【正文】 38 / 38。但我們可以看出，政策科學的邏輯過程至少包含了三個要點，即欲達到的目標或目的，為達成目標而作的宣示或擬采取的行動，以及由政策聲明所引發(fā)的權(quán)威者的實際的政策行動。（4）決策論者安德淼認為，公共政策是政府的一個有目的的活動過程，而這些活動是由一個或一批行為者為處理某一問題或事務(wù)采取的。（2）政治學學者伊斯頓認為，公共政策就是對全社會的價值做權(quán)威的分配。換言之，公共政策一方面強調(diào)政策適用者或社會對象的分析，另一方面則注重政策制定者及其所屬系統(tǒng)、程序、方法的優(yōu)化。其基本的價值衡量標準，是要設(shè)計出既符合社會大眾的利益和政治、經(jīng)濟、文化、倫理觀念，即具有社會可行性，又符合政策者的既得利益和意識、目標，即具有組織可行性的政策。但它的主體理論、主要技術(shù)方法以及基本的學科范疇，卻是清晰可辨的?！」舱撸茖W）并不是一個或幾個學科的簡單的集合、發(fā)展或更新，而是一個幾乎全新的研究領(lǐng)域?？梢哉J為，政策科學是第二次世界大戰(zhàn)以后，尤其是60年代之后最受注意的學科之一。70年代，政策科學被普遍接受且得到迅速發(fā)展，期間，不僅涌現(xiàn)了大量的有關(guān)政策科學的專業(yè)性的研究咨詢組織和學術(shù)刊物，而且政策科學無一例外地成為了各工業(yè)發(fā)達國家主要大學的進修課程。人們通常把他與其同事于1951年合著的名為《政策科學：近來在范疇與方法上的發(fā)展》一文作為現(xiàn)代政策科學發(fā)端的標志。從一定意義上說，專業(yè)性、職業(yè)性公共政策分析的興起和發(fā)展是有其歷史必然性的。由此產(chǎn)生了公共政策分析。與此相一致，社會公眾所關(guān)注問題的焦點，更多的不再是抽象的理念或原則問題，而是那些與自身現(xiàn)實切身利益密切相關(guān)的特殊的公共政策問題、公共管理問題、公共服務(wù)問題。60年代至70年代，不少的西方國家先后出現(xiàn)了諸如暴力犯罪增加、經(jīng)濟停滯、環(huán)境污染、能源短缺、失業(yè)擴大，以及住房、衛(wèi)生、社會保障、公共交通等眾多的社會問題。有一種觀點認為，公共政策分析將成為公共行政研究的主要領(lǐng)域?！。┕舱叻治?。新公共行政運動對公共行政學發(fā)展的影響是重大的、持久的，其中不乏一些建設(shè)性的爭論。主張突出政府行政管理的“公共”性質(zhì)。主張改革的、入世的、與實際過程相關(guān)的公共行政學。第二次明諾布魯克會議之后，于1989年4月份《公共行政評論》以《第二次明諾布魯克會議：公共行政的變遷紀元》為題專號刊登了會議的觀點。會后，會議的成果于1971年由馬林尼編輯成名為《邁向新公共行政：明諾布魯克觀點》的論文集出版。會議提出了“新公共行政學”作為區(qū)別以往行政理論的理論標志，并以政府及其官員公共行政管理過程中的價值觀和倫理觀，作為新公共行政學的核心概念和關(guān)鍵性問題。亦稱新公共行政運動?！≡谶@個時期，基于共同的歷史背景，公共行政學提出和形成了兩種彼此相關(guān)的價值取向和理論——新公共行政學和公共政策分析，從而大大拓展了公共行政學的研究范疇，豐富了公共行政學的學科內(nèi)容，推進了公共行政學的發(fā)展。對這種特質(zhì)的正確理解，對任何一種類型的行政制度都是十分重要的。這三種模式反映不同社會形態(tài)的發(fā)展水平，因而能夠適用和解釋現(xiàn)代工業(yè)社會、傳統(tǒng)社會和開發(fā)中社會國家的行政現(xiàn)象。他于1957年所著的《農(nóng)業(yè)型與工業(yè)型行政模式》以及于1961年發(fā)表的《行政生態(tài)學》都是當時風行一時、被引為典范的生態(tài)行政學論著。