【正文】 志，到60年代系統(tǒng)管理學(xué)派崛起之前。魏洛——《行政學(xué)原理》1928 ?? 3．約翰 C根據(jù)組織中不同層級的職位需要，公開招考和挑選具備某種技術(shù)資格的成員，按照其專長進行合理分配和正式任命，務(wù)求每 一位成員稱職并有一位上司 D行政管理人員不是他所管轄公司的所有者，他們只是公職人員。 4. 泰羅以企業(yè)基層管理，邏輯維是：勞動生產(chǎn)效率低下，社會學(xué)奠基人泰羅理論貢獻泰羅的科學(xué)管理思想和職能主義方法，不僅奠定了大型企業(yè)管理基礎(chǔ)而且也推動了企業(yè)中所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分類，早就了一個所謂的管理層。法約爾（Henri Fayol）、德國人馬克斯這一時期提出了行政管理學(xué)的 研究目的、研究對象、理論范疇、管理原則、研究方法等一系列的規(guī)范，基本形成了行政管理學(xué)的學(xué)科體系，使之成為一門領(lǐng)域廣泛深入、內(nèi)容豐富充實、作用獨特卓然的獨立學(xué)科。 第四，西方資產(chǎn)階級革命時代興起的行政法學(xué)。這四種理論是： 第一，西方近代政治學(xué)說， 第二，君主制時代德、奧兩國的官房學(xué)。這一時期是指1887年威爾遜發(fā)表《行政學(xué)研究》一文到科學(xué)管理理論興起之前的一段歷史時期。 ?? 成功的政府無不強調(diào)創(chuàng)新發(fā)展的重大意義，將創(chuàng)新發(fā)展奉為政府乃至國家、民族的基本精神。 2．追求卓越。 ?? 重視社會目的；行政管理手段現(xiàn)代化；行政管理理論現(xiàn)代化。 A 行政組織規(guī)模龐大，形成了許許多多結(jié)構(gòu)復(fù)雜、分工細致、門類繁多的專業(yè)部門和各種行政委員會，與此同時，政府公務(wù)人員也大量增加；B 行政決策遲緩，使政府行政管理的效率和有效性受到影響；C 政府人員專業(yè)化，主要是指政府大量招攬和使用專業(yè)人才的現(xiàn)象；D 官僚化傾向滋長，導(dǎo)致了“程序化”行政現(xiàn)象出現(xiàn)，不僅使國家行政組織中人際關(guān)系談薄，主動進取精神受到抑制，而且導(dǎo)致政府與公眾關(guān)系惡化。所以，行政管理學(xué)與社會學(xué)是相互促進、相互支持的現(xiàn)代行政現(xiàn)象與現(xiàn)代行政精神（一）現(xiàn)代行政現(xiàn)象主要表現(xiàn)在三個方面： 1．行政職能擴展。4. 公共行政學(xué)與社會學(xué)。 3．公共行政學(xué)學(xué)與企業(yè)管理學(xué)。行政法學(xué)與公共行政學(xué)都是以國家行政為中心觀念的學(xué)科。從淵源上說，公共行政學(xué)是政治學(xué)的分支科學(xué)。 4．技術(shù)性——建立了眾多的研究和解決問題方法的學(xué)科，并形成了方法論方面的綜合優(yōu)勢。 2. 公共行政學(xué)研究方法 公共行政學(xué)使用的分析方法 具有兩個方面特征：其一，公共行政學(xué)使用的大多數(shù)分析方法是眾多社會科學(xué)共同使用的方法，例如，邏輯分析的方法，包括歸納和演繹等等，社會 調(diào)查的方法，社會統(tǒng)計的方法等；其二，在實際的研究過程中，行政管理學(xué)使用的分析方法常常是交叉、交替和混合使用的。 _ 臺灣學(xué)者張金鑒試圖用更細致的分類來表述公共行政學(xué)的研究范疇，提出了“15M”理論。古立克（Luther Gulick）和林達爾 公共行政學(xué)的研究范疇與研究方法 1. 公共行政學(xué)的研究范疇 _ 倫納德?懷特將公共行政學(xué)的范疇歸納為四大部分，即組織原理、人事行政、財務(wù)行政、行政法規(guī)。其獨特的學(xué)科體系既可以對現(xiàn)現(xiàn)職人員進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，也可以對未來人員進行基礎(chǔ)教育。 第四，全面培養(yǎng)政府公務(wù)員，尤其是行政通才。其基本任務(wù)集中在4個方面，即如何不斷地提升政府公共政策的質(zhì)量，不斷地提升政府社會管理的水準，不斷地強化政府公共服務(wù)的功能，不斷地提升政府的“與時俱進”和自律的能力。