【正文】 了農村種養(yǎng)結構的調整，有利于農村產業(yè)結構的優(yōu)化。三是歷史遺留的占地不公、有地無稅和有稅無地現(xiàn)象進行了糾正，農民從事農業(yè)開發(fā)的積極性普遍提高。四是進一步完善了二輪土地承包工作，鞏固了基層政權，摸清了農村基本情況，為今后調整產業(yè)結構、培植地方財源打下了基礎。二、后應當前我國農村稅費改革試點中存在的問題我國農村稅費改革是個復雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣、難度大，已進行的農村稅費改革試點工作不可避免地存在一些問題。當前各試點地區(qū)還不同程度地存在基礎工作不扎實，政策選擇不深入，執(zhí)行政策不到位，配套改革力度不平衡等問題。特別重要的是，目前農村稅費改革力度不夠，沒有從根本上解決農民負擔問題。農村稅費改革試點的改革力度不夠大現(xiàn)行的農村稅費改革依然沒有改變城市偏向的國民收入分配格局。保留著城鄉(xiāng)稅收負擔的不公平。根據(jù)現(xiàn)行稅制規(guī)定，城鎮(zhèn)居民年收入在９６００元以下不納稅；城鎮(zhèn)居民工薪階層年收入在１５６００元以下，個體工商戶年收入在１４６００元以下，其稅收負擔率不超過２%。而在農村，即使實行了農村稅費改革方案，%［］，而且農民不管收入多少，不管男女老少一律納稅，城鄉(xiāng)居民稅收負擔相差四倍以上。%，是以農業(yè)總收入作為計稅依據(jù)，若以純收入作為計稅依據(jù)，則農民實際負擔率將要更高。由此可見，在現(xiàn)行稅制規(guī)定下，城鄉(xiāng)稅收負擔嚴重不公平、不合理。這次農村稅費改革并不徹底，城鄉(xiāng)分配關系和工農分配關系依然扭曲。農民種田積極性未能最大限度地調動起來現(xiàn)行的農村稅費改革方案以土地作為唯一的稅收負擔依據(jù)，農業(yè)稅收由改革前的按田畝和按人口雙重承擔改變?yōu)閱渭儼赐恋刎摀?，農業(yè)稅直接與田畝掛鉤，使稅收負擔由不種田b的農戶向種田的農戶，由種田少的農戶和向種田多的農戶轉移，種田越多負擔越重。農業(yè)稅完全以田畝多少來確定稅收任務不僅不公平，而且會降低農民經營土地的積極性、阻礙農業(yè)規(guī)模經營、甚至導致土地拋荒。農村稅費改革的初衷就是要減輕農民負擔，提高農民種田積極性。然而在當前種植業(yè)收入低于林牧漁業(yè)、更明顯低于其它非農產業(yè)的情況下，這種制度安排會挫傷農民種田積極性，導致部分農戶將土地拋荒來減輕負擔。同時也不利于提高農戶規(guī)模經營的積極性，增加農戶之間土地使用權流轉困難，制約了農業(yè)規(guī)模經營，阻礙了農業(yè)勞動生產率的提高。此外，對農業(yè)特產稅只進行政策調整，沒有取消，這與當前農業(yè)和農村經濟發(fā)展要求是不相適應的。沒有從根本上解決向農民亂收費和減負反彈問題農村稅費改革在減輕農民負擔的同時，加重了鄉(xiāng)村兩級債務和財力缺口，使農村組織運轉困難增大，農村公益事業(yè)發(fā)展受到影響。資料顯示，由于歷史和客觀的原因，目前我國鄉(xiāng)村兩級債務總額超過２０００億元，再加上縣級負債，整個基層總負債保守估計在６０００億元８０００億元［3］。另一方面，農村財政收支缺口突出，由于“三提五統(tǒng)”的取消和稅費項目的減少，導致鄉(xiāng)村可用財力進一步縮小，農村原來依靠“三提五統(tǒng)”支持的事業(yè)，如五保護贍養(yǎng)、計劃生育、民兵訓練、鄉(xiāng)村道路建設等基本上都轉移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的預算開支中，加劇了收支的矛盾。稅費改革減少了鄉(xiāng)村財源，基層工作難以順利開展，農村教育和公益事業(yè)因缺少資金發(fā)展受阻。缺口資金在依靠上級財政轉移支付不現(xiàn)實的情況下，基層政府為正常運轉，很有可能將現(xiàn)有的財政收支困難問題及歷史債務包袱轉移給種田農戶，或巧立名目，或亂集資、亂攤派，出現(xiàn)減負反彈現(xiàn)象，無法完成稅收改革的既定目標。三、農民負擔過重原因的理性分析盡管我國農業(yè)的市場化、社會化和產業(yè)化有了顯著提高，但長期以來農民負擔過重問題一直沒有得到很好的解決，農民收入增長緩慢，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大，農民積極性難以調動起來，嚴重制約農村經濟的快速、健康發(fā)展。