【正文】 人性的全面關(guān)注；重視非正式組織；主張管理方式由監(jiān)督制裁向人性激發(fā)、由專斷向民主轉(zhuǎn)變。28緒論公共行政：國家行政機(jī)構(gòu)依法管理社會(huì)公共事務(wù)的有效活動(dòng)?；顒?dòng)主體是國家行政機(jī)構(gòu)，而非立法、司法機(jī)構(gòu)活動(dòng)客體是社會(huì)公共事務(wù)，而非私人事務(wù)依法（相對(duì)于政治的從屬性、執(zhí)行性）有效（有效性/合法性基礎(chǔ)、效率）公共行政的原則、主要功能及其變化公共行政原則：（1）法制原則（依法行政）A有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)B在法律框架內(nèi)，不能凌駕于法律之上C司法獨(dú)立（2）服務(wù)原則A納稅人意識(shí)、顧客至上意識(shí)B委托人和代理人關(guān)系C政府的反應(yīng)和質(zhì)量（3）效率原則A有效性（合法性、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益）B成本效益（4）責(zé)任原則A對(duì)社會(huì)大眾負(fù)責(zé)B對(duì)自身行為負(fù)責(zé)公共行政主要功能及其發(fā)展變化（1）主要功能A管制功能：權(quán)威性和強(qiáng)制性B服務(wù)功能：輸出公共產(chǎn)品C維護(hù)功能：維穩(wěn)、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療保健D扶助功能：促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、幫助弱勢(shì)群體（2）功能變化A消極運(yùn)作到積極運(yùn)作：政府管理事務(wù)的復(fù)雜化、專業(yè)化導(dǎo)致行政系統(tǒng)權(quán)力的集中和加強(qiáng)B直接運(yùn)作到間接運(yùn)作：讓私人企業(yè)、社會(huì)組織承擔(dān)部分職能，但政府不放棄所負(fù)責(zé)任C集權(quán)運(yùn)作到分權(quán)運(yùn)作：行政系統(tǒng)內(nèi)部的變化，體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求西方公共行政理論學(xué)派及其特征古典學(xué)派▲威爾遜的政治行政兩分法對(duì)行政學(xué)獨(dú)立成為一門學(xué)科及西方文官制度建立的意義古立克的組織管理七功能說：POSDCORB（1）法約爾：管理的五職能（計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、指揮、控制）；14項(xiàng)原則（勞動(dòng)分工、權(quán)利與責(zé)任、紀(jì)律、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、公利先于私利、報(bào)酬、集權(quán)、等級(jí)制、秩序、公平、人員的穩(wěn)定、首創(chuàng)精神、人員的團(tuán)結(jié)）；法約爾跳板（等級(jí)制的組織結(jié)構(gòu)中，兩個(gè)橫向部門之間發(fā)生問題先自行協(xié)商解決，只有在解決不了的情況下才向上報(bào)告，再由上級(jí)協(xié)調(diào)，旨在迅速及時(shí)解決一般事務(wù)，讓上級(jí)專注于重大問題）（2）韋伯：建立在理性權(quán)威基礎(chǔ)上的官僚制組織理論（等級(jí)制，專業(yè)分工，行政管理檔案系統(tǒng)原則，明確的程序、規(guī)章和制度，專業(yè)培訓(xùn)，固定薪酬及按資歷、政績晉升）（3）泰勒（科學(xué)管理之父）：勞動(dòng)方法的標(biāo)準(zhǔn)化與作業(yè)方式的科學(xué)化、差別計(jì)件工資制度、科學(xué)培訓(xùn)工人、管理職能專業(yè)化、勞資雙方合作▲特點(diǎn)：注重管理的科學(xué)性、精確性、法理性和紀(jì)律性（非人格化），把管理對(duì)象看作是被動(dòng)的受支配者和經(jīng)濟(jì)理性人、機(jī)器的附屬物，較少關(guān)注人的全面特性及其對(duì)管理的影響。