公共行政學(xué)的研究對象與學(xué)科目的（功效）第一，研究關(guān)于建立和完善國家行政制度的理念、理論和方法，根本目的在于如何確保政府的行政宗旨，確保政府及其官員依法行政，防止政府及其官員侵權(quán)、越權(quán)甚至實行行政專橫，同時確保政府及其官員積極而有效地履行憲法和法律賦予的公共行政職能。 ，政府公共行政管理在憲法意義上具有明確無誤的公共屬性和公共服務(wù)的職能，與此相一致，“合法性”和“有效性”構(gòu)成了政府一切行政管理思想和行政行為的基本價值標準。 ——關(guān)于公共行政制度或行政體制及其運行機制的合法性、合理性、有效性、發(fā)展性的比較系統(tǒng)的思想、理論、邏 輯、知識和方法的體系。古德諾政治與行政的“兩分法” 3. 60年代以后，赫伯特南京工業(yè)大學(xué)研究生行政管理專業(yè)第一節(jié) 公共行政學(xué)概述(后附簡答練習(xí))一、公共行政學(xué)的涵義 早期的公共行政學(xué) 泰羅《科學(xué)管理原理》標志西方國家工商企業(yè)界進行了觀念文化和管理技術(shù)的革新 西蒙為代表的全新決策理論的提出及其應(yīng)用，不僅從理論上對提出了挑戰(zhàn)，而且拓寬了行政研究的領(lǐng)域，提高和強化了“管理”在行政研究中的重要性。 在一般情況下，它主要反映政府（國家行政機關(guān)）管理國家事務(wù)、社會事務(wù)和自身事務(wù)的活動，并通過對這些活動的本質(zhì)與現(xiàn)象、主體與客體、觀念與技術(shù)、內(nèi)容與形式、制度與過程、歷史與未來的研究，開掘公共行政管理的規(guī)律性，幫助和推動這些活動的科學(xué)化、法治化、規(guī)范化、合理化、效率化和時代化的進程。 借來的科學(xué)公共行政學(xué)在研究公共行政現(xiàn)象的過程中，大量的用了不同時期許多科學(xué)研究成果。 第二，研究關(guān)于提升政府公共行政管理的水準和行政效率的思想、途徑和方式。 第三，在不斷提高行政學(xué)術(shù)水準的同時，為政府公共行政管理提供系統(tǒng)的理論依據(jù)、論證方法和實證技術(shù)，為國家行政發(fā)展和發(fā)展行政提供專業(yè)性意見。其綜合性的學(xué)科優(yōu)勢有助于彌補技術(shù)專家的不足。因此說，公共行政學(xué)是一門作用獨到的學(xué)科。 _ 盧瑟厄威克（Lyndall Urwick）提出了著名的“七環(huán)節(jié)”理論。 一般說來，公共行政學(xué)的基本研究范疇主要有以下各個方面：行政原理、行政職能、行政權(quán)力（授權(quán)）、行政組織、人事行政（公務(wù)員制度）、行政領(lǐng)導(dǎo)、行政決策、行政計劃、行政程序、行政執(zhí)行、行政技術(shù)、行政行為、行政效率（績效）、機關(guān)管理、公共財政（財務(wù)行政）、物材行政、行政責(zé)任、行政監(jiān)督、行政道德、法制（治）行政、行政改革、行政能力、行政發(fā)展等范疇。 公共行政學(xué)常用的分析方法如下： 1．邏輯分析方法——（哲學(xué)研究法）2．法規(guī)分析方法——從法理 法律 法規(guī)角度研究政府和政府官員及其行政行為的合法性 規(guī)范性 合理性，研究政府合理行為的條件下，局限性3．歷史分析方法——（史學(xué)研究法）注重公共行政和公共行政學(xué)的起源 發(fā)展及演變沿革的過程，不同時期不同特點和歷史類型對行政的影響和借鑒意義4．實證分析方法——（事實研究法）通過觀察 描述事實進而依據(jù)事實得出結(jié)論和分析的方法5．規(guī)范分析方法——（理論分析法）通過價值判斷做出結(jié)論的分析方法6．比較分析方法——通過不同行政制度或行政模式 不同公共政策選擇等公共問題對比分析 7．系統(tǒng)分析方法——（生態(tài)研究法）8．生理分析方法——政府成員的生理需要 生理狀況與物質(zhì)欲望滿足和物質(zhì)工作條件之間的聯(lián)系，目的建立兩者合力的對應(yīng)關(guān)系9．心理分析方法 10．資料分析方法_ 11．案例分析方法_ 12．量化分析方法_ 13．模擬分析方法_ 15．利益分析方法 公共行政學(xué)的學(xué)科特點及與相關(guān)學(xué)科的關(guān)系 （一）公共行政學(xué)的學(xué)科特點 1．綜合性——由政府公共行政管理的復(fù)雜性、廣延性所決定 2．實踐性——實踐性是行政管理學(xué)的生命力和效用性的基礎(chǔ) 3．