【正文】 為研究方便起見，可以將國家可支配投資的政策稱為國家直接投資政策，將其他方面的政策統(tǒng)稱為國家間接投資政策。這樣，既能保證對口支援得以落實，又可將無償援助與有償?shù)慕?jīng)濟技術(shù)協(xié)作區(qū)分開來。不過，鑒于今后各省級政府事權(quán)、財權(quán)的進一步獨立，道義上援助承諾可能難以兌現(xiàn)，建議效仿前聯(lián)邦德國的做法，即中央政府將各省級區(qū)域之間的對口支援關(guān)系以法律的形式固定下來，并明確各對口關(guān)系的援助條件與金額，類似于其橫向轉(zhuǎn)移支付?！　?6年來，對口支援在縮小地區(qū)差距方面發(fā)揮了積極作用，收到了較好的效果。根據(jù)這一精神，各地組織力量，制定計劃，開辟工作，積極對口開展物資、技術(shù)支援協(xié)作和經(jīng)濟聯(lián)合。1979年7月，中共中央召開邊防工作會議，并批轉(zhuǎn)了中共中央(1979)52號文件，文件確定組織內(nèi)地發(fā)達省市實行對口支援邊境地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)?！　∪N形式的扶貧資金比較起來，財政轉(zhuǎn)移支付資金效果相對要差一些，因此，今后應(yīng)逐步減少這類資金，而相應(yīng)增加另外兩類資金尤其是“以工代賑”資金。　　表36 世界部分國家財政收入占GDP的比重(1989年)（略）　　五、中央財政對貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付　　國家用于扶貧方面的資金主要分為財稅扶持、提供優(yōu)惠貸款和以工代賑資金共三大塊，其中的財稅扶持具有轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)，它主要包括以下幾方面的內(nèi)容：①1980年開始，中央財政中設(shè)置“支援不發(fā)達地區(qū)發(fā)展資金”科目，每年安排5億元，用于經(jīng)濟不發(fā)達的老少邊窮地區(qū)；1983年開始，設(shè)立“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)專項資金每年安排資金2億元，投放于甘肅河西地區(qū)、定西地區(qū)和寧夏西海固地區(qū)。為了能使這項措施發(fā)揮更大的作用，還必須盡快提高財政收入占GDP的比重。聯(lián)合國《1 994年人文發(fā)展報告》也指出，中國是目前世界上地區(qū)之間差距較大的國家之一(參見“重塑新型利益分配機制”，載《中國改革報》1995年12月19日)。　　(4）我國幅員遼闊，地區(qū)差距大，采用轉(zhuǎn)移支付手段解決地區(qū)差距的任務(wù)十分艱巨。各省區(qū)市上述指標的數(shù)值分別除以其對應(yīng)的全國平均值即可得到各指標的指數(shù)，各省區(qū)市的各指標指數(shù)相加就可得到一個綜合指數(shù)，再根據(jù)綜合指數(shù)的大小，將各省區(qū)市分成若干等級，處于同一等級的省區(qū)市，可得到相同的轉(zhuǎn)移支付額。　　(3)在確定各地區(qū)應(yīng)得的均等化轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)額方面，加拿大和澳大利亞的經(jīng)驗很值得我國借鑒?！　「鶕?jù)這種設(shè)計，各類地區(qū)固定收入加共享收入均不足抵補支出時，中央財政通過相應(yīng)的補助形式返還給地方財政，從而增強中央財政的宏觀調(diào)控地位。其次，地方對中央的專項撥款應(yīng)有配套資金，以發(fā)揮中央財政的資金導(dǎo)向功能，從而增加對急需發(fā)展產(chǎn)業(yè)的投資量，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。