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【正文】 種社會問題。同時，由于城市化的政策不明確，在大城市的擴展中，只注意到空間結構調(diào)整的問題，對周邊農(nóng)村的城市化方向和道路沒有確定，體制也沒有理順。二元管理體制直接導致了經(jīng)濟社會的二元結構，阻礙城鄉(xiāng)走向融合和一體化。 （ 2）管理的理念仍停留在農(nóng)村層面，導致了問題的復雜化和治理難度加大 城市邊緣區(qū)是個不斷發(fā)展變化的異?；钴S的地區(qū)，具有許多特殊性，這就決定了城市邊緣區(qū)的管理必須具有針對性和前瞻性。目前的管理制度對不斷變動中出現(xiàn)的新情況、新特點缺乏及時的制度調(diào)整，存在管理滯后和不力的弊端，對“城市邊緣區(qū)是農(nóng)村向城市轉型的地區(qū)，是未來城市的一部分”的認識不足。管理思想仍停留在農(nóng)村層面，貽誤了整治改造的有利時機，造成更加復雜的局面，給城市化進程設置了重重障礙。 （ 3）改制與后續(xù)管理銜接不夠，造成改革不徹底或阻力較大。城鄉(xiāng)管理體制改 革的目的是理順城鄉(xiāng)關系，使鄉(xiāng)村盡快納入城市管理體系。城市邊緣區(qū)改制后，經(jīng)濟結構調(diào)整、就業(yè)、分配、社會保障、社區(qū)建設、教育培訓等還沒有完全與城區(qū) 19 接軌，往往造成農(nóng)民身份變化后心理上無所適從，甚至感到失大于得，進而影響轉制的積極性和動力，這是造成改革難以順利推進的最大阻力。 （ 4）在城市化擴展中對城市邊緣區(qū)的規(guī)劃建設與管理滯后。城市邊緣區(qū)作為大城市的戰(zhàn)略發(fā)展區(qū)域，缺乏專項的發(fā)展規(guī)劃，現(xiàn)有的規(guī)劃主要是針對規(guī)劃建成區(qū)范圍和小城鎮(zhèn)、村的規(guī)劃，對城市邊緣區(qū)這樣的綜合發(fā)展區(qū)，也是城市改造的敏感區(qū)，卻沒有考慮充分的前瞻性的規(guī) 劃。城市邊緣區(qū)普遍存在的違章亂建、搶建，征地成本提高，用地結構不合理等現(xiàn)象，這都是對城市邊緣區(qū)缺乏超前規(guī)劃和用地控制管理的突出表現(xiàn)。 3 （ 1）更新觀念，強化大都市整體意識。隨著城市經(jīng)濟實力的不斷增強，特別是在大城市的邊緣，城市邊緣區(qū)已經(jīng)成為城市的重要組成部分，也是城市形象的代表，它的成長發(fā)展直接影響到城市未來的空間結構和功能發(fā)揮，對城市邊緣區(qū)的認識必須與中心城市的發(fā)展定位緊密聯(lián)系起來，把城市邊緣區(qū)看作未來城市最具活力的潛在部分，代表著城市的成長發(fā)展方向，絕對不能停留在農(nóng)村的層面來看待，而降低對它 的發(fā)展要求。 （ 2）加快改制步伐，理順管理體制。盡快消除“二元結構”，轉向一體化發(fā)展。管理是有效組織、協(xié)調(diào)地區(qū)資源的一種重要職能，當基礎建設和積累初步成型后，管理即成為調(diào)控城市發(fā)展的重要組織力。管理體制在管理實施中起主導作用，必須加快改革城市邊緣區(qū)現(xiàn)行管理體制，按照“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡”的城市管理體制和屬地管理原則，強化街道辦事處的職權，理順與市、區(qū)職能部門的關系，保證“以塊為主”功能的實現(xiàn)，要盡快實現(xiàn)“村轉街”的體制。即在集體土地轉為國有土地的前提下，讓農(nóng)民轉為城市居民，村民委員會改為居民委員會 ，村集體經(jīng)濟轉為股份公司等等。農(nóng)村建制地區(qū)要穩(wěn)步推進撤村建居委會，通過建立試點村，直接推行農(nóng)村社區(qū)管理模式，條件成熟時再逐步擴大并直接納入城市社區(qū)管理。