【正文】 折舊成本的矛盾。中國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期一直推行的是職住接近型發(fā)展模式，住宅僅僅作為城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的配套，而忽略了商業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)物業(yè)的建設(shè)和住宅產(chǎn)品的發(fā)展。最關(guān)鍵的是，城市功能分區(qū)的純化和復(fù)合利用必須以能夠作為推動(dòng)城市健康成長的滿意方案出現(xiàn)，并主要基于市場的力量進(jìn)行運(yùn)作。城市經(jīng)濟(jì)管理既包括城市再生產(chǎn)過程的生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)，又包括城市的各個(gè)經(jīng)濟(jì)部門、各類企業(yè)，是對(duì)城市經(jīng)濟(jì)各環(huán)節(jié)、各部門、各企業(yè)的平衡、協(xié)調(diào)和控制。（ 4）二重性。另一方面，城市經(jīng)濟(jì)管理總是在一定的生產(chǎn)關(guān)系下進(jìn)行的， 要反映某種生產(chǎn)關(guān)系的要求，這就是城市經(jīng)濟(jì)管理的社會(huì)屬性或生產(chǎn)關(guān)系屬性。城市政府應(yīng)通過制定和實(shí)施正確的經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策和技術(shù)政策，保證城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的實(shí)施和完成。城市政府通過城市經(jīng)濟(jì)管理，要使城市的經(jīng)濟(jì)結(jié) 構(gòu)與城市的性質(zhì)相適應(yīng)，合理規(guī)劃和改善城市的生產(chǎn)力布局，合理確定城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)；要把本市的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與全國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有機(jī)地聯(lián)系起來，在經(jīng)濟(jì)開放中實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)和生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)的綜合平衡；要根據(jù)城市政治、經(jīng)濟(jì)、文化、對(duì)外交流等活動(dòng)正常進(jìn)行的客觀需要，按照方便城市居民物質(zhì)文化生活的原則，合理調(diào)整城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、投資結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)和建設(shè)布局。（ 5）加強(qiáng)對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的間接管理和服務(wù)。城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)越發(fā)達(dá)，對(duì)市政公用設(shè)施的要求越高。公民實(shí)現(xiàn)了就業(yè)，生活就有了基本的保障，收入也可持續(xù)增長，就可能增強(qiáng) 對(duì)于 改革和調(diào)整的承受力。同時(shí)， 長期失業(yè) 也 是造成城 市居民貧困的最重要原因 。通過對(duì)進(jìn)入市場的土地進(jìn)行嚴(yán)格限定，從源頭上控制土地市場的供給。 （ 3）加強(qiáng)對(duì)土地使用的監(jiān)管。 2 城市財(cái)政管理除了具有地方財(cái)政的優(yōu)化資源配置、收入合理分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展等作用外，還有如下的具體職能： （ 1）籌集資金，市政經(jīng)濟(jì)管理為了履行城市建設(shè)與維護(hù)的公共經(jīng)濟(jì)職能，要籌集大量的資金； （ 2）合理安排支出，這是城市財(cái)政（通過市政財(cái)務(wù)）根據(jù)國家的方針政策，遵循客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，將籌集的資金有計(jì)劃地分配給城市各部門各單位，并利用支出項(xiàng)目之間的比例關(guān)系制約分配比例和城市建設(shè)、城市經(jīng)濟(jì)中的各種比例關(guān)系； （ 3）綜合平衡 調(diào)節(jié)，總體控制、全面監(jiān)督，以解決城市問題、實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要途徑；（ 4）財(cái)政監(jiān)督和調(diào)節(jié)，財(cái)政監(jiān)督和調(diào)節(jié)的職能是根據(jù)市政管理目標(biāo)對(duì)城市主體的社會(huì)經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督和調(diào)節(jié)的職能。 