【導(dǎo)讀】“公共”指多數(shù)人的或關(guān)于多數(shù)人利益的，公共性及其問(wèn)題廣泛地存在于社會(huì)生活之中。公共物品是和私人物品相對(duì)應(yīng)的概念。所謂“公共事務(wù)”，是指涉及社會(huì)全體公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的一系列活動(dòng)，公共管理學(xué)亦屬于一類(lèi)特定領(lǐng)域的管理學(xué)。公共管理的公共性，決定了社會(huì)公眾對(duì)公共管理部門(mén)擁有更多的制約權(quán)。共管理過(guò)程及其規(guī)律性的科學(xué)；是關(guān)于促進(jìn)以政府為核心的公共組織更有效地提供公共物品和公共服務(wù)，以增進(jìn)和公平分配社會(huì)公共利益的知識(shí)體系。公共管理是在并不改變公共部門(mén)公共性的前提下，將私部門(mén)的管理手段運(yùn)用于公共部門(mén)。公共管理重視與外部環(huán)境的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)以最高管理者的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、政策設(shè)計(jì)為核心。公共管理不等于“政府管理”，而意味著一種新治理。公共部門(mén)最重要的資源是合法性。包括合法地組成公共組織和成為管理者，合法地進(jìn)行管理，以及被管理

　　

【正文】 基金 會(huì) ），主要集中在科 學(xué)研 究、文化、 教 育、社 會(huì) 福利等 領(lǐng) 域。如 國(guó) 6 家自然科 學(xué) 基金委 員會(huì) 、 國(guó) 家哲 學(xué) 社 會(huì) 科 學(xué) 基金委 員會(huì) 、中 華環(huán) 境保 護(hù) 基金 會(huì) 、中 國(guó)經(jīng)濟(jì) 改 革 研 究基金會(huì) ，等等。 群 眾團(tuán) 體。 這 是由群 眾 自愿 組 合而成立的各 種團(tuán) 體， 如同 學(xué)會(huì) 、 老 鄉(xiāng)會(huì) 、 動(dòng) 物保 護(hù)協(xié)會(huì) 、 球迷 協(xié)會(huì) ，等等。 三、公共 組織 的作用 （一）公共 組織 是公共管理的主體 （二）公共 組織 是公共管理活 動(dòng) 的基本支點(diǎn) （三）公共 組織匯 集和放大了管理人 員 的力量 第三 節(jié) 公共管理的主體（ 2）： 個(gè) 人 一、公共 組織 中的 領(lǐng)導(dǎo) 者 （一） 領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo) 者 “ 領(lǐng)導(dǎo) ”一 詞 有 兩種 含 義 ：一是指 領(lǐng)導(dǎo) 活 動(dòng) ，即指 揮 、 帶領(lǐng) 、引 導(dǎo) 、鼓 勵(lì) 和影 響 下 屬為實(shí)現(xiàn)組織 目 標(biāo) 而努力的 過(guò) 程；二是指 領(lǐng)導(dǎo) 者，即擔(dān)任某 項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé) 、扮演某 種領(lǐng)導(dǎo) 角色 并實(shí) 施 領(lǐng)導(dǎo)過(guò) 程的 個(gè) 人或集 團(tuán) 。 理解 領(lǐng)導(dǎo) 的含 義 必 須 把握三點(diǎn)： （ 1） 領(lǐng)導(dǎo) 必 須 有 領(lǐng)導(dǎo) 者 與 被 領(lǐng)導(dǎo) 者，否 則 就不成其 為領(lǐng)導(dǎo) 。 （ 2） 領(lǐng)導(dǎo) 者 擁 有影 響 被 領(lǐng)導(dǎo) 者的能力或力量。 這 些能力或力量包括由 組織賦 予 領(lǐng)導(dǎo) 者 的 職 位 與權(quán) 力，也包括 領(lǐng)導(dǎo) 者 個(gè) 人所具有的品德、才能、知 識(shí) 和感情等非 權(quán) 力的影 響 力。 （ 3） 領(lǐng)導(dǎo) 的目的是通 過(guò) 被 領(lǐng) 導(dǎo) 者 達(dá) 到 組織 的目 標(biāo) 。 