【正文】 8）以契約關(guān)系來取代傳統(tǒng)的信托關(guān)系。新公共管理認(rèn)為，政府應(yīng)該根據(jù)公共服務(wù)的性質(zhì)和內(nèi)容，來決定公共服務(wù)的供應(yīng)模式 和供應(yīng)主體。政府可以將一部分職能授權(quán)給非政府組織、社會(huì)團(tuán)體、私營部門或個(gè)人，與之建立公私合作伙伴關(guān)系，在制定、執(zhí)行公共政策時(shí)加強(qiáng)公眾參與，實(shí)現(xiàn)城市管理過程中的以人為本理念。城市政府在職能上要實(shí)現(xiàn)從“劃槳人”到“掌舵人”的轉(zhuǎn)變，從萬能政府到有限政府的轉(zhuǎn)變。如政府可以通過與私人企業(yè)簽訂生產(chǎn)合同、授予經(jīng)營權(quán)、 BOT、 TOT 等多種形式，與私人企業(yè)建立伙伴關(guān)系，采用市場(chǎng)機(jī)制，將部分業(yè)務(wù)讓渡出去，而政府則集中主要力量做好總體的決策、監(jiān)督、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)工作。新公共管理主張從私營部門的管理方法中汲取營養(yǎng)，政府公共部門可以利用私營部門采用的戰(zhàn)略管理、績(jī)效管理、目標(biāo)管理、人力資源管理等方法提高公共部門的效率，從而為社會(huì)提供更好的管理和服務(wù)。 1 （ 1）城市公共產(chǎn)品供給不足。然而，城市某些公共產(chǎn)品的供給面臨著典型的囚徒困境問題。然而，每個(gè)人都會(huì)以囚徒博弈的方式思考：若某個(gè)住民不出資而由他人出資，則該住民可以免費(fèi)享受他人提供的公共產(chǎn)品；反過來，若該住民出資而他人不出資，該住民可能會(huì)得不償 7 失，因此，該住民理性的最優(yōu)選擇是不出資，當(dāng)所有人都形成同質(zhì)性思考方式時(shí)，囚徒困境便出現(xiàn)了。（ 2）城市公共組織效率缺失。由于權(quán)力分野不明，各部門之間缺乏科學(xué)的協(xié)調(diào)與交流手段，合作意識(shí)不強(qiáng)，部門競(jìng)爭(zhēng)激烈，管理實(shí)務(wù)在有利可圖時(shí)集體爭(zhēng)奪、一擁而上，在責(zé)任承擔(dān)時(shí)集體缺位、相互推諉。（ 3）城市、區(qū)域之間競(jìng)爭(zhēng)惡化。出于對(duì)自身利益考慮，各城市發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)時(shí)，往往只考慮可以使自己城市獲得利益的方案，而忽視了對(duì)周圍其他城市的影響。為吸引某些產(chǎn)業(yè)或廠商， 各城市進(jìn)行招商引資時(shí)，在 稅收 政策、土地租金政策、人才政策等方面展開激烈競(jìng)爭(zhēng)，最后的結(jié)果是單個(gè)廠商受益，而各個(gè)城市自身利益受損。 1 （ 1）戰(zhàn)略依據(jù)，城市發(fā)展戰(zhàn)略的依據(jù)就是城市制定發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)的基礎(chǔ)和發(fā)展條件；（ 2）戰(zhàn)略愿景，城市的戰(zhàn)略愿景即城市在可以預(yù)見的時(shí)期內(nèi)，最終將要達(dá)到的總體目標(biāo)； （ 3）重點(diǎn)戰(zhàn)略，重點(diǎn)戰(zhàn)略是作用于對(duì)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)具有關(guān)鍵、主導(dǎo)意義而目前發(fā)展又比較薄弱 ，需要特別加強(qiáng)，且在發(fā)展方面具有顯著優(yōu)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)環(huán)節(jié)、產(chǎn)業(yè)部門或管理領(lǐng)域的戰(zhàn)略舉措。 1 （ 1）組織成員擁有一個(gè)共同的意愿，即組織的共同構(gòu)想；（ 2）組織與各成員均善于學(xué)習(xí)；（ 3）組織結(jié)構(gòu)扁平化；（ 4）組織具備極強(qiáng)的自我創(chuàng)造力；（ 5）彈性化的組織結(jié)構(gòu)；（ 6）能夠?qū)崿F(xiàn)充分的自主 管理。城市人工環(huán)境的建設(shè)，必然要對(duì)自然環(huán)境進(jìn)行改造，這種改造對(duì)人類賴以生存的自然環(huán)境造成破壞，已經(jīng)到了不能再繼續(xù)下去的程度。城市規(guī)劃師必須充分認(rèn)識(shí)到城市發(fā)展中面臨的自然生態(tài)環(huán)境的壓力，明確保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境是所有城市規(guī)劃師崇高的職責(zé)。