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俄羅斯中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系研究(參考版)

2025-06-30 12:45本頁(yè)面
  

【正文】 15 / 15。但由于俄各地區(qū)之間的財(cái)政保證程度存在著巨大差異,加之受財(cái)政管理體制集中化傳統(tǒng)根深蒂固的影響等原因,聯(lián)邦政府還應(yīng)當(dāng)擁有比較廣泛的財(cái)政權(quán)限,包括在拉平預(yù)算保證條件并對(duì)地方實(shí)行的財(cái)政稅收政策施加影響方面的權(quán)限?! 。菫榱颂岣咝б?、加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算責(zé)任和保證地區(qū)間的公平與公正。這是促使俄羅斯為適應(yīng)變化了的條件而對(duì)中央與地方政府間財(cái)政分配關(guān)系進(jìn)行調(diào)整和改革的重要原因之一。在這種情況下,預(yù)算聯(lián)邦制問(wèn)題以及聯(lián)邦政府與地方政府之間在劃分財(cái)政稅收權(quán)限、劃分支出和收入等方面的關(guān)系問(wèn)題,具有越來(lái)越重要的意義?! ∷摹⒔Y(jié)論  ,是處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的俄羅斯面臨的重大課題之一。目前,俄羅斯已經(jīng)通過(guò)的聯(lián)邦法律包括:《俄羅斯聯(lián)邦地方自治組織的總原則法》、《俄羅斯聯(lián)邦地方自治的財(cái)政基礎(chǔ)法》、《俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算法典》和《俄羅斯聯(lián)邦稅法典》等。俄專(zhuān)家學(xué)者一致認(rèn)為,俄羅斯中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系的鞏固與發(fā)展必須建立在堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)之上,應(yīng)從法律上確保各地區(qū)和地方的自主權(quán),明確劃分它們的稅收和支出權(quán)限。而且,財(cái)政援助基金的形成和分配方法,將由聯(lián)邦法規(guī)和國(guó)家中期財(cái)政計(jì)劃加以確定。據(jù)分析,今后一個(gè)時(shí)期俄羅斯拉平各地區(qū)預(yù)算條件的主要方法,仍是通過(guò)建立財(cái)政援助基金的形式,由聯(lián)邦中央財(cái)政向各聯(lián)邦主體提供財(cái)政幫助?! 〉谒模筋A(yù)算條件。同時(shí),在實(shí)質(zhì)性擴(kuò)大地方政府稅收權(quán)限的條件下,將來(lái)按“一稅一預(yù)算”的原則劃分稅收收入,并以此作為劃分各級(jí)財(cái)政收入的終極目標(biāo)。所有的稅收收入不再以固定稅和調(diào)節(jié)稅等形式分割給各級(jí)財(cái)政。土地稅則應(yīng)當(dāng)全部列入地方財(cái)政。與此相關(guān),俄羅斯許多專(zhuān)家學(xué)者建議要對(duì)稅法典以及其他聯(lián)邦稅法進(jìn)行修改和補(bǔ)充,以便對(duì)一系列稅費(fèi)做有利于地方財(cái)政的再分配。而從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,地方稅費(fèi)應(yīng)當(dāng)成為形成俄羅斯地方財(cái)政自有收入來(lái)源的基礎(chǔ)。為克服這些弊端,進(jìn)一步界定并劃分地方財(cái)政的稅收權(quán)限和收入來(lái)源勢(shì)在必行。而且,為了能夠得到財(cái)政援助資金,地方政府往往不得不按國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的指令或意圖來(lái)改變自己解決地方問(wèn)題的政策。更何況,大部分地方財(cái)政收入是依靠聯(lián)邦和聯(lián)邦主體的財(cái)政援助資金以及聯(lián)邦與地區(qū)調(diào)節(jié)稅稅收提成形成的?! 〉谌?,進(jìn)一步界定并劃分稅收權(quán)限和收入來(lái)源。因此,第一個(gè)方案應(yīng)是今后俄羅斯完善財(cái)政支出權(quán)限劃分的首選。第二個(gè)方案雖然能夠調(diào)動(dòng)地方積極性并發(fā)揮地方的優(yōu)勢(shì),但最主要的問(wèn)題是容易導(dǎo)致地方財(cái)政竭力從中央得到更多的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助金,為地方攫取經(jīng)濟(jì)利益。禁止以任何法律和法規(guī)等形式向地方財(cái)政攤派超過(guò)其權(quán)限范圍的追加支出。為此,應(yīng)當(dāng)對(duì)已經(jīng)生效的預(yù)算法典做相應(yīng)的修改,包括:不僅要明確劃分各財(cái)政級(jí)次之間的支出責(zé)任和范圍,而且要保證地方政府獨(dú)立確定地方性支出的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和撥款方式的權(quán)限(拉夫羅夫等,2001;赫里斯堅(jiān)科,2000)。