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【正文】 以系統(tǒng)論為基礎的生態(tài)行政學。一般系統(tǒng)理論與行政管理學相結合，形成了所謂的生態(tài)行政學。生態(tài)行政學原是研究生物與環(huán)境相互關系的一門自然科學。遵循系統(tǒng)論的觀點將其引入行政現(xiàn)象的研究，于是就有了所謂生態(tài)行政學。其研究的基點，在于政府賴以生存和運作的生態(tài)系統(tǒng)的重要性，強調(diào)政府與其環(huán)境的互動和動態(tài)平衡。一般認為，最早運用生態(tài)觀點來研究公共行政現(xiàn)象的是美國人高斯。他在 1936年和 1947 年分別發(fā)表了《美國社會與公共行政》、《公共行政的境 界》和《政府生態(tài)學》等文著，闡述了政府及其行政行為與社會環(huán)境相互關系的重要性，強調(diào)政府與其生態(tài)環(huán)境的交互作用，從而開創(chuàng)了從社會文化的角度研究公共行政的先例。集生態(tài)行政研究之大成，用生態(tài)理論和模式來解釋行政現(xiàn)象的則是美國人雷格斯。他于 1957年所著的《農(nóng)業(yè)型與工業(yè)型行政模式》以及于 1961年發(fā)表的《行政生態(tài)學》都是當時風行一時、被引為典范的生態(tài)行政學論著。他認為，迄今為止人類的行政模式可以分為融合型的農(nóng)業(yè)型行政模式、棱柱型的過渡行政模式、繞射型的工業(yè)型行政模式三種模式。這三種模式反映不同社會形態(tài)的發(fā)展水平，因 而能夠適用和解釋現(xiàn)代工業(yè)社會、傳統(tǒng)社會和開發(fā)中社會國家的行政現(xiàn)象。雷格斯的生態(tài)模式以及上述理論在比較中確定各種行政類型的特質(zhì)提供了一種研究框架。對這種特質(zhì)的正確理解，對任何一種類型的行政制度都是十分重要的。此外，費富鈉和普林休斯 1967 年合著的《行政學》，奈格魯夫婦 1973 年合著的《現(xiàn)代行政學》等，當時均產(chǎn)生了一定的影響。 在這個時期，基于共同的歷史背景，公共行政學提出和形成了兩種彼此相關的價值取向和理論 —— 新中南大學政治與行政管理學院 游擊精英 校對 :4218154 14 公共行政學和公共政策分析，從而大大拓展了公共行政學的研究范疇，豐富了公共行政學的學科內(nèi)容， 推進了公共行政學的發(fā)展。 新公共行政學。亦稱新公共行政運動。 1968年 9月，由美國行政學家沃爾多號召和資助， 32位年輕的行政學者會聚于美國紐約州雪城大學的明諾布魯克會議中心，試圖通過回顧和檢討公共行政學的發(fā)展歷程，討論公共行政面臨的問題，尋求公共行政未來的發(fā)展方向。會議提出了“新公共行政學”作為區(qū)別以往行政理論的理論標志，并以政府及其官員公共行政管理過程中的價值觀和倫理觀，作為新公共行政學的核心概念和關鍵性問題。弗雷德里克森成為新公共行政學的主要代表人物，其觀點主要集中在 1980年發(fā)表的《新公共 行政學》一書中。會后，會議的成果由馬林尼編輯成名為《邁向新公共行政：明諾布魯克觀點》的論文集，于 1971 年出版。 1988年，即第一次明諾布魯克會議 20 年之后，認同新公共行政觀點的學者再次會聚雪城大學，試圖總結第一次會議以來的發(fā)展變化，研討所面臨的新問題以及解決問題的途徑。第二次明諾布魯克會議之后，《公共行政評論》于 1989 年 4月份以《第二次明諾布魯克會議：公共行政的變遷紀元》為題專號刊登了會議的觀點。概括起來說，新公共行政學的理論觀點主要集中在以下幾個方面： (1)主張社會正義和社會公平。 (2)主張改革的 、入世的、與實際過程相關的公共行政學。 (3)主張構建新型的政府組織形態(tài)。 (4)主張突出政府行政管理的“公共”性質(zhì)。 (5)主張“民主行政”，并以此作為新公共行政的“學術識別系統(tǒng)”。新公共行政運動對公共行政學發(fā)展的影響是重大的、持久的，其中不乏一些建設性的爭論。但他們的理論主張，尤其關于價值觀、道德觀和關注現(xiàn)實政策的主張，一直是當代公共行政學的中心議題之一。 (P5052) 公共政策分析。公共政策分析也稱政策科學、系統(tǒng)分析、政策研究、社會工程、系統(tǒng)工程等。有一種觀點認為，公共政策分析將成為公共行政研 究的主要領域。公共政策分析興起的背景，在于現(xiàn)代政府政策條件和政策任務的復雜化：現(xiàn)代政府所面臨的已不再是個別的、單一的、簡單的和基本穩(wěn)定或一再重復出現(xiàn)的社會矛盾和問題，而是大量的相互關聯(lián)、相互制約的愈來愈具復雜性、尖銳性、普遍性、專業(yè)性、變化性和發(fā)展性的各種社會矛盾和問題。 60 年代至 70 年代，不少的西方國家先后出現(xiàn)了諸如暴力犯罪增加、經(jīng)濟停滯、環(huán)境污染、能源短缺、失業(yè)擴大，以及住房、衛(wèi)生、社會保障、公共交通等眾多的社會問題。社會公眾因此對政府提出了強烈的轉變政策、擺脫困境、實現(xiàn)社會正義和社會公平的訴求。與此相 一致，社會公眾所關注問題的焦點，更多的不再是抽象的理念或原則問題，而是那些與自身現(xiàn)實切身利益密切相關的特殊的公共政策問題、公共管理問題、公共服務問題。這就使一批有一定學術素養(yǎng)，同時具備相當實際經(jīng)驗的學者、科學家和政府官員深切感到，應當建立一種能夠兼容各相關學科的優(yōu)勢，且能夠解決各種現(xiàn)實公共政策問題的全新的學科。由此產(chǎn)生了公共政策分析。與此同時，包括社會科學和自然科學在內(nèi)的諸多學科的不斷發(fā)展，為政策科學的形成提供了一定的理論基礎和實用技術，現(xiàn)實壓力和未來需要則為其提供了有力的發(fā)展動力。從一定意義上說，專業(yè)性、 職業(yè)性公共政策分析的興起和發(fā)展是有其歷史必然性的。 一般認為，最初把政策與科學直接聯(lián)系并賦之以現(xiàn)代意義的是美國政治學學者拉斯韋爾。人們通常把他與其同事于 1951 年合著的名為《政策科學：近來在范疇與方法上的發(fā)展》一文作為現(xiàn)代政策科學發(fā)端的標志。 60 年代，美國聯(lián)邦政府率先吸收和采用了政策科學的研究成果，將其直接應用于聯(lián)邦政府所面臨的若干大型、復雜國策問題的研究和處理，成功地大規(guī)模集中和組織了專業(yè)力量和生產(chǎn)力量，解決了諸如國防、空間探索、高尖新科技開發(fā)等領域里的某些問題，從而引起了各國政府和世界的普遍重視 。 70 年代，政策科學被普遍接受且得到迅速發(fā)展，期間，不僅涌現(xiàn)了大量的有關政策科學的專業(yè)性的研究咨詢組織和學術刊物，而且政策科學無一例外地成為了各工業(yè)發(fā)達國家主要大學的進修課程。在整個 70 年代，政策科學的理論和技術不但在許多國家的各級政府得到了廣泛的運用，而且由于其潛力和普遍的適用性，同時也在私營部門得到了推廣。可以認為，政策科學是第二次世界大戰(zhàn)以后，尤其是 60 年代之后最受注意的學科之一。進入 80 年代以來，政策科學的理論和方法已經(jīng)成為工業(yè)發(fā)達國家政府乃至實業(yè)團體管理決策的基本方式，以至于形成了這樣的現(xiàn)象：未作 政策分析，不作政策決定。 公共政策 (科學 )并不是一個或幾個學科的簡單的集合、發(fā)展或更新，而是一個幾乎全新的研究領域。