2 （ 1）樹立人口意識(shí)，貫徹 基本國策。貫徹國策的重點(diǎn)對(duì)象是城市流動(dòng)人口，必須加以足夠重視。目前，我國城市人口的自然增長受到嚴(yán)格控制，這是我國人口發(fā)展總戰(zhàn)略的一個(gè)組成部分。人口普查是一種多目標(biāo)的調(diào)查，是一次性的、直接的、普遍的調(diào)查，目的在于了解一個(gè)時(shí)點(diǎn)內(nèi)一個(gè)國家或整個(gè)地區(qū)內(nèi)人口狀況的靜態(tài)資料。人口預(yù)測包括人口數(shù)量預(yù)測與人口質(zhì)量預(yù)測兩個(gè)方面。人口規(guī)模決定城市規(guī)模，城市人口數(shù)量是城市規(guī)劃的重要依據(jù)。流動(dòng)人口問題，是直接關(guān)系城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社 14 會(huì)穩(wěn)定的重大問題。 （ 5）制定城市人口發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃。即將城市人口與基礎(chǔ)設(shè)施、城市人口與城市環(huán)境、城市人口與 經(jīng)濟(jì)、城市人口與城市社會(huì)等相互之間的影響，作為一個(gè)整體的系統(tǒng)工程來考慮，使城市人口與城市物質(zhì)資源達(dá)到最佳的配置狀態(tài)。人口結(jié)構(gòu)的老齡化趨勢(shì)；文化結(jié)構(gòu)的高層化發(fā)展趨勢(shì)；就業(yè)結(jié)構(gòu)的服務(wù)化趨勢(shì)；城市人口紅利效應(yīng)正趨于減低。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是經(jīng)濟(jì)由粗放型向集約型的轉(zhuǎn)化，這一體制 所產(chǎn)生的問題也日益明顯，主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的效率低下及人力資源的潛能不能充分發(fā)揮。與我國城市化水平和進(jìn)程現(xiàn)狀相聯(lián)系，城市流動(dòng)人口已經(jīng)成為 在城市中生存的不可忽視的群體，對(duì)于城市流動(dòng)人口的管理，必須納入城市人口管理的工作范圍，否則不可能實(shí)現(xiàn)有效的城市人口管理工作。機(jī)構(gòu)設(shè)置健全、合理是管好流動(dòng)人口的組織保障。這主要是指街道辦事處及各政府主管部門在社區(qū)中的派出機(jī)構(gòu)。這種 機(jī)構(gòu)以“條”的形式出現(xiàn)，職能較為單一，行政特征突出，在轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行各項(xiàng)專業(yè)管理和服務(wù)工作。長期以來，企事業(yè)單位形成一個(gè)個(gè)獨(dú)立封閉的“小社會(huì)”，成為游離于所在社區(qū)之外的小社會(huì)，與所在社區(qū)缺乏內(nèi)在的有機(jī)聯(lián)系。但在實(shí)際的社區(qū)管理當(dāng)中存在著居委會(huì)行政化的傾向，這表現(xiàn)在：居委會(huì)承擔(dān)了大量法律規(guī)定外的屬于政府行政部門職責(zé)范圍內(nèi)的工作；居委會(huì)配備專職干部，在職期間享受事業(yè)編制待遇；等等。從性質(zhì)上來看，目前社區(qū)管理是行政性、社會(huì)性與自治性相結(jié)合的一種模式，但無論從其本質(zhì)還是從其發(fā)展來看，走向自治才是社區(qū)管理的基本方向。這是指由社區(qū)內(nèi)司法、警察、安全、消防等部門組成的社區(qū)治安綜合治理委員會(huì)及由社區(qū)居民組成的從事治安保衛(wèi)工作的自治性組織（如治保會(huì)、聯(lián)防隊(duì)、門棟關(guān)照小組等組織），為創(chuàng)造安全有序的良好社會(huì)環(huán)境，而對(duì)社區(qū) 內(nèi)的社會(huì)公共秩序、戶口、特殊行業(yè)（如旅館業(yè)、舊貨業(yè)等）、道路交通、消防及法制和安全教育進(jìn)行的管理；（ 2） 社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理。同時(shí)，做好教育、科學(xué)、文化、藝術(shù)、體育及傳媒的發(fā)展規(guī)劃，以生態(tài)環(huán)境物質(zhì)文明為基礎(chǔ)，加強(qiáng)理想、道德、法制教育，提倡科學(xué)的生活方式，形成文明的社區(qū)社會(huì)風(fēng)尚。