俄許多政府官員和專(zhuān)家學(xué)者也極力主張擴(kuò)大地方政府的財(cái)政支出權(quán)限。多年來(lái),財(cái)政支出權(quán)限劃分上存在的缺陷一直是困擾俄羅斯中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系的一個(gè)“痛點(diǎn)”,因而關(guān)于財(cái)政支出權(quán)限劃分問(wèn)題的爭(zhēng)論也一直沒(méi)有停止過(guò)。這是一個(gè)總的發(fā)展趨勢(shì)。這是因?yàn)椋阂环矫?,目前由地方?cái)政承擔(dān)的相當(dāng)大的一部分居民社會(huì)保障支出,可能改由聯(lián)邦財(cái)政承擔(dān)并進(jìn)行更有效管理;另一方面,既然地區(qū)財(cái)政和地方財(cái)政承擔(dān)沒(méi)有撥款來(lái)源做保證的各種義務(wù)尤其是“聯(lián)邦政府委托項(xiàng)目”,是造成各級(jí)地方財(cái)政收支長(zhǎng)期不平衡的重要原因,那么縮減或者是將這類(lèi)委托項(xiàng)目的財(cái)政責(zé)任轉(zhuǎn)給聯(lián)邦中央,會(huì)有利于這些項(xiàng)目的優(yōu)化,但同時(shí)也會(huì)增加聯(lián)邦財(cái)政支出。誠(chéng)然,通過(guò)調(diào)整預(yù)算結(jié)構(gòu)真正擴(kuò)大地方自治權(quán)并實(shí)現(xiàn)財(cái)政體制的分權(quán)化,并不意味著目前就要大大削弱聯(lián)邦中央財(cái)政?!仨毐WC完成國(guó)家對(duì)居民的義務(wù),并實(shí)質(zhì)性地?cái)U(kuò)大歸地方政權(quán)機(jī)關(guān)管轄的范圍。因此,應(yīng)當(dāng)將改革預(yù)算體制的重點(diǎn)集中在預(yù)算體制的分權(quán)化原則上,以便使地區(qū)和地方政府最大限度地充分利用本地區(qū)現(xiàn)有的稅收潛力(古謝夫等,2001)。因此,重新調(diào)整預(yù)算結(jié)構(gòu),真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政體制的分權(quán)化,是今后俄羅斯調(diào)整和改革中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系的首要任務(wù)之一。但如上所述,由于地方政府要承擔(dān)大量不給撥款的“聯(lián)邦政府委托項(xiàng)目”和其他攤派任務(wù),而地方財(cái)政收入除一些地方稅費(fèi)外主要來(lái)自于聯(lián)邦稅收提成和財(cái)政援助資金,收入的總規(guī)模有限,因而地方財(cái)政收入與支出之間往往出現(xiàn)很大的不平衡。目前,俄羅斯聯(lián)邦聯(lián)合預(yù)算稅收收入的近一半,以及約60%的非利息支出均集中于地區(qū)和地方預(yù)算?! ≌\(chéng)然,以上只是一家之言或是一部分專(zhuān)家學(xué)者有代表性的觀(guān)點(diǎn)。前蘇聯(lián)和俄羅斯的教訓(xùn)都證明,搞地方分裂一般都首先從要求經(jīng)濟(jì)上更大的獨(dú)立性開(kāi)始;然后逐漸減少?lài)?guó)家財(cái)政的提成;接下來(lái)便將全部稅收納入自己的地方財(cái)政,只把固定款項(xiàng)提成給國(guó)家財(cái)政;再后來(lái)就連這些提成款項(xiàng)也以種種借口縮減并很快被地方政府全部截留。國(guó)家必須將足夠的財(cái)力集中在自己手里。第三,地方政府試圖在稅收政策上最大限度地考慮本地的具體特點(diǎn)和特殊性,這樣容易使它們?yōu)闈M(mǎn)足地方利益而犧牲國(guó)家利益。第二,絕大部分地方政府尚不善于正確利用為它們提供的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)權(quán)限。因?yàn)椋旱谝?,在向市?chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期,必須將影響經(jīng)濟(jì)的杠桿重要集中在聯(lián)邦中央政府手中。他們認(rèn)為,中央和地方政府在稅收立法和稅收管理方面各自完全獨(dú)立的徹底分稅制,并不適合俄羅斯。實(shí)際上,近幾年來(lái),俄羅斯許多專(zhuān)家學(xué)者對(duì)中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系及其改革問(wèn)題進(jìn)行了大量研究。聯(lián)邦主體與地方之間的財(cái)政關(guān)系實(shí)際上完全由聯(lián)邦主體的法規(guī)決定并進(jìn)行調(diào)節(jié),聯(lián)邦中央政府法規(guī)的作用反而很小。二是聯(lián)邦中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用,從而
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