在完成農(nóng)村到城市的關鍵性轉變后，要進一步完善配套改革，保證轉制的徹底性。 （ 3）加強統(tǒng)一規(guī)劃、建設，嚴格監(jiān)督管理，納入法制化管理軌道。城市邊緣區(qū)要盡快納入城市的分期發(fā)展規(guī)劃進行嚴格控制，并在用地、經(jīng)濟布局、人口規(guī)模、基礎設施等專項規(guī)劃中做統(tǒng)一控制、銜接，城市邊緣區(qū)的村鎮(zhèn)規(guī)劃必須嚴格服從上一層次規(guī)劃，提前做好各項指標控制，按城市發(fā)展的要求預留好發(fā)展空間。應盡快制訂適用于城市邊緣區(qū)的各項政策、法規(guī)，將城市邊緣區(qū)的發(fā)展建設納入法制化管理軌道，從而建立一套與現(xiàn)代化中心城市相適應的高效、有序、嚴格的管理制度。具體可從完善土地開發(fā)使用制度，加強非農(nóng)建設用地管理，建立健全人口動態(tài)管理制度，加強出租屋管理等方面入手。 （ 4）推進小城鎮(zhèn)建設，實行主動與被動相結合的雙向城市化改造措施。小城鎮(zhèn)是隨著多種產(chǎn)業(yè)集聚逐漸由鄉(xiāng)村形態(tài)轉變?yōu)楝F(xiàn)代化城市的過渡性社區(qū)。城市化過程有兩種形式：一種是由大城市不斷向郊區(qū)擴張，從而拉動小城鎮(zhèn)的發(fā)展，即小城鎮(zhèn)被動接受改造，實現(xiàn)城市化的過程；另一種是小城鎮(zhèn)主 動發(fā)揮靠近城區(qū)的優(yōu)勢，吸引各種城市型產(chǎn)業(yè)和勞動力集聚，推動工業(yè)化，提高城市化水平，反向吸引城市的擴張，加速與城市融為一體，表現(xiàn)為“雙向性”，這種雙向城市化過程顯得更有 20 活力。城市邊緣區(qū)的小城鎮(zhèn)，特別是大城市邊緣區(qū)的小城鎮(zhèn)可以走雙向改造道路，利用市場機制加快發(fā)展，著重從高起點搞好規(guī)劃，控制好用地規(guī)模，改革戶籍管理制度，實行居住地管理，盡快取消農(nóng)村勞動力進城落戶的限制，放開勞動力在城鄉(xiāng)可按市場需求的流動，提高城鎮(zhèn)人口比重，擴大消費，推動經(jīng)濟發(fā)展。大力發(fā)展城市型經(jīng)濟，增強對農(nóng)村腹地的輻射帶動作用，使小城鎮(zhèn)成為商品化 農(nóng)業(yè)的服務基地和流通中心，成為更大空間內(nèi)城市網(wǎng)絡體系的有機組成部分。 （ 5）營造良好的社區(qū)生活環(huán)境。現(xiàn)代社會發(fā)展已步人“以人為本”的階段，城市的發(fā)展已由單純追求經(jīng)濟增長轉向追求全方位的社會進步。改變城市風貌，營造一個適宜創(chuàng)業(yè)和居住的優(yōu)美生活環(huán)境，已成為城市發(fā)展的主要目標。城市邊緣區(qū)的發(fā)展建設要從微觀層面入手，搞好與居民生產(chǎn)、生活緊密相關的社區(qū)建設，不僅要加快環(huán)境和公共配套服務設施建設，促進社區(qū)成長與更新，從物質(zhì)上滿足社區(qū)居民追求高尚生活的需要，而且要大力推進社區(qū)精神文明建設，培養(yǎng)社區(qū)情感和社區(qū)精神，增強居民 對社區(qū)的認同感和歸屬感，建設文明有序的新社區(qū)。社區(qū)建設的重點是搞好社區(qū)服務和管理，解決好與社區(qū)居民密切相關的生活服務問題，還要通過加強宣傳教育和開展有益的文化活動，引導人們合理利用閑暇時間，追求高雅的精神生活。搞好社區(qū)建設的關鍵是提高社區(qū)成員的素質(zhì)，社區(qū)成員必須具備較強的主人翁意識、遵紀守法意識、團結協(xié)作意識和奉獻精神，才能搞好政府指導下的自我管理和自我服務。 