概 括地 講 ， 領(lǐng)導(dǎo) 是指 揮 、引 導(dǎo) 和影 響 被 領(lǐng)導(dǎo) 者 為實(shí)現(xiàn) 某種 特定目 標(biāo) 而努力的各 種 活 動(dòng)過(guò) 程。 領(lǐng)導(dǎo) 者的影 響 力可以分 為兩種 ： 力性影 響 力。 這 是由社 會(huì)賦 予 個(gè) 人的 職務(wù) 、地位、 權(quán) 力 與資歷 等所 構(gòu) 成的，其特點(diǎn) 是 對(duì) 部 屬 的影 響帶有強(qiáng)迫性 與 不可抗拒性，以外推力的 形式 發(fā)揮 作用，被影 響 者的心理和行 為 表 現(xiàn)為 被 動(dòng) 、服 從 。 權(quán) 力性影響 力 對(duì) 人的作用是有限的。 權(quán) 力性影 響 力。 它與 法定 權(quán) 力無(wú) 關(guān) ，是由 領(lǐng)導(dǎo) 者自身的因素所 產(chǎn) 生的， 并 非外界所 賦 予的。其特點(diǎn)是自然形成，比 權(quán) 力影 響 力具有更大的影 響 ，起著 權(quán) 力影 響 力所起不到的作 用。 公共管理 學(xué)還從 另外的角度 研 究 領(lǐng)導(dǎo) 者的行 為 ， 這 就是 權(quán) 力基 礎(chǔ) 或者 說(shuō) 基 礎(chǔ) 性 權(quán) 力 問(wèn)題 。一般 來(lái)說(shuō) ， 領(lǐng)導(dǎo)者的 權(quán) 力基 礎(chǔ) 或基 礎(chǔ) 性 權(quán) 力有 5種 ，即合法 權(quán) ， 懲罰權(quán) ， 獎(jiǎng)勵(lì)權(quán) ，模范 權(quán) ， 專(zhuān)長(zhǎng)權(quán) 。 （二） 領(lǐng)導(dǎo) 者的素 質(zhì) 優(yōu) 秀的公共 組織領(lǐng)導(dǎo) 者必 須 具 備 高 尚 的思想品德、 淵 博的文化知 識(shí) 、杰出的 領(lǐng)導(dǎo) 能力、 良好的心理品 質(zhì) 和健康的身體素 質(zhì) 。 1. 思想品德素 質(zhì) 2. 文化知 識(shí) 素 質(zhì) 3. 領(lǐng)導(dǎo) 能力素 質(zhì) 4. 心理素 質(zhì) 5. 身體素 質(zhì) 7 （三） 領(lǐng)導(dǎo) 方式 領(lǐng)導(dǎo) 方式大體上有 4種類(lèi) 型： 1. 集 權(quán) 型 領(lǐng)導(dǎo) 方式， 2. 民主型 領(lǐng)導(dǎo) 方式， 3. 放任型 領(lǐng)導(dǎo) 方式，指 領(lǐng)導(dǎo) 者撒手不管，下 屬 享有完全自由， 領(lǐng)導(dǎo) 者完全放棄 領(lǐng)導(dǎo)職責(zé) 。 這 是一 種 不 負(fù)責(zé)任的 領(lǐng)導(dǎo) 方式。 4. “ 無(wú) 為 而治”型 領(lǐng)導(dǎo) 方式， 對(duì) 于上述 領(lǐng)導(dǎo) 方式的 運(yùn) 用， 不存在一 種絕對(duì) 的 標(biāo) 準(zhǔn)。 美 國(guó) 管理 學(xué) 家菲德勒 （ F. E. Fiedler）在大量 研究的基 礎(chǔ) 上提出了有效 領(lǐng)導(dǎo) 的 權(quán)變 理 論 。 權(quán)變 理 論關(guān) 注的是 領(lǐng)導(dǎo) 者 與 被 領(lǐng)導(dǎo) 者及 環(huán) 境之 間 的相互影 響 。 該理 論認(rèn)為 ，一 種 具體的 領(lǐng)導(dǎo) 方式不可能到 處 都適用，有效的 領(lǐng)導(dǎo) 行 為應(yīng)隨 著被 領(lǐng)導(dǎo) 者的特點(diǎn)和 環(huán) 境的 變 化而 變 化。 這種關(guān) 系可以用下式 來(lái) 表示： E = f （ L， F， S） 其 中： E—— 領(lǐng)導(dǎo) 的有效性 L—— 領(lǐng)導(dǎo) 者 F—— 被 領(lǐng)導(dǎo) 者 S—— 環(huán) 境 f—— 函 數(shù)關(guān) 系 即 領(lǐng)導(dǎo) 工作受到 領(lǐng)導(dǎo) 者所 處 的客 觀環(huán) 境的影 響 ， 領(lǐng)導(dǎo) 方式是 領(lǐng)導(dǎo) 者特征、追 隨 者的特征 和 環(huán) 境的函 數(shù) 。 