系統(tǒng)性——政府是一個按照一定法則建立的、有著一定結(jié)構(gòu)和序列的組織系統(tǒng)，其管理功能和行政活動或行政行為是按照一定法則相互聯(lián)系開展的，進而產(chǎn)生整體效應(yīng)。 5．發(fā)展性——動態(tài)的、進步的、創(chuàng)新的 （二）公共行政學(xué)與相關(guān)學(xué)科的關(guān)系 1．公共行政學(xué)與政治學(xué)。 2．公共行政學(xué)與行政法學(xué)。前者有賴于后者不斷充實其內(nèi)容，后者則有賴于前者提供維護自身合法權(quán)威的規(guī)范，進而加強自身的效能。公共行政學(xué)學(xué)與企業(yè)管理學(xué)是內(nèi)容上交叉、理論和研究方法上互鑒、學(xué)科發(fā)展上相互影響和相互滲透、研究領(lǐng)域上各異的兩門學(xué)科。社會公共事業(yè)的管理是公共行政管理的重要內(nèi)容，許多重大社會問題只有依靠國家行政機關(guān)的法權(quán)地位和特有的方式、手段才能解決。 2．不良行政現(xiàn)象增加?！芭两鹕伞焙汀氨说略怼?3．行政管理和行政管理理論現(xiàn)代化。 （二）現(xiàn)代行政精神也主要表現(xiàn)在三個方面： 1．主動進取。 3．創(chuàng)新發(fā)展。 第二節(jié) 公共行政學(xué)的演進 一、早期公共行政研究時期 （公共行政學(xué)奠基人）。，意義在于從四個方面提出關(guān)于學(xué)科的論證基礎(chǔ) A政府由政治與行政兩種過程構(gòu)成，行政是其中一個單獨過程 B行政研究應(yīng)建立在管理的基礎(chǔ)上，而不是法律基礎(chǔ) C關(guān)于行政的科學(xué)研究可以尋得類似于物理學(xué)的普遍原則，行政研究可以由藝術(shù)變?yōu)榭茖W(xué) D行政將成為現(xiàn)代政府的中心問題，運用行政科學(xué)可以增進政府管理效率。 第三，普魯士的任官制度和英國的文官制度。 二、傳統(tǒng)公共行政研究時期 ?? 《科學(xué)管理原理》一文為標志，到30年代行為科學(xué)興起之前。 ，因而被稱為（科學(xué)管理之父） ，它是對這一時期一大批研究者的各種管理理論的總稱或概括，其中以美國人泰羅、法國人亨利韋伯（Max Weber）最具代表性。對于科學(xué)化組織管理思想的不斷創(chuàng)新起到十分重要的推動作用。韋伯的理性形態(tài)是以權(quán)力觀點為基礎(chǔ)的，認為合法的權(quán)力有三種： a傳統(tǒng)權(quán)利——世襲的，來源于對傳統(tǒng)文化的信仰和對個人明確而特殊的尊嚴 b超人權(quán)力——個人奮斗而來的，來自于領(lǐng)導(dǎo)者的意志和強制性權(quán)威 c法定權(quán)力——選取產(chǎn)生的，來自法律和社會契約，但是詳細了描述了這種組織結(jié)構(gòu)特征： A官僚主義形態(tài)是根據(jù)完整的法規(guī)制度設(shè)立的一種組織結(jié)構(gòu) B這種組織是井然有序的權(quán)責(zé)體系，組織內(nèi)部根據(jù)需要實現(xiàn)勞動分工，同時明確規(guī)定每一成員的權(quán)責(zé)并使之合法化，權(quán)責(zé)按等 級原則組織起來，形成一個統(tǒng)一的等級秩序。他們領(lǐng)取固定的薪金，他的獎懲與升遷用制度加以明確并規(guī)定與工作成效相聯(lián)系 E行政管理人員要遵從官場的嚴格規(guī)則，紀律和制約而不受個人感情的影響，且毫無例外地適應(yīng)于各種情況合理——合法的職權(quán)觀點是官僚概念的基本觀點2官職的組織遵循等級制原則，每一個較低的官員處于較高官職控制和監(jiān)督之下3詳細規(guī)定權(quán)限范圍4管理官員行為的規(guī)則可以是技術(shù)性或規(guī)范，行政人員應(yīng)完全和生產(chǎn)資料或管理資料的所有權(quán)分開，任職者不能濫用官員職位 決定和條例以書面形式規(guī)定和記錄?? ： ?? 1．懷特——《行政學(xué)概論》1926 （近世公共行政的趨勢）（聯(lián)邦主義者）（外國的文官制度）?? 2．威廉費富納——《行政學(xué)》1946 （行政組織概論）（行政學(xué)研究方法） 古立克——與厄威克合編的（行政管理科學(xué)論文集） 厄威克——（作為一個技術(shù)問題的組織）（管理的職能）（科學(xué)的組織原則） 三、修正公共行政研究時期 ?? 