過分偏重對(duì)組織中人的行為的研究，忽視組織的結(jié)構(gòu)、制度的重要性；強(qiáng)調(diào)非正式組織，忽視正式組織；強(qiáng)調(diào)人際關(guān)系和滿足人的心理需要，忽視對(duì)專業(yè)和職位的要求。系統(tǒng)學(xué)派（1）巴納德：社會(huì)系統(tǒng)理論（組織是協(xié)作的系統(tǒng)，組織構(gòu)成的三要素即協(xié)作的意愿、共同的目標(biāo)、信息的交流；提出非正式組織概念）；均衡理論（管理在于維持組織與個(gè)人之間的均衡）（2）里格斯：生態(tài)理論（國情社情與公共行政的相互影響；三大行政模式，即農(nóng)業(yè)社會(huì)的融合型、工業(yè)社會(huì)的衍射型、過渡社會(huì)的棱柱型）（2）卡斯特、菲德勒：權(quán)變理論（不存在普適管理理論，必須因時(shí)、因人、因條件而變化）▲特點(diǎn)：組織是一個(gè)由若干子系統(tǒng)組成的整體社會(huì)系統(tǒng)；運(yùn)用系統(tǒng)觀點(diǎn)來考察管理的基本職能，以提高組織的整體效率。公共選擇理論對(duì)我國的啟示——A轉(zhuǎn)變觀念，擯棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的“政府萬能”神話B加快職能轉(zhuǎn)變，建立和發(fā)展適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的政治行政體制C引入市場(chǎng)因素，進(jìn)行市場(chǎng)化取向的政府管理改革D政府行為法治化，加強(qiáng)政府法治及監(jiān)督制度建設(shè)（2）諾斯：新制度經(jīng)濟(jì)理論（制度的起源、構(gòu)成、變遷、創(chuàng)新，提出制度需求、制度供給、路徑依賴；貢獻(xiàn)之一在于抓住國家與產(chǎn)權(quán)的內(nèi)在關(guān)系，貢獻(xiàn)之二在于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究方法論）新公共管理的特征及對(duì)其的批評(píng)新公共管理是20世紀(jì)70年代末席卷西方國家的以“新公共管理”為旗號(hào)的政府改革運(yùn)動(dòng)。特征：（1）注重結(jié)果和管理者個(gè)人責(zé)任（2）以市場(chǎng)取代官僚組織（3）政府某些職能通過市場(chǎng)承包出去（4）引入私人部門管理方法，以指標(biāo)衡量成績（5）把公眾視為客戶，確立服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（6）強(qiáng)調(diào)節(jié)約，以較少的代價(jià)做更多的事（7）引入更多競(jìng)爭性局限性：◆I人們批評(píng)新公共管理是意識(shí)形態(tài)的思想體系，是新自由主義的公共管理哲學(xué)，是經(jīng)濟(jì)帝國主義向公共部門管理的擴(kuò)張。III人們對(duì)新公共管理改革的各種具體措施(包括市場(chǎng)導(dǎo)向、私有化、分權(quán)、放松管制、結(jié)果控制、績效評(píng)估、顧客至上等)提出批評(píng)。如企業(yè)化要求的隱蔽性與民主要求的開放性沖突，公民與顧客沖突，企業(yè)自主與民主負(fù)責(zé)的價(jià)值沖突,責(zé)任處置和企業(yè)要求敢于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)沖突等。有代表性的批評(píng)意見：主要是來自主張憲政主義的一方鄧哈特的新公共服務(wù)理論（第三種公共行政模式，VS前兩種：傳統(tǒng)公共行政模式、新公共管理模式）及下述的七大原則，表明從偏向效率、績效的管理主義再次擺向注重正義、公正的憲政主義（1）服務(wù)于公民而非顧客（2）政府應(yīng)該追求公共利益（公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品）（3）重視公民權(quán)勝過企業(yè)家精神（4）思考要有戰(zhàn)略性，行動(dòng)要有民主性（強(qiáng)調(diào)公民參與公共政策的制定、執(zhí)行和公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)）（5）責(zé)任并不是單一的（不僅關(guān)注市場(chǎng)，也應(yīng)該關(guān)注法律、社會(huì)價(jià)值等復(fù)雜的責(zé)任領(lǐng)域）（6）服務(wù)而不是掌舵（公共管理者的重要作用并不是體現(xiàn)在對(duì)社會(huì)的控制或駕馭，而在于幫助公民表達(dá)和實(shí)現(xiàn)他們的共同利益。