3 （ 1）投資主體回避農(nóng)村居民點以減少建設成本。在缺乏政策引導及法規(guī)約束的條件下，經(jīng)濟效益往往是城市建設投資主體追求的唯一目標。城鄉(xiāng)交界處規(guī)劃編制的粗放、政府吸引投資的迫切、投資主體對“效益最大化”的追求等綜合作用，使農(nóng)村居民最終成為“弱勢群體”。占據(jù)優(yōu)勢的投資方在征地費用低廉、適于成為建設用地的農(nóng)田菜地和居住密度大、拆遷安置費用相對較高、建設周期較長的居民點之間，毫不遲疑地選擇了前者。為降低補償成本，也為了避免處理與城中村相關的一系列復雜的社會管理問題，城市在征地中有意避開城中村，村鎮(zhèn)也樂意保留原有的居住方式與社區(qū)關系，這是城中村產(chǎn)生的直接原因。 （ 2）交通軸的效益衰變規(guī)律和灰色區(qū)的形成。交通軸如公路、鐵路等是城市對外人流、物流的通道，由于 “增長極”效應，臨近交通軸的城市地區(qū)呈指狀發(fā)展，介于兩交通軸之間的農(nóng)村地區(qū)漸被“環(huán)抱”。隨著城市輻射力的增強，城市區(qū)域垂直于交通軸方向向外擴展。研究結果說明，投資效益與城市輻射力成正相關關系，在交通軸周邊體現(xiàn)為衰變規(guī)律，即距交通軸越遠其投資效益越低，投資效益趨零的地區(qū)逐漸演化為城市灰色區(qū)。 （ 3）農(nóng)民對被動快速城市化的回避。原位于城市邊緣區(qū)的農(nóng)村集體組織在“圍入”城市后，逐漸意識到土地的價值而不愿被動城市化，或是受“土地增值獲利”動機的驅動，不愿馬上被“城市化”。如衡陽郊區(qū)高興村，利用與城市的緊密關系，以位 置優(yōu)越的土地為依托，建立起一批服務于城市的農(nóng)工商聯(lián)合企業(yè)，獲利豐厚，故不愿“被動城市化”。或者在城市化過程中農(nóng)民提出難以接受的安置費用，拒絕征地拆遷，這種農(nóng)民賣地獲利的慣性思維是很大一部分地區(qū)難以完成改造而形成城 21 中村的典型成因之一。 （ 4）村鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展方式需要控制土地。改革開放后，許多城市周邊村鎮(zhèn)經(jīng)濟迅速發(fā)展，經(jīng)濟結構由單純農(nóng)業(yè)向以工商業(yè)為主、農(nóng)業(yè)為輔轉變。村民從事非農(nóng)活動的收人大大超過種田、養(yǎng)魚的收入。興辦“三資”企業(yè)或經(jīng)營房地產(chǎn)開發(fā)使不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)年間就實現(xiàn)了工業(yè)化，村民生活水平也迅速達到小康。對于吸引外資 而言，有些城市邊緣區(qū)的農(nóng)村因為比城市有更多的引資關系和更靈活的招商手段，也占有優(yōu)勢。各種內(nèi)外部因素的綜合促進下，以出借土地、興辦開發(fā)區(qū)，吸引“三資”企業(yè)為主要方式的村鎮(zhèn)經(jīng)濟逐漸發(fā)展起來。這種發(fā)展方式形成了根深蒂固的“以地招商、賣地致富”的直觀經(jīng)驗。因此，村鎮(zhèn)便設法盡可能多地控制土地。這種村鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展方式成為城中村產(chǎn)生的另一直接原因。 3 （ 1）實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化是城鄉(xiāng)二元結構轉換的需要。盡管我國城鄉(xiāng)面貌都發(fā)生了很大的變化，但典型的二元結構仍然存在?！