省先，專項補助要體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策的要求，重在解決國民經(jīng)濟發(fā)展中的“瓶頸”產(chǎn)業(yè)，范圍不能太寬。從國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算來看，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，要采取項目專項撥款的方式。主要是在地方遭受特大自然災(zāi)害和其他意外重大事故時，中央政府公共預(yù)算應(yīng)給予必要的補助。為了調(diào)節(jié)地區(qū)之間的分配，應(yīng)根據(jù)國家的民族政策、產(chǎn)業(yè)政策、中央財政的增長狀況，對老、少、邊、窮地區(qū)在一般性稅收返還基礎(chǔ)上，再適當增加一些補助。　　二是特殊因素補助。為使地方這部分收入能穩(wěn)定增長，返還數(shù)額應(yīng)視中央稅收增長狀況每年有所增加。如果支大于收，由中央財政給予一般性稅收返還，它主要用于平衡地方政府公共預(yù)算，滿足地方政府最基本的開支需要。從政府公共預(yù)算看，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付可以采取以下幾種形式：　　一是一般性補助即稅收返還。此外，這種補助還應(yīng)與產(chǎn)業(yè)政策緊密結(jié)合，以促進產(chǎn)業(yè)政策的貫徹實施?！　?2)財政轉(zhuǎn)移支付的種類可參照法國的做法，分為兩大類：一是專項補助；一是均等化轉(zhuǎn)移支付。但由于現(xiàn)存的政企不分狀況未得到解決，在地區(qū)利益驅(qū)動下，發(fā)達地區(qū)有可能在達到一定速度后重新出現(xiàn)原體制已經(jīng)出現(xiàn)過的情況——藏富于企業(yè)。②稅收返還與全國平均稅收增長掛鉤的本意可能難以實現(xiàn)?！　∪乾F(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度是有利于發(fā)達省市，而不利于欠發(fā)達省區(qū)的，它不但不利于縮小省區(qū)市差距，反而有可能使省區(qū)市差距進一步擴大。中央從財政分稅制中多集中的絕大部分收入，仍要返還到原各地區(qū)，中央可支配的在地區(qū)間進行再分配的財力較以前沒有明顯增加?，F(xiàn)行分稅制深深打上了過去財政包干體制的烙印，中央對省級政府的轉(zhuǎn)移支付，是采用基數(shù)法實行一省一率、一省一額的極不規(guī)范的辦法，讓各地區(qū)尤其是吃虧的地區(qū)難以接受。此外，還包括如下幾種：①按舊體制運行的中央政府對省級政府的體制補助和省級政府對中央政府的體制上解；②中央政府對省級的各類專項撥款；③年終結(jié)算補助。中央對地方政府的財政資金凈轉(zhuǎn)移額占地方政府全部支出的比重已達到45％左右?！　∷摹嵭幸?guī)范的中央財政轉(zhuǎn)移支付制度　　我國于1994年開始實行分稅制的財政管理體制，在中央與地方合理劃分稅收方面邁出了一大步，體現(xiàn)了中央政府掌握全國大部分財政收入的原則。定額補助，主要投向教育、社會福利、治安、消防及民防、公路維護、資本投入等幾大方面，補助數(shù)額按不同標準每年核定一次，核定時以固定的經(jīng)驗公式和基本原則來計算。國家下?lián)芏?，是中央政府把某些稅種收入的一部分下?lián)芙o地方自治團體，屬無條件轉(zhuǎn)移支付，主要用于彌補地方財政收入的體制性不足，這項活動牽涉到國稅中的所得稅、法人稅和酒稅。日本國家讓與稅涉及的稅種主要有地方公路讓與稅、石油氣讓與稅、汽車重量讓與稅、飛機燃料讓與稅等?！　