我國人口多，土地資源不足，合理使用土地、節(jié)約用地是我國的基本國策，也是我國長遠(yuǎn)利益所在。在規(guī)劃設(shè)計(jì)城市時(shí)，還應(yīng)注意建設(shè)工程中和建成后的城市運(yùn)行中節(jié)約能源及其他資源的問題。 （ 2）歷史環(huán)境與未來環(huán)境相和諧的原則。城市規(guī)劃師在接受任何新技術(shù)的時(shí)候，必須以城市居民的利益為標(biāo)準(zhǔn)來決定新技術(shù)在城市中的運(yùn)用。城市發(fā)展的歷史表明，新技術(shù)在解決原有問題的同時(shí)往往也帶來許多新問題。工業(yè)社會(huì)向信息社會(huì)的轉(zhuǎn)變將成為 21 世紀(jì)最顯著的變革。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)，技術(shù)進(jìn)步與社會(huì)價(jià)值的平衡，將不斷成為城市規(guī)劃的社會(huì)責(zé)任，基于公正和可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)上的效率提升會(huì)成為一項(xiàng)全球策略。（ 3）城市環(huán)境中各社會(huì)集團(tuán)之間社會(huì)生活和諧的原則。城市規(guī)劃不僅要考慮城市設(shè)施的逐步現(xiàn)代化，同時(shí)要滿足日益增長的城市居民文化生活的需求，為建設(shè)高度的精神文明創(chuàng)造條件。堅(jiān)持為全體城市居民服務(wù)，并且為弱勢(shì)集團(tuán)提供優(yōu)先權(quán)，這是城市規(guī)劃師的根本立場(chǎng)。城市中的老年化問題，城市中不同文化背景、不同階層的居民在城市空間上的分布問題，城市中殘疾人和社會(huì)弱者的照顧問題，都應(yīng)成為重要的課題，這些問題必須融入到城市規(guī)劃師的設(shè)計(jì)中，并給予充分的重視。即應(yīng)全面綜合考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境生態(tài)三方面的效益。土地利用規(guī)劃主要目標(biāo)之一在于充分開發(fā)土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，嚴(yán)格受市場(chǎng)調(diào)節(jié)。同時(shí)，土地利用涉及各方面利益，除經(jīng) 濟(jì)目標(biāo)外，還必須考慮社會(huì)和環(huán)境生態(tài)效益與目標(biāo)，這在很大程度上須由國家立法、政府方針、政策來控制完成。土地利用規(guī)劃應(yīng)隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化而作相應(yīng)的調(diào)整，舊有的規(guī)劃在一定時(shí)間內(nèi)有指導(dǎo)作用，但從長遠(yuǎn)看 可能會(huì)成為有效利用土地的障礙 （ 4）協(xié)調(diào)原則。 1 （ 1）城市存量土地供應(yīng)失控。這些土地基本上被原有的使用者所控制，在現(xiàn)行法律規(guī)定下，這些使用者可以通過補(bǔ)辦出讓手續(xù)轉(zhuǎn)讓土地，成為一個(gè)土地供應(yīng)者，形成存量土地多頭供地的局面。出讓土地方式有拍賣、招標(biāo)和協(xié)議三種。拍賣、招標(biāo)的價(jià)格更能夠反映市場(chǎng)情況，協(xié)議價(jià)格往往偏低。 （ 3）生地出讓，效益粗放。但在各地每次組織的土地公開招標(biāo)、拍賣會(huì)上，“熟地”的成交率相對(duì)較高，而“生地”的成交率卻很低。 （ 4）“有地沒人用，有人沒地用”。 1 （ 1）使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)從事業(yè)型轉(zhuǎn)向企業(yè)型；（ 2）使基礎(chǔ)設(shè)施從福利型轉(zhuǎn)為營利型；（ 3）使城市基礎(chǔ)設(shè)施由保險(xiǎn)型轉(zhuǎn)為競(jìng)爭(zhēng)型；（ 4）使城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)從人治型轉(zhuǎn)為法治型 （ 5）城市基礎(chǔ)設(shè)施的管理應(yīng)當(dāng)科學(xué)化。以美國為代表的西方從 19 世紀(jì)開始進(jìn)入城市化高速發(fā)展階段，目前，主要的西方發(fā)達(dá)國家城市化水平已達(dá) 70%以上，進(jìn)入后城市化發(fā)展階段。（ 2）城市化發(fā)展速度差異。反觀中國，改革開放以來經(jīng)歷了城市化加速發(fā)展的過程，總體而言，城市發(fā)展速度和城市化速度遠(yuǎn)高于西方，中國同時(shí)面臨過往城市化滯后的補(bǔ)課效應(yīng)和國際經(jīng)驗(yàn)公認(rèn)的高速增長的雙重沖擊。