社區(qū)層面的組織及居民按照自主自治的原則處理社區(qū)具體事務(wù)。政府與社區(qū)行為緊密結(jié)合，對(duì)社區(qū)的干預(yù)較為直接和具體，并在社區(qū)中設(shè)立各種形式的派出機(jī)構(gòu)，社區(qū)治理表現(xiàn)濃厚的行政色彩。政府對(duì)社區(qū)發(fā)展的干預(yù)較為寬松，政府的主要職能是規(guī)劃、指導(dǎo)并提供經(jīng)費(fèi)支持，官方色彩與民間自治特點(diǎn)在社區(qū)發(fā)展的許多方面交織在一起。城市環(huán)境既不是單純的自然環(huán)境，也不單純是人工環(huán)境。城市是人類對(duì)自然環(huán)境施加影響最強(qiáng)烈的地方，城市的各種自然要素都帶有明顯的人工痕跡，甚至已經(jīng)被人工改造得面目全非。人是城市環(huán)境的主體，人不但創(chuàng)造了城市的人工環(huán)境，而且劇烈地改變了城市的自然環(huán)境，因此人是城市環(huán)境的創(chuàng)造者。城市環(huán)境是一個(gè)高度開放性的環(huán)境系統(tǒng)。 （ 4）脆弱性。城市的環(huán)境污染不僅影響到城市本身，而且往往擴(kuò)散到城市的周邊地區(qū)。循環(huán)經(jīng)濟(jì)的第一法則是要減少進(jìn)入生產(chǎn)和消費(fèi)流程的物質(zhì)量，因此又叫減物質(zhì)化。例如減少人們所要買的東西，如果人們不是消費(fèi)至上主義地去買它，它就不會(huì)變成垃圾。循環(huán)經(jīng)濟(jì)第二個(gè)有效的方法是盡可能多次以及盡可能多種方式地使用人們所購買的東西。修理和組裝用過的和破碎的東西；在生活中，人們把一樣物品扔掉之前，應(yīng)該想一想在家中和單位里再利用它的可能性。循環(huán)經(jīng)濟(jì)的第三個(gè)原則是盡可能多的再生利用或資源化。原級(jí)資源化在形成產(chǎn)品中可以減少 20%～ 90％的原生材料使用量，而次級(jí)資源化減少的原生物質(zhì)使用量最多只有 25％。 3 （ 1）城 鄉(xiāng)二元管理體制造成的雙重標(biāo)準(zhǔn)和管理漏洞是根本原因。二元管理體制直接導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的二元結(jié)構(gòu)，阻礙城鄉(xiāng)走向融合和一體化。 （ 3）改制與后續(xù)管理銜接不夠，造成改革不徹底或阻力較大。城市邊緣區(qū)作為大城市的戰(zhàn)略發(fā)展區(qū)域，缺乏專項(xiàng)的發(fā)展規(guī)劃，現(xiàn)有的規(guī)劃主要是針對(duì)規(guī)劃建成區(qū)范圍和小城鎮(zhèn)、村的規(guī)劃，對(duì)城市邊緣區(qū)這樣的綜合發(fā)展區(qū)，也是城市改造的敏感區(qū)，卻沒有考慮充分的前瞻性的規(guī) 劃。 （ 2）加快改制步伐，理順管理體制。即在集體土地轉(zhuǎn)為國有土地的前提下，讓農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民，村民委員會(huì)改為居民委員會(huì) ，村集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為股份公司等等。城市邊緣區(qū)要盡快納入城市的分期發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行嚴(yán)格控制，并在用地、經(jīng)濟(jì)布局、人口規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施等專項(xiàng)規(guī)劃中做統(tǒng)一控制、銜接，城市邊緣區(qū)的村鎮(zhèn)規(guī)劃必須嚴(yán)格服從上一層次規(guī)劃，提前做好各項(xiàng)指標(biāo)控制，按城市發(fā)展的要求預(yù)留好發(fā)展空間。小城鎮(zhèn)是隨著多種產(chǎn)業(yè)集聚逐漸由鄉(xiāng)村形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代化城市的過渡性社區(qū)。 （ 5）營造良好的社區(qū)生活環(huán)境。社區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)是搞好社區(qū)服務(wù)和管理，解決好與社區(qū)居民密切相關(guān)的生活服務(wù)問題，還要通過加強(qiáng)宣傳教育和開展有益的文化活動(dòng)，引導(dǎo)人們合理利用閑暇時(shí)間，追求高雅的精神生活。城鄉(xiāng)交界處規(guī)劃編制的粗放、政府吸引投資的迫切、投資主體對(duì)“效益最大化”的追求等綜合作用，使農(nóng)村居民最終成為“弱勢(shì)群體”。交通軸如公路、鐵路等是城市對(duì)外人流、物流的通道，由于 “增長極”效應(yīng)，臨近交通軸的城市地區(qū)呈指狀發(fā)展，介于兩交通軸之間的農(nóng)村地區(qū)漸被“環(huán)抱”。