一般將立法技術(shù)依其內(nèi)容劃分為運(yùn)籌技術(shù)與結(jié)構(gòu)營(yíng)造術(shù)，前者是指立法活動(dòng)過程如何安排、調(diào)度、籌劃和控制有關(guān)事項(xiàng)的方法和操作技巧，后者則是指立法內(nèi)容的結(jié)構(gòu)設(shè)置、規(guī)范表述等方法和技術(shù)。[19]胡玉鴻：“法律技術(shù)的內(nèi)涵與范圍”，載《現(xiàn)代法學(xué)》2006年第5期。[18]這在各地調(diào)查報(bào)告的分析中表現(xiàn)的很明顯，在重慶市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況的調(diào)查報(bào)告中，作者指出流轉(zhuǎn)效益低是當(dāng)?shù)亓鬓D(zhuǎn)中存在的主要問題之一，主要表現(xiàn)為流轉(zhuǎn)費(fèi)用低和流轉(zhuǎn)后經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的效益不高。[16]湖北省委農(nóng)辦課題組：《湖北省農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)情況調(diào)查》，載《湖北社會(huì)科學(xué)》2008年第4期。[14]《黑龍江省農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革研究》課題組：《黑龍江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)情況調(diào)查報(bào)告》，載《北方經(jīng)貿(mào)》2005年第12期。[12]何洪華：《關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查與思考》，載《金融與經(jīng)濟(jì)》2008年第5期。[⑩]何洪華：《關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查與思考》，載《金融與經(jīng)濟(jì)》2008年第5期。[⑧]《黑龍江省農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革研究》課題組：《黑龍江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)情況調(diào)查報(bào)告》，載《北方經(jīng)貿(mào)》2005年第12期。[⑥] 蔣正林：《海鹽縣土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)調(diào)查》，載《新農(nóng)村》2006年第3期。[④] 中共四川省委農(nóng)辦課題組：《對(duì)我省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查》，載《四川改革》2007年第12期。[②] 由于現(xiàn)在尚無官方發(fā)布的對(duì)全國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的統(tǒng)一調(diào)查資料，在學(xué)界也難覓學(xué)者對(duì)全國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的調(diào)查，以下對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的描述主要以學(xué)界和地方政府農(nóng)業(yè)部門近幾年來公開發(fā)表的數(shù)份對(duì)不同地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的調(diào)查報(bào)告為基礎(chǔ)，雖然這些調(diào)查報(bào)告只是對(duì)個(gè)別地方流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查，但所反映的問題確是共性的。另外，還可以部門規(guī)章的方式對(duì)于現(xiàn)行條件下明顯影響國(guó)家糧食安全實(shí)現(xiàn)且不利于國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)秩序的非糧農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)化流轉(zhuǎn)行為（典型的如生物能源產(chǎn)業(yè)化發(fā)展項(xiàng)目）進(jìn)行具體的計(jì)劃和管制。為了保障“糧食生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化促進(jìn)補(bǔ)貼”的實(shí)效性，法律除了規(guī)定以上制度內(nèi)容外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)中央和地方財(cái)政保證該補(bǔ)貼預(yù)算資金的相關(guān)計(jì)劃、預(yù)算、劃撥及發(fā)放監(jiān)管等職權(quán)（職責(zé)）作出明確規(guī)定。對(duì)于“糧食生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化促進(jìn)補(bǔ)貼”的補(bǔ)貼發(fā)放，法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定符合條件的農(nóng)民申請(qǐng)補(bǔ)貼的基本程序和所需資料、申請(qǐng)受理機(jī)關(guān)與審批機(jī)關(guān)、申請(qǐng)結(jié)果的公示、補(bǔ)貼發(fā)放機(jī)關(guān)、補(bǔ)貼領(lǐng)取程序等內(nèi)容。對(duì)于“糧食生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化促進(jìn)補(bǔ)貼”的補(bǔ)貼額度，應(yīng)當(dāng)由法律明確規(guī)定其計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方式。 　　