由于它具有明顯的跨學科的特點并被廣泛應用于各行各業(yè)、各個領域，因而迄今為止，它所涉及的學科邊中南大學政治與行政管理學院 游擊精英 校對 :4218154 15 界線是模糊的。但它的主體理論、主要技術方法以及基本的學科范疇，卻是清晰可辨的。一般認為，公共政策所注重的，是應用人類社會一切可能的知識以及與知識相關聯(lián)的直覺、判斷力、創(chuàng)造力來更好地制定政策。其基本的價值衡量標準，是要設計出既符合社會大眾的利益和政治、經(jīng)濟、文化、倫理觀念，即具有社會可行性，又符合 政策者的既得利益和意識、目標，即具有組織可行性的政策。與此同時，公共政策十分注重對政策制定系統(tǒng)本身的研究和改進。換言之，公共政策一方面強調(diào)政策適用者或社會對象的分析，另一方面則注重政策制定者及其所屬系統(tǒng)、程序、方法的優(yōu)化。 代表人物： (1)公共政策的創(chuàng)始人之一拉斯韋爾和卡普蘭認為：公共政策是一項含有目標、價值與策略的大型計劃。 (2)政治學學者伊斯頓認為，公共政策就是對全社會的價值做權威的分配。 (3)政策論研究者戴伊認為，公共政策是政府選擇作為或不作為的行為。 (4)決策論者安德淼認為，公共政策是政府的 一個有目的的活動過程，而這些活動是由一個或一批行為者為處理某一問題或事務采取的。以上幾種關于公共政策的概念都有其合理之處，亦都有所缺憾。但我們可以看出，政策科學的邏輯過程至少包含了三個要點，即欲達到的目標或目的，為達成目標而作的宣示或擬采取的行動，以及由政策聲明所引發(fā)的權威者的實際的政策行動。它以現(xiàn)實、合理、有效、可行的政策為追求目標，通過諸如理論與實踐、定性與定量、宏觀與微觀、規(guī)律與個別情況、必然與偶然、實際與假設、理念與創(chuàng)造力、想象與可行性、戰(zhàn)略與策略等一系列理論和技術方法的有選擇的應用，并通過政策制定 系統(tǒng)的改進，來制定切實可行、行之有效的政策規(guī)范，以解決那些直接關系到社會公眾生存和人類社會未來的公共政策問題。 六、我國行政管理學的歷史與現(xiàn)狀 (一 )我國行政管理學的歷史。 我國是世界上為數(shù)有限的文明古國之一。在漫長的封建社會發(fā)展史上，逐步形成了一套內(nèi)容豐富、特點突出、相對完善的封建行政管理制度，其中尤以中央集權的大一統(tǒng)國家行政體制、官吏制度和監(jiān)察制度見長于世。 現(xiàn)代意義上的行政管理學卻是從西方國家引進和借鑒的。 新中國建立以后行政管理學研究的發(fā)展與挫折。 從 1978 年開始我國行政管 理學的研究獲得迅速發(fā)展。 (二 )我國行政管理學的現(xiàn)狀。 我國公共行政研究的特征。 我國公共行政管理研究近、中期面臨的主要課題： (1)從宏觀上研究與我國社會總體發(fā)展水平、所有制狀況、經(jīng)濟體制、傳統(tǒng)文化、權力關系相一致的政府行政管理的基本職能，并在此基礎上建立符合國情的、中國式的國別公共行政管理模式。 (2)從結構、比例與行為、運作的結合上研究我國國家行政管理的內(nèi)部機制，其中的問題是：理順關系，分清權責，減少不必要的環(huán)節(jié)，降低成本，提高行政效率，不斷增強行政效果。 (3)從憲法原則、國家制度、民族傳統(tǒng)、 社會規(guī)范、經(jīng)濟實力、全民文化素質(zhì)與世界通則結合上研究我國的公務員 (文官 )制度，關鍵是要能夠吸引、考選、任用、提拔優(yōu)秀人才，通過公平合理的競爭和職業(yè)保障制度，調(diào)動政府公務員的積極性。(4)從觀念、思想、理論與制度、體制、紀律的結合上研究我國行政管理的民主化進程，其主要問題是：實現(xiàn)公務員權利與義務的統(tǒng)一，領導人決策與群眾參與決策、政府決策與公眾決策的統(tǒng)一，決策制定、實施與決策有效反饋的統(tǒng)一。 (5)從歷史的經(jīng)驗教訓、社會發(fā)展的要求與世界有關國家范例的結合上研究我國公共行政管理的法制化進程。其要義，是要制定一套能夠 “依法行政”的制度，以及保證這種制度、使之切實有效的監(jiān)督、控制制度。 (6)從現(xiàn)實與可能、目前與未來、國情與世界潮流的結合上研究我國的公共行政發(fā)展戰(zhàn)略，并制定相應的規(guī)劃，使我國的行政研究后繼有人、繼往開來，不斷發(fā)展，為促進我國國家行政的現(xiàn)代化、民主化、科學化、法制化進程不懈努力。 七、國家行政管理的基礎 國家行政管理是一個政治的、經(jīng)濟的、社會的、文化的、心態(tài)的綜合性概念、行為和過程。政府是這一概念、行為和過程的主體。這種主體地位是以合法合理的權力即行政權力為基礎的。政府從這種權力地位出發(fā)，通過 履行特定的職能，實現(xiàn)國家對廣泛的社會生活的有效管理。“行政的第一個目標就是獲得并保持權力，行政官員的職位就是建立在這個基礎之上的。這個目標是完成其他目標的先決條件?！? (一 )國家公共行政管理的基礎。它實際上指作為國家公共權力機構一部分的國家行政機關，以國家名義進行的政府公共行政管理的基礎。在現(xiàn)代民主憲政社會中，這種基礎由兩大部分構成：其一，經(jīng)由憲法、法律以及政治傳統(tǒng)、社會習慣合法認定和授予的政府行政職能。其二，政府在名義上享有、在實際上行使的國家公共行政權力。 中南大學政治與行政管理學院 游擊精英 校對 :4218154 16 公共行政權力作為國家行政管理的 基礎，其有效性主要取決于三個要素的交互作用，即合法、合理、實際運用。 (1)合法性是公共行政權力的第一要素。在現(xiàn)代民主國家中，無論是三權分立或是議行合一的國家體制，公共行政權力的合法性都表現(xiàn)為符合憲法和有關法律所規(guī)定的范圍、種類、程序和限度。 (2)合理性是公共行政權力的第二要素，其基本涵義，是指公共行政權力的存在和運用，必須要符合國家、民族、國民的利益和有利于社會的發(fā)展。 (3)實際運用作為公共行政權力的第三個要素，主要是指公共行政權力所特有的實際操作性質(zhì)。公共行政權力操作不當，必然不能實現(xiàn)其合理性，也必有悖于 其合法性。從這個意義上可以說，公共行政權力的實際操作及其有效性，是公共行政權力的現(xiàn)實基礎。歸根結底，行政研究的全部任務，就是要尋求保證公共行政權力有效運用的途徑和方法。 (二 )國家公共行政管理的主體。在通常情況下，政府即國家行政機關代表國家，是這種行為的主體。政府通過實施公共行政管理，來履行國家的社會職能。在此基礎上，從名義享有公共行政權力和具體行使公共行政權力的角度分析，國家行政管理的主體又可以分為四種： 政府，包括中央政府和地方政府。 政府行政機關。政府機關的公共行政權力是通過法律規(guī)定以及在 法律規(guī)定之下的政府內(nèi)部授權獲得的。 行政首長。各國政府即行政機關通常實行首長負責制。因而，行政首長無論在名義上還是在實際執(zhí)行上都是公共行政權力的一種主體。行政首長可以分為四種情況： (1)政府首腦。 (2)政府首腦以下的高級政務類行政首長。 (3)政務首長以下的各級常務首長。 (4)由憲法和有關法律所特別授權的一部分官員，主要是指主持人事行政事項的少數(shù)首長。 政府普通公務員。 (三 )國家公共行政管理的客體。國家公共行政管理是一種以全社會為對象的管理類型，這是它區(qū)別于其他任何管理的最顯著的特點之一。政府通 過行使公共行政權、實施公共行政管理，與社會生活中的幾乎一切行為主體發(fā)生行政、法律關系。在通常情況下，所謂社會行為主體是指具有法人和