【正文】 在一般情況下，法定程序如下： . 1．由政府或立法機(jī)關(guān)提起創(chuàng)議案，說(shuō)明設(shè)置特定行政組織機(jī)關(guān)的法律依據(jù)和現(xiàn)實(shí)原因； . 2．由立法機(jī)關(guān)或政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)審議其合法性和合理性； . 3．由立法機(jī)關(guān)或政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)決。 能夠使行政組織的產(chǎn)生與成立并發(fā)生效力的法定權(quán)力主體主要有兩類：立法機(jī)關(guān)；內(nèi)閣；立法機(jī)關(guān)與內(nèi)閣。 .（二）效力——效力是指行政組織產(chǎn)生與成立的合法性。 .（八）價(jià)值觀念整合。 ..（六）運(yùn)行機(jī)制有效。 .（四）權(quán)責(zé)分配合理。 .（二）組織目標(biāo)明確。三、行政組織的基本要素 國(guó)家行政組織的基本要素及其合理狀態(tài)概括起來(lái)主要集中在以下八個(gè)方面： .（一）法規(guī)制度健全。這可以作兩點(diǎn)理解： 1. 動(dòng)態(tài)性。 （六）發(fā)展性。除整體性之外，系統(tǒng)性還有兩個(gè)突出特征：. 1．結(jié)構(gòu)性。 （五）系統(tǒng)性。法制性的基本涵意是“依法行政”，具體說(shuō)來(lái)，又可以分為兩個(gè)相互聯(lián)系的方面： 1．國(guó)家行政組織自身建設(shè)的法 制性。2．強(qiáng)制性。權(quán)威性以人類社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的強(qiáng)力和契約關(guān)系為基礎(chǔ)，并以憲法、法律和國(guó)家武裝力量為后盾。它也有兩個(gè)相互聯(lián)系的層次： 。 （二）社會(huì)性。對(duì)國(guó)家行政組織而言，政治性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面： 1．階級(jí)性。 二、國(guó)家行政組織的特征（一）政治性。在我國(guó)歷史上，官署亦稱官府、官衙，主要是民間對(duì)政府或政府機(jī)關(guān)的一種稱呼。 .3．官署。行政機(jī)關(guān)恒定是行政機(jī)構(gòu)，行政機(jī)構(gòu)則不一定是行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)構(gòu)常與行政機(jī)關(guān)混用，事實(shí)上，二者也確實(shí)不存在根本的區(qū)別。行政機(jī)關(guān)的有機(jī)配合，構(gòu)成整體的行政組織。行政機(jī)關(guān)則只是政府大系統(tǒng)的一個(gè)次級(jí)系統(tǒng)。國(guó)家行政組織是狹義政府的同義語(yǔ)。 . （二）行政組織與類似詞之異同。 . 2．靜態(tài)與動(dòng)態(tài)的理解：從靜態(tài)上說(shuō)，行政組織是指國(guó)家為執(zhí)行政務(wù)而依法組建的行政機(jī)關(guān)體系，從動(dòng)態(tài)上說(shuō)，則指行政機(jī)要作為人個(gè)管理系統(tǒng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和管理國(guó)家政務(wù)職能而產(chǎn)生的各種組織活動(dòng)。圣學(xué)只一個(gè)功夫,知行不可分作兩事。