【正文】 34 / 34。房地產(chǎn)制度和政策措施的制定，必須建立在扎實的專業(yè)研究的基礎(chǔ)上。要完善房地產(chǎn)統(tǒng)計指標(biāo)體系，加強(qiáng)房地產(chǎn)市場信息系統(tǒng)建設(shè)，改進(jìn)和擴(kuò)大房地產(chǎn)價格指數(shù)（城房指數(shù)）編制，做好房地產(chǎn)市場預(yù)警、預(yù)報工作，建立起房地產(chǎn)市場運(yùn)行監(jiān)測系統(tǒng)。因此，應(yīng)當(dāng)開展房屋普查，至少是要開展住房普查。這20多年是房屋建設(shè)和拆遷量最大的時期。建立科學(xué)合理的住房供應(yīng)體系，落實住房建設(shè)的土地供應(yīng)，安排廉租住房建設(shè)的資金等等，都要以掌握全面、真實的不同收入家庭的住房狀況為前提。要鼓勵租賃需求，引導(dǎo)居民通過承租解決住房問題。住房租賃市場是相對平穩(wěn)的，并能對住房買賣市場起著“泄洪”作用。要加快實施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，建立歸屬清晰、保護(hù)嚴(yán)格、查詢方便、流轉(zhuǎn)順暢的房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。在住房需求政策上，要區(qū)別對待，始終堅持保障基本生存需要、扶持適度消費(fèi)需求、調(diào)控投資需求、打擊投機(jī)需求。要對房地產(chǎn)交易資金進(jìn)行監(jiān)管，保障交易資金安全。要大力發(fā)展和規(guī)范包括房地產(chǎn)咨詢、估價、經(jīng)紀(jì)在內(nèi)的房地產(chǎn)中介服務(wù)業(yè)。政策要具有連貫性，逐步做到相對穩(wěn)定，適度微調(diào)，這樣才有利于市場平穩(wěn)運(yùn)行特別是下一時期市場的平穩(wěn)運(yùn)行，政府也不會那么“忙碌”。出現(xiàn)一定幅度的波動是很正常的，首先不必大驚小怪，要有效發(fā)揮市場的自調(diào)節(jié)作用，政府的干預(yù)主要是避免房地產(chǎn)價格出現(xiàn)泡沫或者發(fā)生大跌。其中，價格的變化是核心，根據(jù)房地產(chǎn)保值增值特性，房地產(chǎn)價格的理想變化是小幅度逐漸上升。因此，促使房地產(chǎn)市場平穩(wěn)發(fā)展，防止出現(xiàn)大起大落，將是房地產(chǎn)市場調(diào)控的永恒主題?！　∪?、防止房地產(chǎn)市場出現(xiàn)大起大落　　房地產(chǎn)市場發(fā)展起來之后，市場力量開始顯威力?？傊?，現(xiàn)行土地管理方式還存在相當(dāng)程度的局限性，沒有使市場的作用充分發(fā)揮，依然存在國家大包大攬、管理效率不高的問題。從逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、適應(yīng)戶籍制度改革的需要來看，土地管理也要從“認(rèn)人不認(rèn)地”改變?yōu)椤罢J(rèn)地不認(rèn)人”。在美國，土地使用者主動進(jìn)行“最高最佳使用分析”，在規(guī)劃管制下合理利用土地的積極性很高。例如，過去一塊城市邊緣作為工業(yè)使用的土地，現(xiàn)在隨著城市發(fā)展應(yīng)當(dāng)變更為居住用途了，作為土地使用者也有改變用途的動力，但為避免土地被收回，只好不改變用途，維持低效利用。城市建設(shè)用地上現(xiàn)有的土地使用者也不能改變用途，如果改變就要被政府收回進(jìn)行“招拍掛”。例如耕地，只要把用途鎖定在耕地上，農(nóng)民來用也是耕地，城鎮(zhèn)居民來用也是耕地?！　《?、加強(qiáng)和改進(jìn)土地用途管制　　土地管理可以說過去是“認(rèn)人不認(rèn)地”，即主要是根據(jù)用地單位性質(zhì)或者個人身份來確定土地使用性質(zhì)；現(xiàn)在是認(rèn)地與認(rèn)人并存；未來應(yīng)當(dāng)是“認(rèn)地不認(rèn)人”。住房保障要有度，不能大包大攬，要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財政承受能力相適應(yīng)。