吨泄仓醒腙P于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出：“（我 國）城鄉(xiāng)二元結構造成的深層次矛盾突出。??構建城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化體制機制要求緊迫”。要從傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會向現(xiàn)代社會過渡，就必須要打破傳統(tǒng)的二元結構束縛。隨著二元結構的轉換，城鄉(xiāng)間的要素流動和商品交換就構成了城鄉(xiāng)間最重要的聯(lián)系機制。因此，就必須以城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略作為城市一鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)發(fā)展的指導思想。（ 2）“分久必合” —— 城鄉(xiāng)復合系統(tǒng)發(fā)展的需要。城市離不開鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村也離不開城市。城市和鄉(xiāng)村本為“一家”，只是隨著社會分工及生產(chǎn)力發(fā)展的需要，才逐漸從空間上分離，并由此產(chǎn)生了社會、經(jīng)濟、環(huán)境等方面一系列的差別。歷史上的城 鄉(xiāng)關系經(jīng)歷了混沌 對立 隔離的過程，然而，隨著社會經(jīng)濟的進一步發(fā)展，經(jīng)濟的重心將逐漸由城市轉向了城市 鄉(xiāng)村地域，城鄉(xiāng)系統(tǒng)也將趨向統(tǒng)一融合。生態(tài)學家馬世駿曾強調(diào)，對城鄉(xiāng)這樣的社會經(jīng)濟自然復合系統(tǒng)，不應將各亞系統(tǒng)分別對待，必須重視整體綜合。在城鄉(xiāng)系統(tǒng)中，各子系統(tǒng)的發(fā)展是相互依賴的，都要求其他系統(tǒng)的配合與支持。因此，要建設現(xiàn)代化的城市和鄉(xiāng)村，就必須以城鄉(xiāng)一體化為指導思想和戰(zhàn)略目標，采取積極有效措施，保證城鄉(xiāng)間的順利貫通。 （ 3）農(nóng)村剩余勞動力轉移的需要。人口與就業(yè)問題，特別是農(nóng)村剩余勞動力的安置問題，是我國城市化 和農(nóng)村發(fā)展要解決的核心問題所在。我國目前有 2億多農(nóng)村剩余勞動力，他們既是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的巨大潛力和財富，又是城鄉(xiāng)進一步發(fā)展所必須面對和解決的重大問題。對這部分勞動力是否應進入大城市，學者們眾說紛紜。剩余勞動力不可能全部涌入城市，也不可能全部滯留農(nóng)村。要保持城鄉(xiāng)這一復雜巨系統(tǒng)的高效率運轉，必須要強調(diào)和重視系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)及外部系統(tǒng)間要素的自由、合理流動。正所謂“流水不腐，戶樞不蠹”，城鄉(xiāng)間人口的合理流動，將會促進城鄉(xiāng)間人才、科技、信息、文化等的交流，從而繁榮城鄉(xiāng)經(jīng)濟。解決農(nóng)村剩余人口問題，必須要從城鄉(xiāng)兩方面統(tǒng)籌 考慮，重在疏導和分流。 3 （ 1）未能突破行政區(qū)隔的束縛嚴重限制城市發(fā)展；（ 2）未能全面考慮社會經(jīng)濟發(fā)展狀況影響的相關利益主體；（ 3）強調(diào)城市自身發(fā)展的影響。 （ 1） 區(qū)域內(nèi)各城市之間的壁壘消除，加快要素自由流通，有利于降低運行成 22 本，也有利于資源在更大地域空間的有效配置；（ 2）市場一體化會帶來市場規(guī)模的擴大，使各城市有更大的可能獲得規(guī)模經(jīng)濟，從而進一步提高生產(chǎn)率；（ 3）一體化意味著城市內(nèi)部競爭激化，迫使企業(yè)加強經(jīng)營管理、開發(fā)利用新技術、提高勞動生產(chǎn)率、降低生產(chǎn)成本，這樣又反過來會提升區(qū)域競爭力；（ 4） 各城市在一體化的信息平臺上更有利于研發(fā)和生產(chǎn)的結合，相互之間的學習交流機會增多，創(chuàng)新的成功率提高，產(chǎn)生分割狀態(tài)下所不能得到的效果；（ 5 ）各城市以綜合的力量，采取協(xié)調(diào)一致的行動來加強和擴大對外經(jīng)貿(mào)合作關系，更有利于融入國際市場；（ 6 ）一體化使各城市對區(qū)域培養(yǎng)出歸屬感，進而凝成一種合力，可以有效降低交易成本和違約風險；（ 7）一體化的區(qū)域把全球市場化為區(qū)域市場，有效地降低了國際資本在全球范圍內(nèi)配置資源的搜尋成本，從而提升本地區(qū)對外資的吸引力；（ 8） 協(xié)調(diào)發(fā)展能使區(qū)域在經(jīng)濟與社會、環(huán)境之間取得平衡，維持地區(qū) 的持續(xù)競爭力和魅力。 4公共緊急狀態(tài)指的是一種特別的、迫在眉睫的危機或危險局勢，影響全體公民，并對整個社會的正常生活構成威脅。判斷突發(fā)事件與否可以根據(jù)以下幾個特征： （ 1）必須是現(xiàn)實的或者是肯定要發(fā)生的； （ 2）威脅到人民生命財產(chǎn)的安全； （ 3）阻止了政權機關正常行使權力； （ 4）影響了人們的依法活動； （ 5）必須采取特殊的對抗措施才能恢復秩序等。 4 （ 1）制訂突發(fā)事件處理預案，構建預案儲備庫；（ 2）對突發(fā)事件的性質(zhì)、程度、潛在范圍和影響進行預判斷，并在此基礎上調(diào)整細化對事件的判斷；（ 3）對事件的處理作出敏捷的、具有針對性和可執(zhí)行性的決策；（ 4）根據(jù)決策執(zhí)行調(diào)整或重新制訂決策以及總結突發(fā)事件運作績效等內(nèi)容。 4 （ 1）適時、適度的發(fā)布警情和公示，讓公眾獲取有益、可信、清晰、及時、有權威和具有安定效力的信息；（ 2）對突發(fā)事件的事前宣傳，只有通過良好的事前宣傳和教育才能在突發(fā)事件產(chǎn)生時降低恐慌和其他的不利影響；（ 3）信息系統(tǒng)還必須兼負多部門、多層次、多主體之間的信息傳遞；（ 4）信息系統(tǒng)還必須具有強化監(jiān)控與即時反應突發(fā)事件特征性指標變化的功能，定期向公眾公布突發(fā)事件的現(xiàn)時狀況，預測發(fā)生、發(fā)展及流行趨勢， 并向政府提出政策建議。 4 執(zhí)行系統(tǒng)是突發(fā)事件管理結構體系中最直觀的表征。執(zhí)行系統(tǒng)的任務在于對決策進行敏捷的、全面的貫徹。具體來看：（ 1）執(zhí)行系統(tǒng)必須保障能夠迅速啟動預案，對于首次出現(xiàn)的情況應能夠迅速轉化采取近似處理方案；（ 2）即時反饋執(zhí)行結果，并通過信息系統(tǒng)向決策系統(tǒng)進行執(zhí)行反饋；（ 3）處理，對執(zhí)行中的短缺資源進行評估，并及時反饋至決策系統(tǒng)，采取替代或加大投入的方法來保障執(zhí)行的績效。 4 保障系統(tǒng)是突發(fā)事件管理結構體系的支撐。對于保障系統(tǒng)而言，其主要作用集中于以下三個方面：（ 1）為應對突發(fā)事件提供物質(zhì) 資源保障；（ 2）為應對突發(fā)事件提供非物質(zhì)資源保障，如信息庫、數(shù)據(jù)庫、人才庫等等；（ 3）提供有效的作為績效評估系統(tǒng)績