西方國家城市土地多為私人所有，國有土地主要集中于各種保護(hù)用地，城市政府擁有的土地則多以城市公共用地的形式出現(xiàn)。 （ 4）中西方 城市行政基礎(chǔ)差異。 （ 5）市場(chǎng)化程度不一。而中國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)剛剛起步，從計(jì)劃到市場(chǎng)的過渡中還留存有大量的問題。城市土地投放的規(guī)模、時(shí)序和區(qū)位，正是傳統(tǒng)的城市規(guī)劃和土地利 用總體規(guī)劃所指向的目標(biāo)。從中國城市發(fā)展的實(shí)際情況來看，改變土地投放制度的強(qiáng)規(guī)制，在強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)的條件下，強(qiáng)化市場(chǎng)的影響力，改變時(shí)序的不合理是城市成長管理改進(jìn)的重點(diǎn)。對(duì)中國城市而言，很重要的一個(gè)成長經(jīng)濟(jì)因素就是城市中的未利用資源，中國城市的未利用資源除包括政治資源、人力資源、企業(yè)的生產(chǎn)資源和制度資源外，作為重要要素的土地本身實(shí)質(zhì)上具有重要的資源挖掘潛力。而對(duì)于高速成長的城市而言，時(shí)間和臨域的空間難以自發(fā)地改變城市成長過程中個(gè)體理性與集體理性的矛盾，政府作為成長管理決策人的身份必須得以體現(xiàn)。（ 3）功能分區(qū) ——純化或復(fù)合。近年來中國的城市規(guī)劃開始萌生學(xué)習(xí)西方分 區(qū)體制的思潮，認(rèn)為在中國過于混雜的城市用地模式中應(yīng)當(dāng)梳理進(jìn)行純化的集聚，以激發(fā)集聚效益。事實(shí)上，在中國開始選擇純化社區(qū)的同時(shí)，以美國為代表的西方社會(huì)正在全力導(dǎo)入新城市主義和精明增長思想中關(guān)于混合利用土地的理念。 （ 1）區(qū)域性。（ 2）綜合性。城市政府要在城市經(jīng)濟(jì)各環(huán)節(jié)、各部門、各企業(yè)加強(qiáng)自身管理的基礎(chǔ)上，進(jìn)行全面的、系統(tǒng)的、綜合的管理，以實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。所謂兩面性是指，城市經(jīng)濟(jì)管理既要服從中央政府的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策，服從國家的憲法和法律，維護(hù)國家的整體利益；又要從本市的實(shí)際情況出發(fā)，把國家的總體要求和總體利益與本市的實(shí)際需要、實(shí)際可 能及正當(dāng)?shù)木植坷嬗袡C(jī)結(jié)合起來，使城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與本市的城市性質(zhì)相適應(yīng)，以避免城市經(jīng)濟(jì)的盲目畸形發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理化和城市經(jīng)濟(jì)功能的優(yōu)化。城市經(jīng)濟(jì)管理的二重性是指它的自然屬性和社會(huì)屬性。這是城市經(jīng)濟(jì)管理的自然屬性或生產(chǎn)力屬性，是城市經(jīng)濟(jì)管理的一般職能。與資本主義城 11 市經(jīng)濟(jì)管理相比，社會(huì)主義城市經(jīng)濟(jì)管理必須堅(jiān)持走社會(huì)主義道路，不斷改革和完善城市經(jīng)濟(jì)管理體制；體現(xiàn)廣大市民當(dāng)家作主的權(quán)利；貫徹按勞分配和共同富裕的原則，不斷改善和提高市民的物質(zhì)文化生活水平，充分調(diào)動(dòng)市民的社會(huì)主義積極性和創(chuàng)造性。城市政府應(yīng)在國家統(tǒng)一發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的指導(dǎo)下，根據(jù)城市的性質(zhì)、自然資源條件和經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展的實(shí)際情況，制定城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略重點(diǎn)、戰(zhàn)略步驟和戰(zhàn)略 措施，并在此基礎(chǔ)上編制城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系。（ 2）不斷改革和完善城市經(jīng)濟(jì)管理體制。（ 3）不斷調(diào)整和優(yōu)化城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。