這一時期是行為科學(xué)一人際關(guān)系管理理論盛行的時期。 第二，必須區(qū)分事實因素與價值因素，并在此基礎(chǔ)上區(qū)分政策與行政。 第四，正確的概念工具是建立科學(xué)原則的基礎(chǔ)。第六，決策或決定是行政行為的核心問題。哈羅德——系統(tǒng)理論（systems theory）和權(quán)變理論（contingency theory）。在這種歷史條件下，一種新的理論和技術(shù)方法——公共政策分析應(yīng)運而生。其中包括權(quán)變管理理論 權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)理論 權(quán)變組織理論等。五、發(fā)展時期 ?? 關(guān)于這一時期的情況，我們與最后一章合并討論。 ?? ，現(xiàn)代意義上的行政管理學(xué)卻是從西方國家引進和借鑒的。其中，有兩個較為明顯的特征： ?? 第一，自80年代中期行政學(xué)的教學(xué)和研究得以恢復(fù)以來，在不到20年的時間內(nèi)，我國的行政學(xué)研究以加速度的節(jié)律迅速發(fā)展，表現(xiàn)為學(xué)科體系、學(xué)科分化、應(yīng)用研究不斷擴大和深入，尤其是90年代中期以來，研究領(lǐng)域開始觸及世界公共行政研究的某些前沿問題。造成這種狀況的原因是多方面的、復(fù)雜的。 ： A從宏觀上研究與我國行政管理的基礎(chǔ)職能，所有制狀況 經(jīng)濟體制 傳統(tǒng)文化 權(quán)力關(guān)系相一致的政府行政管理的基本職能，并再此基礎(chǔ)上建立符合國情的 中國式的國家公共行政管理模式 B從結(jié)構(gòu) 比例與行為 運作的結(jié)合上研究我國國家行政管理內(nèi)部機制 其中的問題，是理順關(guān)系 分清權(quán)責(zé) 減少不必要的環(huán)節(jié) 降低行政成本提高行政效率 不斷增強行政效果 C從憲法原則 國家制度 民族傳統(tǒng) 社會規(guī)范 經(jīng)濟實力 全民文化素質(zhì)與世界通則相結(jié)合上研究我國公務(wù)員制度，關(guān)鍵是吸引 考選 任用 提拔優(yōu)秀人才通過公平合理的競爭和職業(yè)保障制度，調(diào)動政府公務(wù)員的積極性 D從觀念 思想 理論 制度 體制 紀律相結(jié)合上研究我國公共行政管理民主化進程，主要是實現(xiàn)公務(wù)員權(quán)利與義務(wù)統(tǒng)一 領(lǐng)導(dǎo)人決策與群眾參與決策 政府決策與公共決策統(tǒng)一 決策制定 實施與決策有效反饋的統(tǒng)一 E從歷史經(jīng)驗教訓(xùn) 社會發(fā)展的要求與世界有關(guān)國家范例的結(jié)合上研究我國公共行政管理法制化進程 F從現(xiàn)實與可能 目前與未來 國情與世界潮流結(jié)合上研究我國的公共行政發(fā)展戰(zhàn)略并制定相應(yīng)的規(guī)劃使我國行政研究后繼有人繼往開來 不斷發(fā)展，為促進我國國家行政的現(xiàn)代化 民主化 科學(xué)化 法制化不懈努力。在現(xiàn)代民主憲政社會中，這種基礎(chǔ)由兩大部分構(gòu)成： ?? 其一，經(jīng)由憲法、法律以及政治傳統(tǒng)、社會習(xí)慣合法認定和授予的政府行政職能。 ： A公共權(quán)力是一種權(quán)力 b公共權(quán)力是一個公共權(quán)力 c公共權(quán)力是一種政治權(quán)利 ： A以國家武裝力量為后盾，具有強大的制約力 B適用于國家公共行政管理所涉及的每一個領(lǐng)域，權(quán)利范圍廣大。 從名義享有公共行政權(quán)力和具體行使公共行政權(quán)力的角度分析，國家行政管理的主體又可以分為四種： ?? 1．政府 ?? 2．政府行政機關(guān) ?? 3．行政首長 ?? 4．政府普通公務(wù)員。 ?? 行政立法是行政國家興起以后比較常見的一種行政現(xiàn)象。委任立法是行政職能擴展的主要標志之一；二是管轄立法，主要指依據(jù)政府職權(quán)而訂立的規(guī)章制度。 ?? 行政管理法規(guī)簡稱行政法規(guī)，是國家行政機關(guān)依法制定的具有行政法規(guī)范性的文件的總稱。三種情況都不得與憲法和法律相抵觸。 ?? 所謂行