筆者認(rèn)為，在現(xiàn)階段，對(duì)于為實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)業(yè)化流轉(zhuǎn)行為的鼓勵(lì)及促進(jìn)內(nèi)容的立法化可以通過設(shè)置特定的補(bǔ)貼法律制度來實(shí)現(xiàn)，這一補(bǔ)貼可以命名為“糧食生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化促進(jìn)補(bǔ)貼”。對(duì)于為實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)業(yè)化的流轉(zhuǎn)行為，國(guó)家基本的規(guī)制理念應(yīng)當(dāng)是鼓勵(lì)和扶持，因此，相應(yīng)的規(guī)制規(guī)則應(yīng)當(dāng)是體現(xiàn)國(guó)家傾斜式保護(hù)和促進(jìn)內(nèi)容的相關(guān)措施；而對(duì)于為實(shí)現(xiàn)非糧農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)化的流轉(zhuǎn)行為，國(guó)家基本的規(guī)制理念應(yīng)當(dāng)是適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)，以免其沖擊到國(guó)家糧食安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此，相應(yīng)的規(guī)制規(guī)則應(yīng)當(dāng)是體現(xiàn)國(guó)家規(guī)劃、管制和監(jiān)督等內(nèi)容的相關(guān)措施。 　　國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)業(yè)化流轉(zhuǎn)進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)，以促使其向有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全的方向發(fā)展。若深入的分析國(guó)家禁止“兩田制”的理由，不難發(fā)現(xiàn)，錯(cuò)并不在于“兩田制”的制度設(shè)計(jì)思路，而在于因?yàn)橄嚓P(guān)限制與監(jiān)督性措施的缺位而出現(xiàn)的借“兩田制”之名“收回農(nóng)民承包地”、“提高農(nóng)民承包費(fèi)、增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)”、“違背農(nóng)民意強(qiáng)制流轉(zhuǎn)土地”[38]等各種不規(guī)范現(xiàn)象?？梢哉f，曾經(jīng)的“兩田制”絕不是中國(guó)農(nóng)民的突發(fā)奇想，而是綿長(zhǎng)而悠久的歷史積淀在新條件下的“偶露真容”，歷史的理性使得這種制度安排的思路具有深厚的民族基礎(chǔ)或社會(huì)認(rèn)同感。這種主張與已被明確禁止[35]的“兩田制（即劃分口糧田和責(zé)任田）”有些相似，本文在這里設(shè)計(jì)的相關(guān)制度確實(shí)在一定程度上受到曾經(jīng)的“兩田制”的影響。從現(xiàn)實(shí)情況來看，實(shí)踐中農(nóng)民集體組織預(yù)留的土地大多已經(jīng)用盡，新開墾土地不過“杯水車薪”，現(xiàn)行各項(xiàng)惠農(nóng)政策所激發(fā)的農(nóng)民“惜地”心理又使得主動(dòng)交還于集體的農(nóng)地更加“鳳毛麟角”，因此，只能求助于既存農(nóng)村土地承包法律制度所涵涉的農(nóng)地了。這一法律機(jī)制運(yùn)行的基本原則不再是所謂的“市場(chǎng)方式”，而是嚴(yán)格按照“人人有份、無償”的公平原則進(jìn)行權(quán)利初次分配，其適用對(duì)象將是因出生、婚假、戶口遷入等因素產(chǎn)生的農(nóng)民集體新增人口；按這種權(quán)利分配方式分配的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在性質(zhì)上是純粹的生存保障權(quán)，因此，其實(shí)現(xiàn)方式只能是自耕（包括自己耕作及共同生活的家庭成員耕作），禁止其以轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)包、入股等方式流轉(zhuǎn)而坐收流轉(zhuǎn)收益；按這種權(quán)利分配方式分配的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)同時(shí)也是典型的成員權(quán)，因此，其權(quán)利存續(xù)期間應(yīng)當(dāng)基本遵循“身在權(quán)存、身終權(quán)滅”的規(guī)則，即只要其保有本集體組織成員身份資格[34]，則可享有權(quán)利，一旦喪失本集體組織成員身份資格，則當(dāng)然喪失權(quán)利，另外，為了保障實(shí)質(zhì)公平，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到集體組織成員資格與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)僅在獲取當(dāng)時(shí)及初期是絕對(duì)一一對(duì)應(yīng)的，隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件及權(quán)利人自身情況的變化，還應(yīng)當(dāng)對(duì)一些特殊情況作出特別規(guī)定，如對(duì)于仍保有按這種方式分配的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)但已經(jīng)不再自行耕作相當(dāng)一段時(shí)期的成員，應(yīng)當(dāng)由集體組織強(qiáng)制無償收回；最為重要的是，以這種方式分配的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并不是長(zhǎng)久不變的和不可調(diào)整的，為了保障集體土地在其成員之間公平配置，可以在一段時(shí)期以后（比如5年），由集體組織基于本集體組織內(nèi)部的人地分布狀況，重新進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整方案必須經(jīng)過本集體組織成員大會(huì)通過。 　　