（ 4）有效控制城市生產(chǎn)力發(fā)展規(guī)模。因此，城市政府應(yīng)合理控制和調(diào)節(jié)城市生產(chǎn)力發(fā)展規(guī)模，把城市的生產(chǎn)力發(fā)展規(guī)?？刂圃谂c城市性質(zhì)相協(xié)調(diào)的范圍內(nèi)，控制在城市現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施承載能力所允許的范圍內(nèi)，控制在城市自然資源的負(fù)荷極限內(nèi)。城市政府要依法監(jiān)督各類企業(yè)遵守國家的法律法規(guī)，保護(hù)他們的合法權(quán)益和合法經(jīng)營，取締非法經(jīng)營，打擊各種經(jīng)濟(jì)犯罪活動(dòng)，維護(hù)正常的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序；強(qiáng)化工商行政、稅務(wù)、審計(jì)、價(jià)格、統(tǒng)計(jì)、計(jì)劃、財(cái)政、銀行等部門的監(jiān)督檢查和服務(wù)，引導(dǎo)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)；理順企業(yè)間的各種經(jīng) 濟(jì)利益關(guān)系，創(chuàng)造一個(gè)公平、有序、合理的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，引導(dǎo)和促進(jìn)各類企業(yè)實(shí)行專業(yè)化分工協(xié)作和改組、聯(lián)合、兼并，促進(jìn)企業(yè)組織結(jié)構(gòu)的合理化。市政公用設(shè)施是城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)。城市政府要對(duì)市政公用設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理，保證城市的各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與市政公用設(shè)施的平衡和協(xié)調(diào)，從而為城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造必要的前提條件。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府利益的最基本形式體現(xiàn)為稅收，勞動(dòng)者利益的最基本形式則體現(xiàn) 為就業(yè)。比較充分的就業(yè)是解決 城市各 群體之間出現(xiàn)社會(huì)斷裂，保證整個(gè)社會(huì)協(xié)調(diào)、穩(wěn)定與和諧的基礎(chǔ)，是國家持久發(fā)展的必要條件。如果失業(yè)率高居不下，存在較多的低收入甚至低保人群，即便有較高的人均國民生產(chǎn)總值、人均可支配收入和純收入、人均住房使用面積等數(shù)據(jù)政績(jī)，但實(shí)際上社會(huì)依然存在兩極分化，這顯然與追求共建和諧社會(huì)的目標(biāo)相違背 。因此，城市經(jīng)濟(jì)管理工作必須時(shí)時(shí)關(guān)注就業(yè)問題，在就業(yè)崗位有限的時(shí)期，一方面要努力創(chuàng)造和提供就業(yè)崗位，另一方面要積極加強(qiáng)對(duì)失業(yè)、待業(yè)人員的培訓(xùn)和保障，確保城市就業(yè)相對(duì)平穩(wěn)。 2 （ 1）制訂法規(guī)，規(guī)范土地市場(chǎng)的進(jìn)入。具體包括：嚴(yán)格控制農(nóng)地轉(zhuǎn)用，保證土地有序供給；實(shí)行土地買賣的申請(qǐng)勸告制和土地交易許可制，抑制 土地投機(jī)。采用公開的方式進(jìn)行土地交易，如我國香港地區(qū)的招標(biāo)拍賣；公布公告地價(jià)和基準(zhǔn)地價(jià)，指導(dǎo)市場(chǎng)交易；對(duì)交易土地編制利用規(guī)劃并確定土地價(jià)格；建立嚴(yán)格守信，自我約束的中介組織保證交易公平。很多國家強(qiáng)調(diào)土地登記的作用，及時(shí)監(jiān)控土地流轉(zhuǎn)情況；利用稅收手段強(qiáng)化對(duì)閑置土地的管理，增加寡頭控制的成本。很多國家采取土地儲(chǔ)備的方式來干預(yù)土地市場(chǎng)的供求，比如加拿大通過公共土地銀行和公有地段整治計(jì)劃，地價(jià)高時(shí)加大市場(chǎng)投放，地價(jià)低時(shí)買入土地 ；很多國家實(shí)行了先買權(quán)制度，保證政府控制土地價(jià)格和投機(jī)性交易。 