他在1936年和1947年分別發(fā)表了《美國社會與公共行政》、《公共行政的境界》和《政府生態(tài)學》等文著，闡述了政府及其行政行為與社會環(huán)境相互關(guān)系的重要性，強調(diào)政府與其生態(tài)環(huán)境的交互作用，從而開創(chuàng)了從社會文化的角度研究公共行政的先例。其研究的基點，在于政府賴以生存和運作的生態(tài)系統(tǒng)的重要性，強調(diào)政府與其環(huán)境的互動和動態(tài)平衡。生態(tài)學原是研究生物與環(huán)境相互關(guān)系的一門自然科學。但一般系統(tǒng)論并沒有被拋棄，而是在提供總體指導思想的基礎(chǔ)上，由原則性轉(zhuǎn)向靈活性，由標準化轉(zhuǎn)向多樣化。權(quán)變觀的中心思想是，在承認系統(tǒng)關(guān)于組織與環(huán)境以及各個分系統(tǒng)之間存在相互聯(lián)系、互動作用和一致性的基礎(chǔ)上，制定特定條件下組織的最有效的管理方式。相反，它主張通過大量實例的研究和概括，來建立管理關(guān)系的基本類型。權(quán)變觀是以系統(tǒng)理論為基礎(chǔ)的，它否定一成不變、普遍適用的“最佳”管理理論和方法，認為每一種組織都有其特定的社會環(huán)境和內(nèi)部條件，因此，隨機應變，一切以時間、地點和條件為轉(zhuǎn)移是組織管理行之有效的關(guān)鍵。權(quán)變觀是70年代形成于西方的一種管理理論。權(quán)變觀應運而生?！白罴淹緩健薄ⅰ皹藴式ㄗh”和“通用方法”受到懷疑。進入70年代以后，西方經(jīng)歷了一個以社會不安、經(jīng)濟混亂、政治騷動為特征的時代。但是，一般系統(tǒng)觀念卻包含著比較高的概括性，它更傾向于“原則性”而不是“技術(shù)性”。系統(tǒng)論為人們研究世界提供了新的指導思想和方法論，也為各個學科的溝通提供了前提。同時，科學管理和行為科學也忽視了組織管理與廣泛的社會環(huán)境之間的相互關(guān)系，因而限制了人們的視野?！∠到y(tǒng)論的主要觀點是：系統(tǒng)論是對傳統(tǒng)的科學管理和行為科學各自偏頗的否定。該書被西方學者認為是一般系統(tǒng)理論的經(jīng)典著作。這可以說是一般系統(tǒng)理論產(chǎn)生的標志。一般認為?！。ǘ╆P(guān)于系統(tǒng)的概念和系統(tǒng)論的主要觀點。1964年，伊斯頓在《政治學評論》刊物上發(fā)表了《政治學的革命》一文，對行為主義的理論進行了抨擊，認為制度研究與行為研究同等重要，研究方法與理論架構(gòu)不可偏廢，同時反對價值中立觀，主張后行為主義革命。這就是后來的系統(tǒng)理論和權(quán)變理論。1980年，孔茨再著《再論管理理論的叢林》一文，認為當時至少可以概括出：以卡斯特和羅森茨維克為代表的系統(tǒng)管理學派，以德魯克為代表的經(jīng)驗主義學派，以伯法為代表的管理科學學派，以菲德勒為代表的權(quán)變理論學派，以明茨伯格為代表的經(jīng)理角色學派，以伯恩斯和斯塔克為代表的機械——有機組織管理理論，以及社會系統(tǒng)學派、決策理論學派、組織行為學派、社會技術(shù)學派、經(jīng)營管理理論學派等學派。從提出新問題的角度劃分，該時期或許可以以孔茨發(fā)表于1961年的《管理理論叢林》一文為啟端。1944年，西蒙在美國《公共行政評論》上發(fā)表題為《決策與行政組織》的長篇論文，初步提出了他的行為主義的行政觀；在此基礎(chǔ)上，他又于1947年出版了他的成名著作《行政行為——管理組織決策過程的研究》，進一步明確提出了他的行為主義的行政觀 。其中，決策理論影響較大。他的理論稱為管理決策理論，亦有人稱之為邏輯實證學派。