原位于城市邊緣區(qū)的農(nóng)村集體組織在“圍入”城市后，逐漸意識(shí)到土地的價(jià)值而不愿被動(dòng)城市化，或是受“土地增值獲利”動(dòng)機(jī)的驅(qū)動(dòng)，不愿馬上被“城市化”。改革開放后，許多城市周邊村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由單純農(nóng)業(yè)向以工商業(yè)為主、農(nóng)業(yè)為輔轉(zhuǎn)變。各種內(nèi)外部因素的綜合促進(jìn)下，以出借土地、興辦開發(fā)區(qū)，吸引“三資”企業(yè)為主要方式的村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)逐漸發(fā)展起來。 3 （ 1）實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的需要。要從傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)過渡，就必須要打破傳統(tǒng)的二元結(jié)構(gòu)束縛。城市離不開鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村也離不開城市。在城鄉(xiāng)系統(tǒng)中，各子系統(tǒng)的發(fā)展是相互依賴的，都要求其他系統(tǒng)的配合與支持。我國目前有 2億多農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，他們既是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大潛力和財(cái)富，又是城鄉(xiāng)進(jìn)一步發(fā)展所必須面對(duì)和解決的重大問題。正所謂“流水不腐，戶樞不蠹”，城鄉(xiāng)間人口的合理流動(dòng)，將會(huì)促進(jìn)城鄉(xiāng)間人才、科技、信息、文化等的交流，從而繁榮城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)。 4公共緊急狀態(tài)指的是一種特別的、迫在眉睫的危機(jī)或危險(xiǎn)局勢(shì)，影響全體公民，并對(duì)整個(gè)社會(huì)的正常生活構(gòu)成威脅。 4 執(zhí)行系統(tǒng)是突發(fā)事件管理結(jié)構(gòu)體系中最直觀的表征。對(duì)于保障系統(tǒng)而言，其主要作用集中于以下三個(gè)方面：（ 1）為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件提供物質(zhì) 資源保障；（ 2）為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件提供非物質(zhì)資源保障，如信息庫、數(shù)據(jù)庫、人才庫等等；（ 3）提供有效的作為績效評(píng)估系統(tǒng)績。具體來看：（ 1）執(zhí)行系統(tǒng)必須保障能夠迅速啟動(dòng)預(yù)案，對(duì)于首次出現(xiàn)的情況應(yīng)能夠迅速轉(zhuǎn)化采取近似處理方案；（ 2）即時(shí)反饋執(zhí)行結(jié)果，并通過信息系統(tǒng)向決策系統(tǒng)進(jìn)行執(zhí)行反饋；（ 3）處理，對(duì)執(zhí)行中的短缺資源進(jìn)行評(píng)估，并及時(shí)反饋至決策系統(tǒng)，采取替代或加大投入的方法來保障執(zhí)行的績效。 4 （ 1）制訂突發(fā)事件處理預(yù)案，構(gòu)建預(yù)案儲(chǔ)備庫；（ 2）對(duì)突發(fā)事件的性質(zhì)、程度、潛在范圍和影響進(jìn)行預(yù)判斷，并在此基礎(chǔ)上調(diào)整細(xì)化對(duì)事件的判斷；（ 3）對(duì)事件的處理作出敏捷的、具有針對(duì)性和可執(zhí)行性的決策；（ 4）根據(jù)決策執(zhí)行調(diào)整或重新制訂決策以及總結(jié)突發(fā)事件運(yùn)作績效等內(nèi)容。 3 （ 1）未能突破行政區(qū)隔的束縛嚴(yán)重限制城市發(fā)展；（ 2）未能全面考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r影響的相關(guān)利益主體；（ 3）強(qiáng)調(diào)城市自身發(fā)展的影響。剩余勞動(dòng)力不可能全部涌入城市，也不可能全部滯留農(nóng)村。 （ 3）農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的需要。歷史上的城 鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了混沌 對(duì)立 隔離的過程，然而，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的重心將逐漸由城市轉(zhuǎn)向了城市 鄉(xiāng)村地域，城鄉(xiāng)系統(tǒng)也將趨向統(tǒng)一融合。