≡谌毡?，財政轉(zhuǎn)移支付分為國家讓與稅、國庫支出金和國家下?lián)芏惾N，其中，前兩者屬有條件補助，后者屬無條件補助。一般性補助，撥給地方就是用于彌補預(yù)算收支差額，中央政府對這筆資金的使用沒有具體規(guī)定，其金額確定主要恨據(jù)兩個因素：一是人口數(shù)量，人口越多，補助越多；二是征稅數(shù)量，征稅越多，補助越多。無條件補助主要是解決接受補助者財政資金的體制性不足，這類補助，一部分用于購買公共產(chǎn)品，一部分用于減免。非配合補助的特點是，補助者提供固定款項，并指定接受補助者只能用于特定公共產(chǎn)品的投入。配合補助的主要特點是，當補助者向按受補助地區(qū)的某一活動提供補助時，受補助地區(qū)政府必須投入相應(yīng)比例的專項資金，這種補助對地方政府公共產(chǎn)品投入帶有援助性和誘導(dǎo)性。　　在美國，財政轉(zhuǎn)移支付分為有條件補助(又稱專項補助)和無條件補助(又稱收入分享)兩大類。無條件補助是指中央政府對轉(zhuǎn)移支付資金不指定用途，也不要求配套資金，地方政府可以自主決定資金的使用?！　?三)財政轉(zhuǎn)移支付的種類　　世界各國財政轉(zhuǎn)移支付無非是兩大類：一類是有條件補助，一類是無條件補助。該國測算轉(zhuǎn)移支付額時，選取的因素分為支出需要和收入籌集能力兩大類。其他省份的人均財政收入如果低于這個數(shù)值，就可享受財政均等化性轉(zhuǎn)移支付，否則就不享受。基于比，再根據(jù)各省人口數(shù)測算出各省人均財政收入，然后從10個省中選出5個中等偏上的省作為人均財政收入計算的權(quán)數(shù)，計算出這5個省的人均財政收入平均數(shù)。在確定轉(zhuǎn)移支付額時，省先要確定全國的人均標準預(yù)算，其次再根據(jù)因系法確定各地區(qū)應(yīng)得的轉(zhuǎn)移支付額。表3—5顯示，世界部分國家，財政轉(zhuǎn)移支付的“規(guī)模1”由15％至50％不等，“規(guī)模2”由20％至180％不等?！　?二)財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模及其在地區(qū)間的分配　　財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模通常以轉(zhuǎn)移資金占中央財政收入的比重(以“規(guī)模1”表示)和轉(zhuǎn)移資金與地方本級財政收入之比(以“規(guī)模2”表示)表示。由于經(jīng)濟活動的廣泛性和不可分割性，地區(qū)間的經(jīng)濟活動也存在相關(guān)性，即一地區(qū)的經(jīng)濟利益可能被他地區(qū)分享，如教育、衛(wèi)生等公用設(shè)施；同樣，一地區(qū)的經(jīng)濟活動成本，也可能波及其他地區(qū)，如工業(yè)污染。上級政府有責任幫助下級政府解決各方面問題，下級政府也有責任貫徹上級政府的政策意圖，這種政府間的相互合作需要上級政府財政資金向級政府轉(zhuǎn)移支付。由于自然、經(jīng)濟、歷史等方面的原因，有些地區(qū)甚至不能提供最基本的社會公共服務(wù)，這不利于全社會的發(fā)展與穩(wěn)定。分稅制條件下，中央政府(或聯(lián)邦政府，下同)往往集中了比例較大的財政收入，而地方政府財力小但要承擔較多的公共服務(wù)職能，從而出現(xiàn)了事權(quán)與財權(quán)的不對稱。由于各國的條件存在差異，因而財政轉(zhuǎn)移支付作法有所不同，盡管如此，但仍存在很多共性的東西值得我國借鑒。北京、天津、浙江、廣東等7個省市為盈余地區(qū)，(缺廣東數(shù)據(jù))要向中央上繳。　　