二、公共 組織 中的一般管理者 （一） 領(lǐng)導(dǎo) 者 與 管理者的 區(qū)別 管理者 與領(lǐng)導(dǎo) 者是有 區(qū)別 的： 管理者是被任命的， 他 們擁 有合法的 權(quán) 力 進(jìn) 行 獎(jiǎng)勵(lì) 和 處罰 ， 其影 響 力 來(lái) 自于他 們 所在的 職 位所 賦 予的正式 權(quán) 力。相反， 領(lǐng)導(dǎo) 者 則既 可能是被任命的，也 可能是 從 一 個(gè) 群體中自然 產(chǎn)生出 來(lái) 的， 領(lǐng)導(dǎo) 者可以不 運(yùn) 用正式 權(quán) 力 來(lái) 影 響 他人的活 動(dòng) 。 （二）管理者的主要 類(lèi) 型 與職責(zé) 根據(jù)在公共管理活 動(dòng) 中地位 與 作用的差 異 ，可以 將 公共 組織 中的管理者 劃 分 為決 策、 執(zhí) 行、 監(jiān) 督 與參謀 人員 等不同角色。 三、被管理者 （一）作 為 被管理者的公共 組織 成 員 1. 管理者 與 被管理者的 靜態(tài)劃 分 2. 管理者 與 被管理者的 動(dòng)態(tài)劃 分 （二）作 為 被管理者的社 會(huì) 公 眾 社 會(huì) 公 眾從 幾 個(gè) 方面影 響 著公共管理： 社 會(huì) 公 眾 的利益是公共 組織 和公共管理 產(chǎn) 生 與 存在的基 礎(chǔ) 。 社 會(huì) 公 眾 的意 見(jiàn)決 定著公共管理的合法性程度。 社 會(huì) 公 眾 的思想、文化素 質(zhì) 影 響 著公共 組織 的 結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì) 。 社 會(huì) 公 眾 的素 質(zhì) 影 響 著公共管理方式的 選擇 。 第四 節(jié) 傳統(tǒng) 公共 組織 的困境 與變 革 一、科 層 制的基本特征 （一） 馬 克斯 韋 伯的科 層 制理 論 8 德 國(guó) 社 會(huì)學(xué) 家 馬 克斯 韋 伯，被 稱(chēng)為 “ 組織 理 論 之父” 。 韋 伯的科 層 制（或 譯 官僚制） 理 論 ，是其 龐 大的政治社 會(huì) 思想的一 個(gè) 有機(jī) 組 成部分。 韋 伯 認(rèn)為 ，任何 組織 的存在都是靠 權(quán) 威 來(lái)維 持的，而合法的 權(quán) 威主要有三 種類(lèi) 型； 一 是基于 習(xí) 俗 慣 例的傳統(tǒng) 型 權(quán) 威；二是基于 領(lǐng) 袖 個(gè) 人超凡魅力的超人型 權(quán) 威；三是基于理性法 規(guī) 的法理型 權(quán) 威。他指出每一 種權(quán) 威各有其理想的 組織 ，而科 層 制 則 是 與 法理型 權(quán) 威最適宜 的 組織 形式。 （二）科 層 制 組織 的特征 具 體而言，在公共 組織 的管理中，科 層 制方法的主要 內(nèi) 容是： 1． 組織標(biāo) 準(zhǔn)化。 為 了完成繁重 復(fù)雜 的工作任 務(wù) ，科 層 制管理在 組織 中推行 標(biāo) 準(zhǔn)化方法， 以此提高工作 績(jī) 效。包括 3 個(gè) 方面：（ 1）分工 專(zhuān)業(yè) 化。（ 2）工作指 標(biāo) 化。（ 3）人 員統(tǒng) 一化。 2．工作秩序化。秩序是一切 組織 存在和 發(fā) 展的基 礎(chǔ) ?？?層 制管理方法強(qiáng) 調(diào) 在公共 組織內(nèi) 部的各要素、 環(huán)節(jié)之 間 形成有機(jī)的 聯(lián) 系，使相 關(guān)組織 之 間 互相 協(xié)調(diào) ，密切配合，形成了一 個(gè) 無(wú)障礙的工作流。 它 要求理 順組織內(nèi) 外的各 種關(guān) 系，包括命令服 從關(guān) 系、信息 溝 通 關(guān) 系、 意 見(jiàn) 反映 與 反 饋關(guān) 系等。 