社區(qū)擁有的政府，授權(quán)而不是服務(wù)。有使命感的政府，改變照章辦事的組織。受顧客驅(qū)使的政府，滿足顧客的需要，而不是官僚政府的需要。有預(yù)見的政府，預(yù)防而不是治療（戰(zhàn)略管理、危機(jī)管理）。以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府，通過市場(chǎng)力量進(jìn)行變革（用市場(chǎng)機(jī)制取代傳統(tǒng)的行政管制）。它是一種社會(huì)組織，為行使國家權(quán)力，管理公共事務(wù)，通過權(quán)責(zé)分配、層次結(jié)構(gòu)、人員安排所構(gòu)成的國家行政機(jī)關(guān)的完整體系。由四大要素組成：物質(zhì)要素、精神要素、環(huán)境要素、目的要素。優(yōu)點(diǎn)是權(quán)力集中，責(zé)任明確，指揮有力，行動(dòng)迅速，易于保密。委員會(huì)制指行政組織決策和管理權(quán)力由若干人組成的委員會(huì)共同行使，按少數(shù)服從多數(shù)或協(xié)調(diào)一致的原則集體決定、共同負(fù)責(zé)。缺點(diǎn)是：責(zé)任不明確，易推諉爭功，力量有時(shí)難以集中；決策遲緩，效率低下；容易泄露機(jī)密。層級(jí)制和職能制——根據(jù)行政組織構(gòu)成單位的功能和性質(zhì)層級(jí)制指行政組織縱向分為若干層級(jí)，上下層業(yè)務(wù)性質(zhì)相同且有隸屬關(guān)系，業(yè)務(wù)范圍由上至下逐層縮小。缺點(diǎn)是上級(jí)任務(wù)繁雜，缺乏專業(yè)分工；下級(jí)疲于應(yīng)付指令；容易造成信息傳遞失真。優(yōu)點(diǎn)是業(yè)務(wù)專一，責(zé)任明確，有利于提高行政效率。◆目前大都是將層級(jí)制與職能有機(jī)結(jié)合起來，以層級(jí)為基礎(chǔ)，在每一層級(jí)進(jìn)行職能分工。集權(quán)制和分權(quán)制——根據(jù)行政組織權(quán)力的使用特點(diǎn)集權(quán)制指權(quán)力集中在上級(jí)機(jī)關(guān)，下級(jí)處于被動(dòng)受控地位，凡事唯上。缺點(diǎn)是下級(jí)積極性不能得到發(fā)揮，不能及時(shí)處理行政事務(wù)，容易導(dǎo)致獨(dú)裁。優(yōu)點(diǎn)是可因地發(fā)揮特長處理事務(wù)，易激發(fā)積極性?！魧O中山認(rèn)為：凡事務(wù)有全國一致之性質(zhì)者，劃歸中央；有因地制宜之性質(zhì)者，劃歸地方。完整制和分離制——根據(jù)行政部門中同一層級(jí)所受的指揮和控制完整制又稱集約制，組織中同一層級(jí)的各機(jī)關(guān)受一個(gè)機(jī)關(guān)或首長指揮、控制、監(jiān)督的組織體制。缺點(diǎn)是缺乏監(jiān)督制約，容易專斷擅權(quán)；下級(jí)容易失去主動(dòng)性和積極性。優(yōu)點(diǎn)是：相互牽制，防止獨(dú)斷專行；易于發(fā)揮下級(jí)主動(dòng)性和積極性。矩陣組織體制和立體多維組織體制矩陣組織體制是為解決某項(xiàng)特殊任務(wù)而組建的臨時(shí)性工作組織體制，縱向職能系統(tǒng)、橫向項(xiàng)目小組，小組成員接受雙重領(lǐng)導(dǎo)。缺點(diǎn)是雙重領(lǐng)導(dǎo)易產(chǎn)生沖突，人員變動(dòng)大易造成心理不穩(wěn)、意見分歧和相互扯皮。組織沖突的概念、類型、特點(diǎn)及解決方法概念：組織內(nèi)部成員之間、成員個(gè)人與團(tuán)體之間、不同團(tuán)體之間，由于利益上的矛盾或認(rèn)識(shí)上的不一致而造成的彼此抵觸、爭執(zhí)、攻擊的組織行為。（2）組織中個(gè)人與團(tuán)體之間的沖突：個(gè)人目標(biāo)與組織目標(biāo)之間的沖突。（3）組織中團(tuán)體之間的沖突：不同層級(jí)間、不同職能間、指揮系統(tǒng)與參謀系統(tǒng)之間、正式組織與非正式組織之間。