在這里，“知”是知識(shí)、感知； “行”是行為、行動(dòng)；“合一”是二者的統(tǒng)一。其價(jià)值基點(diǎn)在于尋求和確立主體的宇宙觀和人生觀。 三、提升領(lǐng)導(dǎo)力的主要途徑 . 1．悟道。這一點(diǎn)與機(jī)遇和天賦有關(guān)。大家跟隨你是因?yàn)槟銓?duì)他們的培養(yǎng)和提拔，你因此受到尊敬，雖然說(shuō)你不是管他們，甚至有些人比你的職位更高，但是他愿意接受你的意見(jiàn)；第五層次，也是最高的層次，是因?yàn)榇蠹易鹬啬愕钠返?、為人、能力和你所代表的目?biāo)和理想。因此大家跟隨你，是因?yàn)樗麄冏栽傅倪x擇；第三層次是成績(jī)和貢獻(xiàn)。 第五節(jié)領(lǐng)導(dǎo)力及其提升 一、領(lǐng)導(dǎo)力的涵義與構(gòu)成 “領(lǐng)導(dǎo)力就是在實(shí)踐中有用的一系列人們能看到的技巧和能力。意志力表示這種心理狀態(tài)的特質(zhì)和程度，即意志力 三、執(zhí)中有權(quán)、通權(quán)達(dá)變 通達(dá)，即執(zhí)中有權(quán)、通權(quán)達(dá)變，乃政治謀略的核心內(nèi)容之一。 第四節(jié)優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)者的基本素質(zhì) 一、動(dòng)機(jī)強(qiáng)旺、意在高遠(yuǎn) 這主要指他們有明確的理想、志向和抱負(fù)，以及相應(yīng)的追求卓越，建功立業(yè)的強(qiáng)烈而持久的欲念。 其三，正直的領(lǐng)導(dǎo)者是公道正派之人。 .正直的領(lǐng)導(dǎo)者至少具有以下幾個(gè)方面的行為特征： . 其一，正直的領(lǐng)導(dǎo)者是天下為公之人。 其二，大仁大義。 二、心存仁義 .對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)者而言，心存仁義有兩種情形： 其一，善心常駐。2．職業(yè)道德，既所謂官德?！睂?duì)于領(lǐng)導(dǎo)者來(lái)說(shuō)，道德是立身之本，是自律的核心。 .進(jìn)入21世紀(jì)后，作為國(guó)家意識(shí)形態(tài)的一部分，執(zhí)政黨提出了引導(dǎo)國(guó)民、匡正政府官員的榮辱觀的以“八榮八恥”為主要內(nèi)容的新榮辱觀：“堅(jiān)持以熱愛(ài)祖國(guó)為榮、以危害祖國(guó)為恥，以服務(wù)人民為榮、以背離人民為恥，以崇尚科學(xué)為榮、以愚昧無(wú)知為恥，以辛勤勞動(dòng)為榮、以好逸惡勞為恥，以團(tuán)結(jié)互助為榮、以損人利己為恥，以誠(chéng)實(shí)守信為榮、以見(jiàn)利忘義為恥，以遵紀(jì)守法為榮、以違法亂紀(jì)為恥，以艱苦奮斗為榮、以驕奢淫逸為恥。 五、榮辱觀 榮辱觀就是關(guān)于榮譽(yù)和恥辱的基本看法。靜水流深?！耙云浠杌?，使人昭昭”是領(lǐng)導(dǎo)者的最大的忌諱之一。 . 第一個(gè)層面上，領(lǐng)導(dǎo)者必須有修養(yǎng)。 .其二，行為方式和權(quán)謀手段是否具有合法性、合理性。此中有真意，欲辨已忘言。采菊東籬下，悠然見(jiàn)南山。 .中國(guó)人自古以來(lái)的崇高境界是“先天下之憂而憂，后天下之樂(lè)而樂(lè)”，“以天下蒼生為念”；持平的要求是“君子愛(ài)財(cái)，取之有道”，”道常無(wú)為而無(wú)不為”； .保守的古訓(xùn)是“君子喻以義，小人喻以利”，”王亦曰仁義而已矣，何必曰利”； .出世的看法是“結(jié)廬在人境，而無(wú)車馬喧。相如一奮其氣，威信敵國(guó)；退而讓頗，名重泰山，其處智勇，可謂兼之矣”。