他認為團體參與是組織管理的合理方式，而要實現(xiàn)團體參與就必須首先實現(xiàn)組織平衡，即在成員對組織的貢獻與組織對成員的滿足之間建立平衡。決策充滿組織管理的全過程，是組織的中心因素。（2）組織是決策過程的復雜系統(tǒng)。（補充資料7）　西蒙認為：（1）傳統(tǒng)的理論對組織的說明只限于組織的結(jié)構(gòu)、權(quán)責和指揮，因而過分簡單和不切實際，要真正了解組織就必須對組織每一成員的邏輯抉擇和心理抉擇加以研究。行為科學——人際關(guān)系學說直接影響了關(guān)于行政研究的進程，許多行政學者開始使用行為主義的觀點和方法研究行政現(xiàn)象，其中，以西蒙為代表的決策理論學派較具影響。因為在職工的需要中，金錢只是其中的一部分，甚至不是重大的部分，職工更多的是感情、安全感、歸屬感等與人類情感、情緒相聯(lián)系的需求。并且，非正式組織同正式組織是相互依存的，對生產(chǎn)率存在直接的影響。（2）企業(yè)中普遍存在著經(jīng)常表現(xiàn)為某種團體的“非正式組織”。所以，工人會追求金錢收入，但也會追求人與人之間的友情、安全感、歸屬感和受人尊重等。梅奧等人開創(chuàng)了以人、人的行為和人的社會關(guān)系為中心的新的研究方向，以及用社會——心理的觀點和方法研究組織現(xiàn)象的先例，從而把組織管理過程中的活的因素——人及人際關(guān)系擺回到組織中來，并擺在最重要的位置之上。（補充資料6）?。ㄈ靶袨榭茖W”的主要內(nèi)容。他們認為，對人格的尊重、參與、情緒發(fā)泄、社會平衡、士氣、小團體及其制約、非正式組織等，是組織管理過程中決定性的因素，而法律、制度、規(guī)章、紀律、精密性等則是次要的。從1927年到1932年，梅奧和羅特利斯伯格及懷特赫德三位美國哈佛大學的教授在美國西方電氣公司的霍桑工廠連續(xù)五年進行了新的試驗，即著名的“霍桑試驗”。?。ǘ靶袨榭茖W”的發(fā)端。起因于美國福特基金會資助該?！皞€人行為與人群關(guān)系”的研究計劃，該計劃簡稱行為科學?！。ㄒ唬靶袨榭茖W”的概念。行為科學——人際關(guān)系學說并不是單獨以行政管理學為研究對象的，而是一種非常廣泛的社會科學研究對象。梅奧1933年的《工業(yè)文明的人類問題》為標志，到60年代系統(tǒng)管理學派起之前。厄威克是有關(guān)組織理論研究的代表人物之一，他的最重要的理論貢獻是提出了他認為適合一切組織的8項組織原則。 厄威克曾任設(shè)在日內(nèi)瓦的國際管理協(xié)會會長，一生編寫過許多管理方面的著作。他的管理7職能論基本上概括了他那個時代有關(guān)管理的各個方面，因而成為以后同類研究的出發(fā)點。他還在聯(lián)合國世界組織中先后擔任過政府計劃、組織、都市管理、財政、人事等部門的負責人?！∶绹斯帕⒖恕」帕⒖藦?0年代到60年代一直擔任美國公共行政研究所所長和美國政府事務(wù)研究所主席等職。該書與懷特的《行政學導論》和魏洛比的《行政原理》齊名，在那些年代被稱為三足鼎立的三大行政學教科書。此外，魏洛比還有《現(xiàn)代國家的政府》等論著。1927年，魏洛比發(fā)表了《行政學原理》一書。懷特在行政學研究方面學力深厚，另有許多理論建樹，其中較重要的有《近世公共行政的趨勢》、《聯(lián)邦主義者》、《外國的文官制度》等。該書是全美第一本行政學教科書，因而有相當?shù)挠绊憽＿@一時期行政管理研究的主要代表人物及其論著有：　美國人懷特　懷特曾在芝加哥大學任教多年，還曾任美國文官委員會主席，有較高的政治地位。1911年，美國又根據(jù)塔夫托總統(tǒng)的主張，設(shè)置了關(guān)于節(jié)約和效率的大總統(tǒng)委員會，開始用行政立法的形式來肯定和強調(diào)科學管理在國家行政領(lǐng)域里的重要性。1906年，從紐約市政調(diào)查委員會開始，美國全國各地迅速推廣開