2 （ 1）稅收收入， 稅收是城市政府主要的收入來源 （ 2）利潤收入，國有企業(yè)稅后利潤在規(guī)定留成后的剩余，也是城市財(cái)政收入的來源之一；（ 3）上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的城市財(cái)政收入是城市建設(shè)和發(fā)展的重要資金來源 （ 4）政府公債，政府公債一般有兩種，一是對(duì)外舉債，一是對(duì)內(nèi)舉債； （ 5）收費(fèi)收入，包括公共事業(yè)使用收費(fèi)、土地使用費(fèi)、管理 費(fèi)、事業(yè)費(fèi)、資金占用費(fèi)、租賃費(fèi)，等等；（ 6）基金預(yù)算收入和專用基金收入，隨著城市相對(duì)獨(dú)立的作用的增強(qiáng)，城市針對(duì) 13 特殊的用途， 經(jīng)國家批準(zhǔn)，可以通過建立社會(huì)基金和專用基金來滿足城市發(fā)展的需要 （ 7）其他來源，改革開放以來，城市金融改革的步伐不斷加快，城市金融機(jī)構(gòu)走向多元化，除了銀行機(jī)構(gòu)外，非銀行金融機(jī)構(gòu)的信貸資金也是市政資金的來源之一。另外，外資的不斷進(jìn)入也使其成為市政資金的來源之一?？刂迫丝跀?shù)量，提高人口素質(zhì)，是我國的一項(xiàng)基本國策。落實(shí)計(jì)劃生育政策是一項(xiàng)經(jīng)常性的工作，目標(biāo)是有效地控制城市人口的自然增長，提高城市人口質(zhì)量，樹立人口意識(shí)，強(qiáng)化人口觀念，使城市人口增長與社會(huì)、環(huán)境、資源相協(xié)調(diào)，保證城市的可持續(xù)發(fā)展。（ 2）正確選擇城市人口增長途徑。城市人口的自然增長，是由城市人口自身的再生產(chǎn)帶來的增長；城市人口的機(jī)械增長，是指由于人口遷移而引起的城市人 口增長，它一般隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化而變化，并與城市自身的功能和吸引力大小有關(guān)。提高城市人口的比重，絕對(duì)不能通過提高自然增長率的途徑達(dá)到。（ 3）做好人口普查和人口預(yù)測(cè)工作。城市政府要在國家統(tǒng)一部 署下，以公安、民政部門為主組織專門隊(duì)伍，負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作。人口預(yù)測(cè)，又稱城市人口發(fā)展現(xiàn)狀的預(yù)測(cè)，就是根據(jù)城鎮(zhèn)人口的現(xiàn)狀和發(fā)展特點(diǎn)，運(yùn)用科學(xué)方法，推測(cè)若干年后城市人口的狀況。做好城市人口預(yù)測(cè)工作是制定經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的需要。城市人口預(yù)測(cè)既為制定國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃提供依據(jù)，也是計(jì)劃期內(nèi)人口指標(biāo)的重要內(nèi)容。因此，搞好城市人口預(yù)測(cè)對(duì)制定城市發(fā)展規(guī)劃，預(yù)見未來城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā) 展趨勢(shì)有重要意義。城市流動(dòng)人口指沒有城市常住戶口暫住（具有暫住證）或暫時(shí)逗留于城市的人口。從積極方面看，流動(dòng)人口的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)促進(jìn)了城鎮(zhèn)的生產(chǎn)發(fā)展，擴(kuò)大了對(duì)社會(huì)商品的需求，繁榮了各地城鎮(zhèn)市場(chǎng)，補(bǔ)充了城市勞動(dòng)力的不足，傳播了科學(xué)技術(shù)文化，促進(jìn)了經(jīng)驗(yàn)交流、信息溝通等等，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的合理、有序流動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步具有重要促進(jìn)作用。因此，加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的控制與管理，是城市政府的一項(xiàng)經(jīng)常性工作。這是城市人口宏觀管理的基本工作。主要預(yù)測(cè)本市人口自然變動(dòng)率和機(jī)械變動(dòng)率；制定適度人口發(fā)展規(guī)劃。由于城市人口、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)是一個(gè)時(shí)空統(tǒng)一、多變量、多角度、多層次的復(fù)雜結(jié)構(gòu)體，因而，城市適度人口規(guī)劃的制定，應(yīng)該