棄小義，雪大恥，名垂于后世”，“知死必勇，非死者難也，處死者難。生死抉擇的唯一標(biāo)準(zhǔn)是要看是否能實(shí)現(xiàn)人生的價(jià)值與社會(huì)的價(jià)值?？逼屏松狸P(guān)的領(lǐng)導(dǎo)者，是無(wú)所畏懼的領(lǐng)導(dǎo)者，是組織的棟梁。 二、生死觀 生死觀是關(guān)于生與死的根本看法，是人生價(jià)值的核心命題。 .其四，“夫英雄者，論世驚駭，言事有理，有縱觀古今之能，通曉天地之智”，“夫英雄者，橫則可理天下,縱則可驚世俗夫英雄者”?！庇⑿勰巳碎g之龍。華盛頓。 .其二，摧鋒于正銳，挽瀾于極危者，且“死而不亡”，即精神（遺產(chǎn)）永存者，謂之做英雄。” .其一，開(kāi)歷史之先河，創(chuàng)前無(wú)古人之偉業(yè)，并深刻影響后世者，謂之做英雄。 . 7．領(lǐng)導(dǎo)者更依靠發(fā)自內(nèi)心感悟的，包括來(lái)自靈感或直覺(jué)的個(gè)性化的行為選擇，所以，在本質(zhì)上，領(lǐng)袖從來(lái)是無(wú)法培養(yǎng)的；管理者更注重通過(guò)學(xué)習(xí)而獲得知識(shí)，以及對(duì)規(guī)律性、普遍性方法的掌握。 . 5．領(lǐng)導(dǎo)者著眼于全局性、綜合性和宏觀的問(wèn)題；管理者著眼于局部的、專業(yè)性和微觀的問(wèn)題。 . 3．領(lǐng)導(dǎo)者富有激（熱）情和奉獻(xiàn)精神，愿意為實(shí)現(xiàn)既定的理想和目標(biāo)而付出巨大的、包括生命在內(nèi)的代價(jià)； 管理者通常比較理性，比較在意付出與所得之間的平衡。 領(lǐng)導(dǎo)者與管理者的區(qū)別： . 1．領(lǐng)導(dǎo)者是源于理想和信念的原創(chuàng)（造）者，富于創(chuàng)新精神，強(qiáng)調(diào)思想和價(jià)值觀，注重方向感和感悟力，依靠個(gè)性和魅力吸引群眾；管理者傾向于安于現(xiàn)狀，至多是基于既定理念的創(chuàng)新者，強(qiáng)調(diào)制度和規(guī)則，注重管束和控制，依賴程序和數(shù)量化的方法實(shí)施管理。 . 在嚴(yán)格的意義上，只有那些確定方向、制定規(guī)則的組織人才是完全意義上的領(lǐng)導(dǎo)者，而執(zhí)行政策及使政策具體化的組織人則是管理者。 .二、領(lǐng)導(dǎo)與管理的聯(lián)系與區(qū)別 . 領(lǐng)導(dǎo)者與管理者是相對(duì)的。 . 2．聚合追隨者。 自律機(jī)制，即行政權(quán)力自身所應(yīng)具備的防范措施與制度等，這主要包括利益協(xié)調(diào)機(jī)制、行政責(zé)任機(jī)制和行政倫理機(jī)制。 （二）行政權(quán)力的制約機(jī)制 ——他律機(jī)制與自律機(jī)制 他律機(jī)制在行政權(quán)力制約機(jī)制中帶有根本性質(zhì)。 . 第三，權(quán)力僭越，職權(quán)擴(kuò)張為特權(quán)。它主要表現(xiàn)為： . 第一，利益倒錯(cuò)，公仆變成為主人。 .復(fù)次，行政權(quán)力作用的范圍。 其次，行政權(quán)力的強(qiáng)度。根本的問(wèn)題還要看政府治理的有效性，要看政府在集體行動(dòng)和資源獲取及資源分配等方面作用的效果如何。 二、行政權(quán)力行使的程度 （一）行政權(quán)力的行使程度與政府治理能力 所謂“大政府”和“小政府”，并沒(méi)有明顯的界限。 . 雖然權(quán)力和權(quán)威之間具有相關(guān)性，而且在多數(shù)情況下權(quán)力和權(quán)威是一致的，但由于它們之間存在著區(qū)別，故在特殊情況下，二者之間也可能發(fā)生分離。 . 第二，權(quán)力通常是以強(qiáng)力作為后盾，具有某種強(qiáng)制性；而權(quán)威則主要是以合法性、正當(dāng)性、合理性作為依靠，具有一定的影響性。 .如果行政主體提出呼吁或勸告，并提供相應(yīng)的理由和誘因，行政客體根據(jù)自己的價(jià)值觀和目標(biāo)，經(jīng)過(guò)自主思考或獨(dú)立估量之后，接受行政主體的意見(jiàn)并將其作為自己行動(dòng)的依據(jù)，那么，這種權(quán)力運(yùn)作就是成功的誘導(dǎo)方式。 .權(quán)力操縱是指行政主體通過(guò)限制信息供應(yīng)、進(jìn)行信息誤導(dǎo)或蒙蔽性宣傳等手段，隱瞞或部分隱瞞事實(shí)真相及行動(dòng)目的，從而影響權(quán)力客體，并使權(quán)力客體采取行動(dòng)以滿足權(quán)力主體的意愿。 權(quán)力控制是行政主體通過(guò)結(jié)構(gòu)權(quán)力和制度權(quán)力資源，以行政法規(guī)、命令、指示、規(guī)定、章程、要求等形式，按照行政組織的層級(jí)結(jié)構(gòu)明示，要求權(quán)力客體依主體的愿望行事。這樣，當(dāng)行政客體不得不滿足的需要到了被剝奪的危險(xiǎn)境地時(shí)，權(quán)力的壓力就開(kāi)始起作用。 （二）行政權(quán)力行使的手段 1．權(quán)力壓力。他們的才能、品德、智慧，處事風(fēng)格、技巧、作風(fēng)等，甚至體格特征，都可以構(gòu)成一種影響力使客體服從。 8．人格性權(quán)力。 7．關(guān)系性權(quán)力。 6．知識(shí)性權(quán)力。 在行政管理過(guò)程中，象征性的符號(hào)資源可以成為行政權(quán)力的基礎(chǔ)。強(qiáng)制性權(quán)力的基礎(chǔ)是行政組織所擁有的威脅和懲罰手段。報(bào)酬性權(quán)力起源于交換的不平衡性，此種權(quán)力的基礎(chǔ)是行政主體對(duì)于資源的控制，而這些資源又正是客體所希望得到的東西。這種權(quán)力的基礎(chǔ)是行政組織結(jié)構(gòu)所賴以運(yùn)行的制度規(guī)則、制度安排，也包括一些程序性規(guī)范和行為準(zhǔn)則。結(jié)構(gòu)性權(quán)力即組織權(quán)力，其基礎(chǔ)是行政組織的層級(jí)結(jié)構(gòu)和組織分工，以及由此所帶來(lái)的地位差異。其中，尊重（respect）、資源(resources)和再投資(reinvestment)三個(gè)關(guān)鍵詞的第一個(gè)英文字母均為 “R”,故此得名。 （三）行政授權(quán)過(guò)程中授受關(guān)系的處理 1. 注意行政授權(quán)的條件，遵循行政權(quán)力分配的原則，尤其要保持授權(quán)者和受權(quán)者之間良好的信任和支持關(guān)系。 4．正式授予權(quán)力。 2．選擇授權(quán)的對(duì)象。 （一）行政授權(quán)的條件 1．行政授權(quán)需要良好的組織和人事基礎(chǔ) 2．行政授權(quán)還必須把握適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī) 3．從操作意義上講，行政授權(quán)還必須考慮工作需要，必須考慮一定的限度，這是行政授權(quán)的限制條件。 充分授權(quán)分為：柔性授權(quán) 模糊授權(quán) 惰性授權(quán). (二)根據(jù)在授權(quán)時(shí)所利用媒介的不同，行政授權(quán)又可以劃分為兩大類基本的方式：書(shū)面授權(quán)和口頭授權(quán)。