在近幾年有關(guān)住房的政策文件中，有高檔商品住房，高檔、大戶型商品住房，低密度、高檔住房，低密度、大套型住房，非普通住房，普通商品住房，普通住房，中低價位普通商品住房，中小套型、中低價位普通住房，中低價位、中小套型住房，中低價位、中小套型普通商品住房（含經(jīng)濟(jì)適用住房），中低價位、中小戶型普通商品住房，經(jīng)濟(jì)適用住房，廉租住房，公共租賃住房，政策性商品住房，政策性住房，保障住房等提法，過去還有安居工程住房、微利房、福利房等提法，名稱上較多、較亂，政策上不夠穩(wěn)定（如劃分標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)對象、要求的供應(yīng)比例有變化），造成政策執(zhí)行上有困難，因此需要深入研究，進(jìn)行清理。政府應(yīng)當(dāng)在充分發(fā)揮房地產(chǎn)市場作用的基礎(chǔ)上，著力搞好保障住房建設(shè)，調(diào)動土地使用者合理利用土地的積極性，防止房地產(chǎn)市場大起大落。房地產(chǎn)市場將由新建商品房買賣為主，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪糠抠I賣和租賃為主。政策建議　住房制度改革已破除了舊的福利性住房制度，建立起了與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的，以住房市場化為基礎(chǔ)并兼顧住房特殊屬性的多層次住房供應(yīng)體系的新制度框架，下一步主要是完善和落實的問題。第四節(jié)因此，對于過去至今許多無房、缺房的人來說，住房補(bǔ)貼就像畫餅充饑。這樣，有的人雖然在政策上可以得到住房補(bǔ)貼，而實際上可能得不到。住房制度改革沒有打破這種住房占用上有較大差距的格局，而是在舊的有較大差距的基礎(chǔ)上，將住房以大大低于市場價并且不考慮位置好壞的價格出售給現(xiàn)住戶，導(dǎo)致他們之間所獲得的住房在價值上存在著很大差距。通過改革，房地產(chǎn)價值顯化并可以通過轉(zhuǎn)讓、租賃等取得收益后，擴(kuò)大了人們之間的財富和收入差距。過去人們占用的房地產(chǎn)的面積、位置、新舊等差異較大。使政策執(zhí)行者難以理解政策制定者的真實意圖，或者根據(jù)自己的需要來解讀，從而難以很好地貫徹落實。但某些政策措施急于求成，恨不得立竿見影。但某些房地產(chǎn)市場調(diào)控政策措施對各地情況和房地產(chǎn)市場發(fā)展階段考慮不夠，缺乏區(qū)別對待、分類指導(dǎo)，往往采取“一刀切”?！　∷摹Ψ康禺a(chǎn)市場特點(diǎn)考慮不夠　　由于房地產(chǎn)的不可移動性，房地產(chǎn)市場是地區(qū)性市場。再如，在住房建設(shè)方面，根據(jù)人多地少、資源短缺的基本國情，限制建設(shè)大戶型住房，倡導(dǎo)建設(shè)節(jié)能省地型住宅，建立科學(xué)、合理的住房建設(shè)模式和消費(fèi)模式，這些無疑都是正確的。例如，目前的房地產(chǎn)市場中土地使用權(quán)出讓市場是龍頭，但這個市場不是真正意義上的市場，特別是實行土地收購儲備制度以來，政府完全壟斷了土地供應(yīng)，使土地供應(yīng)不能隨著商品房供求和價格的變化作出適時、適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，甚至加劇了房地產(chǎn)市場的不穩(wěn)定。這也是造成房地產(chǎn)市場不穩(wěn)定發(fā)展的一個因素。例如，2005年，全國土地出讓金總價款高達(dá)5505億元，占同期地方本級財政收入15092億元的1/3強(qiáng)，土地收益在一些地區(qū)已成為典型的“第二財政”?！　《?、地方政府過于依賴土地收益　　土地有償使用特別是土地使用權(quán)有償出讓，使土地成為地方政府的“搖錢樹”。住房是生活必需品，住房問題是重要的民生問題，應(yīng)當(dāng)使“人人享有適當(dāng)住房”，僅靠市場解決不了低收入住房困難家庭的住房問題?！　∫?、住房保障制度建設(shè)相對滯后　　住房制度改革重在改變過去那種福利性住房制度，實現(xiàn)住房商品化和社會化，這無疑是正確的。2007年10月以來，深圳、廣州等城市房價快速上漲后出現(xiàn)的有價無市、交易量急劇萎縮，使房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)生存出現(xiàn)了困難，某些房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)關(guān)門停業(yè)，甚至攜帶客戶購房款潛逃。　　中國房地產(chǎn)市場發(fā)展的實踐表明：房地產(chǎn)市場平穩(wěn)發(fā)展是最為理想的，市場過熱或者過冷，房地產(chǎn)價格過快上漲或者大幅下跌，都會產(chǎn)生極不良的后果，不僅對整個國民經(jīng)濟(jì)不利，而且房地產(chǎn)行業(yè)自身受害最大?！　