(4)這一階段同上一階段一樣，地方組織的收入大于其支出，中央收入小于支出，收大于支的地區(qū)向中央上繳，中央再將其中一部分轉(zhuǎn)移支付給支大于收的地區(qū)(參見表3—表3—4)?！　?2)中央財政對不發(fā)達省區(qū)進行補貼和發(fā)達省市向中央上繳財政的標準不一、形式多樣，是中央與地方討價還價的結(jié)果，帶有較大的隨意性。這種補助是在每年財政預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，對中央與地方相互交叉的收支和中央出臺新政策后對地方預(yù)算執(zhí)行產(chǎn)生影響的，通過財政結(jié)算加以調(diào)整。這種補助的特點是有條件的專項撥款，根據(jù)實際情況和需要由中央政府來決定。這種補助是一種無條件補助，補助的功能是保證貧困地區(qū)擁有必要的財力，以滿足其一般性支出的需要。　　從以上所述可以看出，第二階段中央對省級財政的轉(zhuǎn)移支付具有如下特點：　　(1)中央對省級政府的財政轉(zhuǎn)移支付主要采取以下幾種形式：第一種：定額補助。實行這種辦法的有內(nèi)蒙古、廣西、西藏、寧夏、新疆、貴州、云南、青海、吉林、江西、陜西、甘肅、福建、海南、湖北(不含武漢市)和四川(不含重慶市)共16個地區(qū)。實行這種辦法的有上海市、山東省(不含青島市)和黑龍江省3個地區(qū)。實行這種辦法的有湖南省和廣東省兩個地區(qū)。實行這種辦法的有大連、青島和武漢3個地區(qū)。實行這種辦法的有天津市、山西省和安徽省3個地區(qū)。實行這種辦法的有北京市、河北省、遼寧省(不含沈陽市和大連市)、沈陽市、哈爾濱市、江蘇省、浙江省(不含寧波市)、寧波市、河南省和重慶市等10個地區(qū)。除廣州、西安兩市財政關(guān)系仍分別與廣東省、陜西省聯(lián)系外，其余37個地區(qū)，中央與地方財政體制形式主要試行了以下6種辦法，并從1988年到1990年一定3年不變。1985—1987年實際實行的是“劃分稅種基礎(chǔ)上的總額分成”辦法，即按稅種劃分的中央財政收入，地方不參與分成；地方財政固定收入和中央、地方共享收入加在一起，同地方財政支出掛鉤，確定一個分成比例，實行總額分成。為此，國務(wù)院決定1985年起，各省、自治區(qū)、直轄市一律實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政管理體制，即按利改稅后的稅種設(shè)置，劃分中央和地方的財政收入，按隸屬關(guān)系劃分中央和地方支出的財政管理體制。1984年9月，第二步利改稅出臺?！　?982年國務(wù)院決定，從1983年起，除廣東、福建兩省，京、津、滬3個直轄市和8個實行民族財政體制的省、區(qū)及少數(shù)補助省仍實行原體制外，其他各上解省一律實行“收入按固定比例總額分成”的包干辦法。 （4)內(nèi)蒙古、寧夏、新疆、西藏、廣西5個民族自治區(qū)和云南、貴州、青海3省，實行民族自治地方財政管理體制，即“劃分收支、分級包干、收入全部留給地方”，中央對這些省區(qū)的補助數(shù)額一定5年，且每年遞增10%。1978—1980年平均每年上繳57％，留用43％。江蘇省從1977年起就試行固定比例包干的財政預(yù)算管理體制。在包干的5年當中，地方多收了可以多支，少收了就要少支，自行安排預(yù)算，自求收支平衡。廣東省每年上繳10億元?！胺衷畛燥垺钡闹饕龇ㄊ牵喊凑招姓芾眢w制規(guī)定的隸屬關(guān)系，明確劃分中央和地方財政收支范圍，將收入劃分為中央財政固定收入、地方財政固定收入和地方調(diào)劑收入，根據(jù)地方的收支基數(shù)，確定地方固定收入比例、調(diào)劑收入比例和定額補助數(shù)額。上海、北京、天津、河北、陜西、甘肅等18個省市區(qū)為盈余地區(qū)，(缺廣東數(shù)據(jù))，要向中央上繳。