因此，就必須以城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略作為城市一鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)思想。《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出：“（我 國）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的深層次矛盾突出。因此，村鎮(zhèn)便設(shè)法盡可能多地控制土地。興辦“三資”企業(yè)或經(jīng)營房地產(chǎn)開發(fā)使不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)年間就實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化，村民生活水平也迅速達(dá)到小康?；蛘咴诔鞘谢^程中農(nóng)民提出難以接受的安置費(fèi)用，拒絕征地拆遷，這種農(nóng)民賣地獲利的慣性思維是很大一部分地區(qū)難以完成改造而形成城 21 中村的典型成因之一。研究結(jié)果說明，投資效益與城市輻射力成正相關(guān)關(guān)系，在交通軸周邊體現(xiàn)為衰變規(guī)律，即距交通軸越遠(yuǎn)其投資效益越低，投資效益趨零的地區(qū)逐漸演化為城市灰色區(qū)。為降低補(bǔ)償成本，也為了避免處理與城中村相關(guān)的一系列復(fù)雜的社會(huì)管理問題，城市在征地中有意避開城中村，村鎮(zhèn)也樂意保留原有的居住方式與社區(qū)關(guān)系，這是城中村產(chǎn)生的直接原因。 3 （ 1）投資主體回避農(nóng)村居民點(diǎn)以減少建設(shè)成本。改變城市風(fēng)貌，營造一個(gè)適宜創(chuàng)業(yè)和居住的優(yōu)美生活環(huán)境，已成為城市發(fā)展的主要目標(biāo)。城市邊緣區(qū)的小城鎮(zhèn)，特別是大城市邊緣區(qū)的小城鎮(zhèn)可以走雙向改造道路，利用市場機(jī)制加快發(fā)展，著重從高起點(diǎn)搞好規(guī)劃，控制好用地規(guī)模，改革戶籍管理制度，實(shí)行居住地管理，盡快取消農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城落戶的限制，放開勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)可按市場需求的流動(dòng)，提高城鎮(zhèn)人口比重，擴(kuò)大消費(fèi)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。具體可從完善土地開發(fā)使用制度，加強(qiáng)非農(nóng)建設(shè)用地管理，建立健全人口動(dòng)態(tài)管理制度，加強(qiáng)出租屋管理等方面入手。在完成農(nóng)村到城市的關(guān)鍵性轉(zhuǎn)變后，要進(jìn)一步完善配套改革，保證轉(zhuǎn)制的徹底性。管理是有效組織、協(xié)調(diào)地區(qū)資源的一種重要職能，當(dāng)基礎(chǔ)建設(shè)和積累初步成型后，管理即成為調(diào)控城市發(fā)展的重要組織力。 3 （ 1）更新觀念，強(qiáng)化大都市整體意識(shí)。城市邊緣區(qū)改制后，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、就業(yè)、分配、社會(huì)保障、社區(qū)建設(shè)、教育培訓(xùn)等還沒有完全與城區(qū) 19 接軌，往往造成農(nóng)民身份變化后心理上無所適從，甚至感到失大于得，進(jìn)而影響轉(zhuǎn)制的積極性和動(dòng)力，這是造成改革難以順利推進(jìn)的最大阻力。目前的管理制度對(duì)不斷變動(dòng)中出現(xiàn)的新情況、新特點(diǎn)缺乏及時(shí)的制度調(diào)整，存在管理滯后和不力的弊端，對(duì)“城市邊緣區(qū)是農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)型的地區(qū)，是未來城市的一部分”的認(rèn)識(shí)不足。城市和農(nóng)村兩種管理體制存在較大的差異，城市邊緣區(qū)的特殊性又造成許多方面兩種管理都無所適從，產(chǎn)生管理漏洞，出現(xiàn)各種社會(huì)問題。 3 （ 1）傳統(tǒng)末端治理是問題發(fā)生后的被動(dòng)做法，因此不可能從根本上避免污染發(fā)生； （ 2）末端治理隨 著污染物減少而成本越來越高，它在相當(dāng)程度上抵消了經(jīng)濟(jì)增長帶來的收益； （ 3）由末端治理而形成的環(huán)保市場產(chǎn)生虛假的和惡性的經(jīng)濟(jì)效益； （ 4）末端治理趨向于加強(qiáng)而不是減弱已有的技術(shù)體系，從而犧牲了真正的技術(shù)革新； （ 5）末端治理使得企業(yè)滿足于遵守環(huán)境法規(guī)而不是去投資開發(fā)污染少的生產(chǎn)方式； （