除去附加于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度之上的“不能承受之重”，以區(qū)別對(duì)待的思路重構(gòu)農(nóng)民基本生存權(quán)的初次配置法律機(jī)制。如果說上述的回應(yīng)型制度構(gòu)建所產(chǎn)生的法律規(guī)范體系是我國(guó)農(nóng)村將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的“內(nèi)核”的話，協(xié)調(diào)型制度構(gòu)建路徑所產(chǎn)生的相關(guān)法律規(guī)范調(diào)整及設(shè)置則是保障“內(nèi)核”存在及正常發(fā)揮作用，從而使我國(guó)農(nóng)村將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度在現(xiàn)行農(nóng)業(yè)法律體系的運(yùn)行中保證圓潤(rùn)、通滑，以減少其制度摩擦力的“外殼”，這種“內(nèi)外兼修”的思路是我國(guó)農(nóng)村將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建所亟需的。 　?。ǘ﹨f(xié)調(diào)型制度構(gòu)建路徑 　　協(xié)調(diào)性是我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度應(yīng)當(dāng)具備的又一品質(zhì)，這種品質(zhì)源于前述的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的“政策性”及“階段性”特征。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)這一廣泛存在著市場(chǎng)失靈現(xiàn)象的領(lǐng)域內(nèi)，將在實(shí)踐中已經(jīng)發(fā)生并為農(nóng)民所認(rèn)可的國(guó)家公權(quán)力主體和集體組織的調(diào)控和推動(dòng)作用法律化，是以最小的立法成本促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化的理性選擇。從理論上分析，這種理論傾向與農(nóng)民土地集體所有權(quán)的本質(zhì)不符[33]；從現(xiàn)實(shí)角度分析，這種理論傾向的本質(zhì)是要將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)完全委于權(quán)利人“經(jīng)濟(jì)理性”的自覺，而這是無視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域廣泛存在著市場(chǎng)失靈的一廂情愿，因此是不利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的。 　　從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的角度分析，在法律上確認(rèn)國(guó)家公權(quán)力主體及農(nóng)村集體組織對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的調(diào)控權(quán)和干預(yù)權(quán)，在現(xiàn)行條件下，有助于促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)——農(nóng)地適度集中的較快速度的形成，這是《憲法》賦予國(guó)家（政府）的對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控的職權(quán)在第一產(chǎn)業(yè)部門中的具體運(yùn)用，也是《農(nóng)業(yè)法》中所規(guī)定的國(guó)家（政府）鼓勵(lì)和支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)職權(quán)（《農(nóng)業(yè)法》第13條）在農(nóng)地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域的具體化，更是現(xiàn)階段“國(guó)家保護(hù)農(nóng)業(yè)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”等產(chǎn)業(yè)政策理念的法律化。從前述農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的分析結(jié)論看，在實(shí)踐中，但凡農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能成規(guī)模并以符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集中經(jīng)營(yíng)為方向流轉(zhuǎn)的地方，當(dāng)?shù)卣捌滢r(nóng)業(yè)管理部門或者農(nóng)民集體組織都在其中起到了重要的推動(dòng)作用，這些推動(dòng)作用的具體作用方式和范圍早已突破了《農(nóng)村土地承包法》及其配套規(guī)章的規(guī)定，這應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是社會(huì)實(shí)踐已經(jīng)對(duì)現(xiàn)行的法律制度提出了修改訴求，立法者的任務(wù)就是要將這些因應(yīng)這種訴求并將實(shí)踐中存在新的行為方式法律化。因此，筆者認(rèn)為，在中國(guó)現(xiàn)實(shí)條件下，要切實(shí)的促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)需要重新構(gòu)建能使農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)椤皬?qiáng)財(cái)產(chǎn)”和“弱保障”的相關(guān)法律制度，這些