該時期的轉(zhuǎn)移支付有兩個明顯的特點：一是地方組織的收入大于其支出，中央的支出大于其收入(參見表3—1)；二是中央政府可根據(jù)需要將全國的財政收入在省市區(qū)間進行再分配，收大于支的地區(qū)要上繳中央，中央再將其中的一部分轉(zhuǎn)移支付給支大于收的地區(qū)，地方向中央轉(zhuǎn)移支付與中央向地方轉(zhuǎn)移支付并存(參見表3—2)?！　《?、1994年前我國的財政轉(zhuǎn)移支付 截至1993年底，中央財政與省級財政之間的轉(zhuǎn)移支付大體可分為兩個階段，每個階段均與我國的財政管理體制緊密相關(guān)。其二，中央政府借以協(xié)調(diào)中央與地方經(jīng)濟關(guān)系，緩解中央財政與地方財政發(fā)展中的不平衡矛盾。黨的十四屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標的建議》將“實行規(guī)范的中央財政轉(zhuǎn)移支付制度”列為國家支持中西部不發(fā)達地區(qū)的開發(fā)，支持民族地區(qū)、貧困地區(qū)脫貧致富和經(jīng)濟發(fā)展的五項措施之一。但是原有轉(zhuǎn)移支付方式很不規(guī)范，而且沒有制度化，轉(zhuǎn)移支付的形式和數(shù)額不斷隨財政體制的變動而變化。此外，英國、日本等在縮小地區(qū)差距方面均采用了財政轉(zhuǎn)移支付手段，并取得了較好效果。又如歐共體，同樣奉行成員國均衡發(fā)展的政策，并為此設(shè)立了歐洲地區(qū)發(fā)展基金、社會基金和保障農(nóng)業(yè)基金，上述三項基金均來源于歐共體的財政收入，而歐共體的財政收入又來源于成員國按照該國國民生產(chǎn)總值絕對值標準上繳的費用，換句話說，歐共體的區(qū)域政策手段也主要是財政轉(zhuǎn)移支付。該國各州(城市型州除外) 人均社會總產(chǎn)值相差很小，1982年最高的黑森州為26544馬克，最低的石荷州為21268馬克?！　∈聦嵣?，財政轉(zhuǎn)移支付是世界眾多國家或地區(qū)用于縮小地區(qū)差距的一項重要政策手段。眾所周知，欠發(fā)達地區(qū)的落后表現(xiàn)在諸多方面，其中一個重要的特征就是政府財力入不敷出、社會公用設(shè)施嚴重不足，這不僅影響了居民的生活質(zhì)量，而且也嚴重制約了經(jīng)濟的進一步發(fā)展。重點放在第一個方面。有人將扶持欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展的各項政策均歸為區(qū)域補償政策，這里所指的區(qū)域補償政策僅限于財政資金在政府間的再分配即財政轉(zhuǎn)移支付政策。國家要通過區(qū)域規(guī)劃以及其他政策手段促使地區(qū)間聯(lián)合興建一些可以共享的基礎(chǔ)設(shè)施、共同開發(fā)毗鄰地區(qū)的資源、聯(lián)合開發(fā)河流的上、中、下游、聯(lián)合興建一些規(guī)模經(jīng)濟要求高的資金密集型和技術(shù)密集型的原材料項目等。但在由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中，由于種種原因，地區(qū)之間經(jīng)濟技術(shù)聯(lián)合與協(xié)作尚不能順利進行。①以廣州、香港為中心的珠江三角洲、閩南地區(qū)；②以上海為中心的長江三角洲地區(qū)；③以北京、天津為中心的首都經(jīng)濟圈；④以沈陽、大連為中心的遼中南地區(qū)；⑤以濟青高速公路為軸線的山東半島地區(qū)；⑥以武漢為中心的長江中游地區(qū)；⑦以重慶為中心的長江上游地區(qū)；⑧晉陜蒙接壤處的能源開發(fā)區(qū)；⑨海南、北部灣沿海地區(qū)；⑩攀西——六盤水冶金、能源、化工基地；⑾以西安為中心的關(guān)中地區(qū)；⑿以蘭州為中心的黃河干流沿岸