3．管理 規(guī) 范化?？?層 制 管理 嚴(yán) 格按 規(guī) 章制度行事， 堅(jiān)決 抵制人情 關(guān) 系的干 擾 。包括： （ 1） 組織 成 員 之 間 的 關(guān) 系完全以理性準(zhǔn) 則為 指 導(dǎo) ， 堅(jiān)決 排斥一切人 為 的、情感的、偶然的 因素，尤其是排斥不良人 際關(guān) 系的影 響 。（ 2） 對(duì) 所有的人都一 視 同仁，使 組織 成 員 具有平等 感和公平感。（ 3）明確 規(guī) 定每一成 員 的 職權(quán) 范 圍 和 協(xié) 作形式，使各 個(gè) 成 員 正確行使 職權(quán) ， 減 少摩擦和沖突。（ 4）精確 計(jì) 算 組織 成 員 的工作成果，以 業(yè)績(jī)?yōu)?依據(jù) 進(jìn) 行 獎(jiǎng)懲 ，公正、客 觀 、 合理地 處 理 問(wèn)題 。 二、 傳統(tǒng) 科 層 制 組織 的困境 （一） 對(duì)傳統(tǒng) 科 層 制理 論 的 評(píng) 述 傳統(tǒng) 科 層 制理 論 的基本 貢獻(xiàn) ： 首先，把 專(zhuān)業(yè) 化分工 原理廣泛地引入 組織 管理之中，提出了 職 能化（ 專(zhuān)業(yè) 化）管理的原 理， 為構(gòu) 造科 學(xué) 管理的 組織結(jié)構(gòu) 及其 發(fā) 展演 變 奠定了一般的原 則 基 礎(chǔ) 。 其次， 總結(jié)概 括出管理的基本原理，提出建立理性 組織結(jié)構(gòu) 的依據(jù)，力 圖構(gòu) 建高效的等 級(jí) 制 組織 。 第三，倡 導(dǎo) “理性化－法律化”的 組織 形 態(tài) ，強(qiáng) 調(diào)組織 的 運(yùn) 作 應(yīng) 以法律 為規(guī) 范。 總 之， 傳統(tǒng) 科 層 制 組織 的研 究者 們 所追求的理想 組織 是一 個(gè) 目 標(biāo) 明確， 專(zhuān)業(yè) 分工，指 揮統(tǒng) 一， 層級(jí)節(jié) 制，幅度適中， 權(quán)責(zé) 相 稱(chēng) ， 協(xié)調(diào) 一致，法 規(guī) 完 備 ，高效合理的 組織 體系。 不足表 現(xiàn)為 ： 第一，他 們 只 研 究了公共 組織 的 靜態(tài)結(jié)構(gòu) ，而忽 視 了 對(duì)組織 的 動(dòng)態(tài) 面的 研 究。他 們關(guān) 注 的重點(diǎn)是 組織 的 結(jié)構(gòu) ，以及如何分工，如何建立 層級(jí)節(jié) 制的體系，如何 訂 立法令 規(guī) 章及工作 標(biāo) 準(zhǔn)等，未看到如果法 規(guī) 、制度失之繁 瑣 ，可能 對(duì)組織 目 標(biāo) 的 實(shí)現(xiàn)產(chǎn) 生不利影 響 。第二，他 們 在強(qiáng) 調(diào)組織 的非人格化、理性化 時(shí) ，忽 視 了對(duì) 人的主 觀 能 動(dòng) 性及多方面的需求的 研 究。把 人 簡(jiǎn)單視為 生 產(chǎn) 工具 與經(jīng)濟(jì)動(dòng) 物，忽 視 人的尊 嚴(yán)與 價(jià) 值 。第三，他 們 只 將組織當(dāng) 作一 個(gè) 封 閉 型的系 統(tǒng)來(lái)研 究，而 沒(méi) 有探 討組織與 其外在 環(huán) 境之 間 的相互 關(guān) 系、相互影響 。 （二）科 層 制 組織 的 內(nèi) 在缺陷 1．科 層 制管理造就了一 種剛 性的官僚系 統(tǒng) ，就象一部機(jī)器， 沒(méi) 有 靈 活性和主 動(dòng) 精 神， 只有 齒輪 之 間 的被 動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn) 。 2．采用 標(biāo) 準(zhǔn)化的管理和服 務(wù) ，忽 視 人的差 異 性和多 樣 性。 3．排除了 競(jìng)爭(zhēng) 的必要 與 可能， 組織 成 員 照章 辦 事，默守 陳規(guī) ，以至造成得 過(guò) 且 過(guò) 、不 負(fù)責(zé) 任。 4．