第三，行政授權(quán)也是一種權(quán)責(zé)高度統(tǒng)一的管理行為。這一行為有三個(gè)方面的主要特征：第一，行政授權(quán)在本質(zhì)上是行政組織內(nèi)部權(quán)力分配的特定方式。第三節(jié)行政授權(quán)一、行政授權(quán)的性質(zhì)和特點(diǎn) ，它是把權(quán)力委托給相應(yīng)的人或相應(yīng)的機(jī)構(gòu)代為執(zhí)行，就是分配他人具體任務(wù)以及完成這些任務(wù)的權(quán)力，同時(shí)雙方對(duì)如何評(píng)估任務(wù)結(jié)果的方法達(dá)成一致意見(jiàn)。實(shí)際上，行政特權(quán)的特殊還表現(xiàn)在另一個(gè)方面，特殊的權(quán)力意味著特殊的權(quán)利，它是以特殊的義務(wù)為前提的。 . 行政特權(quán)是一種很特殊的權(quán)力。前者是集分關(guān)系，后者是收放關(guān)系，必須使權(quán)力在集中與分散之間保持一個(gè)恰當(dāng)?shù)亩取Ｕ问跈?quán)和行政授權(quán)之間的區(qū)別，實(shí)際上是立法權(quán)力與行政權(quán)力之間的關(guān)系問(wèn)題。 5. 內(nèi)容必須全面 .在行政權(quán)力分配過(guò)程中，各級(jí)行政主體都應(yīng)獲得與其權(quán)力層次及功能相一致的全面的職權(quán)。 3. 權(quán)責(zé)必須一致 .比職權(quán)更本質(zhì)的東西是職責(zé)，也就是與職權(quán)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。 行政改組的原因A機(jī)構(gòu)在地區(qū)擴(kuò)大，人口增加或者接受服務(wù)的人數(shù)增加B由于新問(wèn)題，機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)發(fā)生變化C某項(xiàng)政府計(jì)劃宗旨發(fā)生改變D新設(shè)備和新人才影響E人員資格有利改變F由于上級(jí)有所行動(dòng)，常使下屬單位發(fā)生改變二、行政權(quán)力分配的原則 1. 程序必須合法 .合法性是行政權(quán)力的重要特征，也是其運(yùn)行的根本保證。行政改革就是行政權(quán)力在分配與行政改革相適應(yīng)，作為外在表現(xiàn)形式的行政改革表現(xiàn)為兩種情況A作為外源型行政權(quán)力再分配表現(xiàn)形式的突破性改革，及新舊政體制的交替B作為內(nèi)源型行政權(quán)力再分配表現(xiàn)形式的經(jīng)常性改革，即行政體系通常所進(jìn)行的小幅度個(gè)別調(diào)整（四）行政權(quán)力的人格化在行政權(quán)力分配過(guò)程中，權(quán)力與人的結(jié)合就成為關(guān)鍵的一環(huán)。 （三）行政權(quán)力的再分配 1. 外源型行政權(quán)力再分配 ——隨著整個(gè)社會(huì)利益的調(diào)整和政治權(quán)力的再分配而進(jìn)行的行政權(quán)力再分配。 3. 權(quán)力“外放”。 2. 權(quán)力下放。 （二）行政權(quán)力分配的途徑 1. 逐級(jí)授權(quán)。 2．功能性分配。 