?．改革要有一批有責(zé)任、有激情、獻(xiàn)身于改革事業(yè)的人士?！　?．改革要大力宣傳。設(shè)計的改革方案要先選擇若干有代表性的地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，在試點(diǎn)中不斷總結(jié)經(jīng)驗，及時解決出現(xiàn)的問題，完善改革方案，待試點(diǎn)成功之后再推廣。后來存量公房以大大低于市場價的標(biāo)準(zhǔn)價、成本價出售給現(xiàn)住戶的改革，之所以能夠順利進(jìn)行，是與對既得利益者作出了較大讓利分不開的。改革不僅要讓人民得實惠，而且不能過多地觸動既得利益（實際上是既得利益者得實惠更多），以得到人民的擁護(hù)，減小改革的阻力。而在理論上創(chuàng)新了土地使用權(quán)與土地所有權(quán)分離之后，就使堅持土地公有制與建立土地市場兩者得以兼顧。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，要建立土地市場，土地必須成為商品，而土地要成為商品，就必須先私有化。例如，隨著整個經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，僅對土地實行收取土地使用費(fèi)的有償使用已不夠了，必須建立土地市場，發(fā)揮土地市場在土地資源配置中的作用。土地使用制度改革是結(jié)合基本國情，從實際出發(fā)，沒有實行土地私有化，而是將土地使用權(quán)有償出讓并允許轉(zhuǎn)讓，達(dá)到了土地流動、建立土地市場的目的。例如，1998年停止住房實物分配、實行住房分配貨幣化的改革，雖然對舊的住房制度沖擊很大，但是取得了成功?！　?．改革要從實際出發(fā)。1998年停止住房實物分配、實行住房分配貨幣化的改革，更是為了促進(jìn)消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需、拉動投資增長、把住宅業(yè)培育成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)而自上而下強(qiáng)力推進(jìn)的。住房制度改革和土地使用制度改革總體來講是自上而下、政府主導(dǎo)的，大多是為了達(dá)到更高的目標(biāo)或者滿足更大的需要而推進(jìn)的，特別是要有來自于中央政府或者地方政府的動力。在房地產(chǎn)市場上，人們可以依靠自己的經(jīng)濟(jì)實力，根據(jù)離自己工作地點(diǎn)或者子女就學(xué)地點(diǎn)等的遠(yuǎn)近，購買或者承租住房，不再在住房問題上受制于工作單位，身心得到了解放?！　≡谧》恐贫雀母锖屯恋厥褂弥贫雀母锏耐苿酉?，房地產(chǎn)市場從無到有，規(guī)模從小到大，交易從不活躍到活躍，市場力量從弱到強(qiáng)，在傳遞房地產(chǎn)供求信息、配置房地產(chǎn)資源等方面發(fā)揮著積極的作用?！　⊥恋厥褂弥贫雀母镆驗橹饕菍υ隽客恋貙嵭杏袃敵鲎?，沒有對存量土地實行真正意義上的有償使用，所以不直接涉及城鎮(zhèn)居民的切身利益，其進(jìn)程較為順利，新的土地使用制度框架形成較早，至今較少出現(xiàn)對它的評價和改革成敗的爭論。但這項改革的住房市場化的基本方向是正確的，并取得了成功，破除了過去那種“國家統(tǒng)包住房投資建設(shè)，以實物形式向職工分配并近乎無償使用的福利性住房制度”，達(dá)到了當(dāng)初設(shè)定的“住房商品化和社會化”目標(biāo)。　　一、改革發(fā)展的成就　　住房制度改革是經(jīng)濟(jì)體制改革中最早提出和啟動的改革之一，由于涉及城鎮(zhèn)居民的切身利益，其過程曲折，幾乎是在爭議中探索前進(jìn)。土地使用制度改革把過去那種土地使用權(quán)與所有權(quán)合一，土地供應(yīng)采取無償劃撥，無限期使用，不得轉(zhuǎn)讓的做法，改變成了土地使用權(quán)與所有權(quán)分離，主要采取招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式將土地使用權(quán)有償出讓給單位或者個人，有限期使用，可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的做法。住房制度改革把過去那種城鎮(zhèn)住房主要依靠國家投資建設(shè)、排隊分配、低租金使用的做法，改變成了主要由房地產(chǎn)開發(fā)商開發(fā)建設(shè)、從市場上購買或者承租的“住房商品化和社會化”的做法。