正功能（1）調(diào)節(jié)、彌補(bǔ)正式組織的不足（2）加強(qiáng)組織內(nèi)部的意見溝通（3）有助于增強(qiáng)成員內(nèi)部凝聚力（4）使組織成員遵從團(tuán)體的文化價(jià)值規(guī)范，增進(jìn)團(tuán)結(jié)，保持和諧（5）有助于對(duì)組織成員的控制，影響和規(guī)范人的行為（6）給組織成員社會(huì)滿足感（7）改善組織氣候，有利于組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)人的全面發(fā)展負(fù)功能（1）反對(duì)變革（2）任務(wù)沖突（3）傳播謠言（4）順應(yīng)控制學(xué)習(xí)型政府的特征（1）注重政府責(zé)任和共同愿景（2）改革政府組織結(jié)構(gòu)，將層級(jí)制的官僚結(jié)構(gòu)變革為扁平化、地域化的組織形式（3）改革政府人事制度，建立靈活有效的人事管理機(jī)制（彈性模式，重視能力、績效，克服資歷至上的保守性）（4）政府與社會(huì)之間的合作與交流（使政府及時(shí)了解社會(huì)需求并據(jù)此制定合理解決方案）（5）政府管理的民主參與（注重決策與執(zhí)行環(huán)節(jié)中的公眾特別是專家的參與性）（6）以績效為管理坐標(biāo)（7）以創(chuàng)新為行為標(biāo)準(zhǔn)第二章 行政領(lǐng)導(dǎo)行政領(lǐng)導(dǎo)：通過指揮、說服等途徑影響組織內(nèi)的個(gè)體和群體，在一定條件下實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的活動(dòng)過程。行政領(lǐng)導(dǎo)的獨(dú)特性等級(jí)性：行政領(lǐng)導(dǎo)是在科層制的行政體制中進(jìn)行的。權(quán)威性：現(xiàn)代行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威是一種理性權(quán)威，特征在于合理合法性，其一表現(xiàn)為法律規(guī)章所配置的權(quán)力，其二表現(xiàn)為被領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)權(quán)威的肯定性認(rèn)同。服務(wù)性：服務(wù)是行政領(lǐng)導(dǎo)的本質(zhì)所在，服務(wù)性是領(lǐng)導(dǎo)者遵循的行為規(guī)范和行為信念。（1）正式領(lǐng)導(dǎo)運(yùn)用合法的權(quán)力乃至其消極形式來影響下級(jí)的思想和行動(dòng)（2）非正式領(lǐng)導(dǎo)的影響力基于組織成員對(duì)其的信賴兩者區(qū)別：（1）正式領(lǐng)導(dǎo)擁有正式職位、權(quán)力和地位；按照組織賦予的權(quán)力、正式的溝通路線、規(guī)章制度進(jìn)行活動(dòng)；職位不因某一領(lǐng)導(dǎo)者的去職而消失，可由他人填補(bǔ)。首長制與集體領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系集體領(lǐng)導(dǎo)不能代替首長負(fù)責(zé)制。首長負(fù)責(zé)制是一種組織領(lǐng)導(dǎo)體制，集體領(lǐng)導(dǎo)的分工負(fù)責(zé)只是一種運(yùn)作方式。集體領(lǐng)導(dǎo)的分工負(fù)責(zé)，其一是對(duì)分工領(lǐng)域的工作負(fù)責(zé)，其二是對(duì)行政首長負(fù)責(zé)。優(yōu)點(diǎn)在于行事效率較高；缺點(diǎn)在于下屬滿意度較低、主動(dòng)性和積極性不易發(fā)揮。優(yōu)點(diǎn)在于注重感情交流和需要滿足，下屬滿意度較高，人際關(guān)系好；缺點(diǎn)在于工作混亂無序，效率低下。行政領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的內(nèi)容計(jì)劃：確立目標(biāo)及先后次序，預(yù)測(cè)未來、制定行動(dòng)方案并組織落實(shí)、評(píng)價(jià)和修正。指揮：行政命令、行政指導(dǎo)。控制與監(jiān)督：規(guī)范控制、組織行為控制、個(gè)人行為控制、非正式組織控制。決策客體：國