依靠 條塊 分割的 專(zhuān)業(yè) 化 單 位 來(lái) 解 決 不 斷 出 現(xiàn) 的新老 問(wèn)題 ， 導(dǎo) 致機(jī) 構(gòu) 不 斷 膨 脹 ， 職 能 交叉重 疊 。 科 層 制曾經(jīng) 意味著 組織 方式的理性和效率。 它給 公共 組織帶來(lái) 的 邏輯規(guī) 范， 與 裝配流水 線給 工 廠帶來(lái) 的 邏輯規(guī) 范一樣 ，十分 穩(wěn) 定、公平和精確。但是，公共 組織 的科 層 制，形成了 一 種 典型的官僚體制， 它專(zhuān) 注于各 種規(guī) 章制度和等 級(jí)節(jié) 制的指 揮 系 統(tǒng) ， 導(dǎo) 致中央集 權(quán) 、 層 次 繁多、行 動(dòng)遲 緩 的弊端。如果 環(huán) 境 穩(wěn) 定，任 務(wù)簡(jiǎn)單 明確，社 會(huì) 需求 單 一雷同，那 么傳統(tǒng) 的官 僚體制 還 是可以 勝 任的。然而，在新 興 的信息社 會(huì) ，人的 個(gè) 性 與 要求更加多 樣 化和 復(fù)雜 化， 事物的 變 化幅度 與 速度也大大增加了，科 層 制管理模式已 經(jīng) 不能有效地 運(yùn)轉(zhuǎn) ，必 須 采用新的 管理方法。 三、公共 組織 的 變 革 （一）公共 組織變 革的主要 動(dòng) 因 引起公共 組織變 革的外部因素有 許 多，可 概 括 為 如下幾 個(gè) 方面： 1. 經(jīng)濟(jì) 體制的 轉(zhuǎn)軌 推 動(dòng) 公共 組織 的 變 革 經(jīng)濟(jì) 體制的 變 化永 遠(yuǎn) 是公共 組織變 革的重要 動(dòng) 因。 隨 著人 類(lèi) 社 會(huì)從 自 給 自足的自然 經(jīng)濟(jì) 形 態(tài) ， 發(fā) 展到市 場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí) 代，作 為 公共管 理主體的公共 組織 也 處 在不 斷 的 變 革之中。 2. 政治制度的更迭 導(dǎo) 致公共 組織 的 變 革 政治制度的 質(zhì)變 ，影 響 公共 組織 的 質(zhì)變 。政治制度的 質(zhì)變 是指新的政治制度代替 舊 的政 治制度，是制度性質(zhì) 的根本性 變 化， 它決 定著公共 組織為誰(shuí) 服 務(wù) 的 問(wèn)題 ，使公共 組織發(fā) 生了 根本性 質(zhì) 的 變 化。此 時(shí) ，公共 組織 的 變 革表 現(xiàn)為 制度的全面重新 設(shè)計(jì)與 確立。 3. 社 會(huì)發(fā) 展程度促 進(jìn) 或制 約 公共 組織 的 變 革 4. 國(guó)際環(huán) 境的重大 變 化影 響 公共 組織 的 變 革 （二）公共 組織變 革的目 標(biāo) 1. 公共 組織對(duì) 外在 環(huán) 境的適 應(yīng) 力、改造力。 2. 公共 組織 自身的 穩(wěn) 定性、 協(xié)調(diào) 性 。 （三）公共 組織變 革的主要 內(nèi) 容 1. 公共 組織職 能的 變 革 從職 能作用的 領(lǐng) 域 來(lái) 看，公共 組織 是由以政治 職 能 為 重心，逐 漸 向以 經(jīng)濟(jì)職 能、社 會(huì) 事 務(wù) 管理 職 能、科技文化 職 能 為 重心 轉(zhuǎn) 移的。 從職 能作用的性 質(zhì)來(lái) 看，公共 組織 是由保 衛(wèi) 性、 統(tǒng) 治性 職 能 為 主向管理性、服 務(wù) 性 職 能 為 主的方向 轉(zhuǎn)變 。 從職 能的分化程度 來(lái) 看，公共 組織 的 職 能是由原 來(lái) 混淆不 清 向高度分化 轉(zhuǎn)變 。 從職 能行使方式 來(lái) 看，公共 組織 是由以人治 為 主 轉(zhuǎn) 向以法治 為 主、由以行政手段 為 主 轉(zhuǎn) 向以法律和 經(jīng)濟(jì) 手段 為 主。 2. 公共 組織結(jié)構(gòu) 的 變 革 公共 組織結(jié)構(gòu) 是指公共 組織 各 個(gè) 要素的排列 組 合方式。 組織結(jié)構(gòu) 包括 縱 向 層級(jí)結(jié)構(gòu)