通過政府新建、收購、改建等多個渠道，2007年廉租住房房源也得到很大程度的增加。截至2007年11月底，全國累計投入的廉租住房資金為154億元?！　「鶕?jù)24號文，2007年各地普遍開展了低收入家庭住房狀況調(diào)查，逐步建立了低收入家庭住房檔案。其中，2007年10月，財政部印發(fā)了《廉租住房保障資金管理辦法》。對于高檔商品住房，認(rèn)識到主要靠市場調(diào)節(jié)，對其供應(yīng)和價格等進(jìn)行必要的調(diào)控，主要是考慮我國人口多、土地少的基本國情，以及防止利用房地產(chǎn)進(jìn)行炒作造成市場混亂和出現(xiàn)房地產(chǎn)價格泡沫影響金融安全以至整個國民經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行。”十七大報告和溫家寶總理的講話，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變了地方政府GDP掛帥的觀念，隨著政績導(dǎo)向的變化，各級政府普遍開始著力保障和改善民生?！　?007年10月，中共十七大報告指出“居民住房”是關(guān)系群眾切身利益的問題，并把它列為在看到成績的同時也要清醒認(rèn)識到的突出問題，提出必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，努力使全體人民“住有所居”，“健全廉租住房制度，加快解決城市低收入家庭住房困難”。2007年8月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（以下簡稱24號文），指出“住房問題是重要的民生問題”，要切實加大解決城市低收入家庭住房困難工作力度，把解決城市低收入家庭住房困難作為政府公共服務(wù)的一項重要職責(zé)，加快建立健全以廉租住房制度為重點(diǎn)、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系?！　?．加大住房保障制度建設(shè)　　早在1998年，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》就明確提出：“最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房。同年10月，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部發(fā)布《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2007年修訂）》，新增對外商投資房地產(chǎn)二級市場交易及房地產(chǎn)中介或經(jīng)紀(jì)公司的限制，有助于緩解房地產(chǎn)投資過熱和房價上漲過快的壓力。同年9月，國家外匯管理局、建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范房地產(chǎn)市場外匯管理有關(guān)問題的通知》，就所涉及的外匯管理問題予以明確?！　?006年7月，建設(shè)部等六部門發(fā)布《關(guān)于規(guī)范房地產(chǎn)市場外資準(zhǔn)入和管理的意見》，規(guī)定只有外商投資企業(yè)才能購買非自用房地產(chǎn)。2007年9月，中國人民銀行、中國銀監(jiān)會發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)商業(yè)性房地產(chǎn)信貸管理的通知》，對已利用貸款購買住房、又申請購買第二套（含）以上住房的，貸款首付款比例不得低于40%；12月，發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)商業(yè)性房地產(chǎn)信貸管理的補(bǔ)充通知》，明確了以戶為單位的第二套住房認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。　　為貫徹落實“國六條”，相關(guān)部門陸續(xù)發(fā)出通知，從稅收政策、信貸政策、市場監(jiān)管等方面加大房地產(chǎn)市場調(diào)控力度?！皣鶙l”的正式文件形式是國務(wù)院辦公廳隨后于5月24日下發(fā)的《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價格意見的通知》（國辦發(fā)〔2006〕37號）。依然上漲的房價進(jìn)一步成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)。2005年，%，