面對(duì)傳統(tǒng) 現(xiàn)代和后現(xiàn)代混雜局面，行政權(quán)利的發(fā)展需要四方面的進(jìn)程并行：A改革弊端，排除傳統(tǒng)社會(huì)遺留的其他權(quán)利自身膨脹B與時(shí)俱進(jìn)，趕上信息時(shí)代行政權(quán)利發(fā)展的步伐C還要未雨綢繆，引入以人為本的可持續(xù)發(fā)展價(jià)值，應(yīng)對(duì)后現(xiàn)代行政權(quán)利發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題D同時(shí)防范未然，制約工業(yè)時(shí)代所造成的行政權(quán)利自身無(wú)限膨脹第二節(jié)行政權(quán)力的分配 一、行政權(quán)力分配的方式與途徑 （一）行政權(quán)力的分配方式 1．結(jié)構(gòu)性分配。 （六）趨向之六：權(quán)力價(jià)值的合意化 . 以人為本的行政權(quán)力就是合情化、合理化、合法化有機(jī)統(tǒng)一的行政權(quán)力，簡(jiǎn)言之就是合意化的行政權(quán)力。這就要求限制行政權(quán)力，用憲政制度和法治原則對(duì)行政權(quán)力的發(fā)生、配置、行使、監(jiān)督等方面進(jìn)行全方位的制約。 （五）趨向之五：權(quán)力約束的法治化 .約束行政權(quán)力的根本出路在于法治化。行政權(quán)力透明化本質(zhì)上是一種制度設(shè)計(jì)，它集中表現(xiàn)為在法律制度框架內(nèi)的政府信息公開(kāi)化。在豐富的內(nèi)涵當(dāng)中，行政權(quán)力共享化的核心內(nèi)容是國(guó)家治理過(guò)程中的伙伴關(guān)系。 （三）趨向之三：權(quán)力行使的共享化 .行政權(quán)力共享化首先是一種包容意識(shí)，即對(duì)社會(huì)多樣性的兼容；行政權(quán)力共享化更是一種伙伴關(guān)系，即政府、民營(yíng)部門和民間社會(huì)的有機(jī)結(jié)合；行政權(quán)力共享化還體現(xiàn)為參與施政，即公民對(duì)于公共管理活動(dòng)的直接參與。行政權(quán)力扁平化實(shí)質(zhì)上是一種動(dòng)態(tài)化的權(quán)力結(jié)構(gòu)狀態(tài)，其影響力更多來(lái)自知識(shí)、信息、人格和社會(huì)資本。 .最后，必須強(qiáng)調(diào)指出，行政權(quán)力在由“守夜警察”的消極身份轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)積極干預(yù)者身份的過(guò)程中，其本質(zhì)特征并沒(méi)有發(fā)生根本改變。如何認(rèn)識(shí)“行政國(guó)家”現(xiàn)象呢？ .首先，行政國(guó)家的出現(xiàn)，是大工業(yè)時(shí)代科學(xué)技術(shù)突飛猛進(jìn)和生產(chǎn)力迅速提高所導(dǎo)致的結(jié)果。 3．行政權(quán)力和政黨權(quán)力——屬于國(guó)家權(quán)力與其他政治權(quán)力之間的關(guān)系問(wèn)題，區(qū)別在于權(quán)力目的、結(jié)構(gòu)、合理合法程度、客體和手段。 （二）行政權(quán)力和其他政治權(quán)力的關(guān)系 1．行政權(quán)力和立法權(quán)力——同屬國(guó)家權(quán)力；區(qū)別在權(quán)力的性質(zhì)和作用結(jié)果、功能和價(jià)值原則。行政權(quán)力還有一個(gè)很重要的特性，即自我膨脹特性。 5．時(shí)效性。 4．一元性。3．自主性。其目的在于提供公共物品、維護(hù)公共利益。 （六）組織權(quán)力學(xué)說(shuō)——組織權(quán)力普遍存在，其重要功能在于建立和維持社會(huì)秩序。 （五）議行合一學(xué)說(shuō)——馬克思主義的觀點(diǎn)，認(rèn)為行政權(quán)力與立法權(quán)力是統(tǒng)一的