近年來，農民負擔過重問題被凸現(xiàn)出來，減輕農民負擔成為當前推進經濟體制改革、完善市場經濟運行機制的一個重要的課題。農民負擔過重的根本原因不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門亂收費，而是有其深層次原因。第一、農民負擔重就重在城市偏向的國民收入分配政策上。表面上看，農民負擔過重問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府亂收費侵犯了農民合法權益，實際上卻是國家實行城市偏向的歧視農業(yè)和農民的國民收入分配政策的結果［4］?，F(xiàn)行財政支出的城市偏向是顯而易見的。如公共事業(yè)建設的財政撥款，城市和鄉(xiāng)村有著天壤之別。鄉(xiāng)村的教育、計劃生育、優(yōu)撫、民兵訓練、道路建設等公共事業(yè)全由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府稅外收費自籌資金安排支付，甚至連工作人員的部分工資也要自籌解決。實事上，農村公用事業(yè)的資金十分匱乏，難以滿足鄉(xiāng)村公共部門的基本需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只好將應由財政預算內資金舉辦的公共事業(yè)經費轉移到農民頭上。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“搭車”收費現(xiàn)象屢見不鮮，再一次加重農民負擔。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的亂收費直接原因主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政資金不足，但本質上是由國家財政支出的城市偏向政策所造成的。第二、農民負擔重就重在負擔不合理上，表現(xiàn)為國家過度提取農業(yè)剩余，農民承受著與政府提供的公共產品不對等的沉重負擔。一方面，政府通過工農業(yè)產品的價格剪刀差、農業(yè)稅和農業(yè)收費的方式，使得大量的農業(yè)剩余從農業(yè)農村部門流入城市工業(yè)部門，轉變?yōu)楣I(yè)利潤和城市居民福利補貼。如１９７９１９９４年，政府通過工農業(yè)產品價格剪刀差取得了１５０００億元收入，同期農業(yè)征稅1755億元，各項農業(yè)支出３７６９億元，國家提取農業(yè)剩余凈值約１２９８６億元，每年從農業(yè)部門流出資金凈額８１1億元［5］。１９９４２０００年，國家向農業(yè)投入5986億元，農業(yè)交納稅金和地方費用９７３３億元。［6］另一方面，國家對鄉(xiāng)村財政轉移支付額度、對鄉(xiāng)村兩級教育以及其他農村公共事業(yè)的投資和公共物品和勞務的提供與政府提取的農業(yè)剩余不成比例，國家財政支出帶有明顯的城市偏向。第三、農民負擔重就重在城鄉(xiāng)居民之間負擔不公平上。目前，城市居民月收入超過800元的部分才交稅，而農民不管收入多少都要交稅，而且稅率高。在農民收入普遍低于城市居民收入的情況下，農民反而承受著比城市居民更重的稅費負擔。建國初期，為了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，我國推行城鄉(xiāng)隔絕的二元稅制結構。國家一方面實行占有工農勞動者全部剩余價值，并將其投入以重工業(yè)為主擴大再生產的高積累分配政策；另一方面實行過度提取農業(yè)剩余為工業(yè)積累資本和對城市偏向的分配政策。這一時期的城鄉(xiāng)二元稅制結構就是政府實行這兩種政策的具體制度安排。從上世紀五十年代建立的二元稅制到現(xiàn)行工商稅制為一元、農村傳統(tǒng)稅制為另一元的新的城鄉(xiāng)二元稅制，對中國經濟的影響是非常巨大的，并越來越有利于城市工商業(yè)和城市居民，而對農業(yè)和農村居民確實越來越不利。，其中西部12省（區(qū)、市），［7］。四、深化我國農村稅費改革的建議整體而言，目前主張通過“費改稅”的制度改革來制止農村亂收費以減輕農民負擔是遠遠不夠，其改革思路局限在農村稅費制度之內，其性質只能是改良性的并非改革。稅費改革的預期設計，只是想在保留現(xiàn)有行政管理體制、財政體制及土地制度的前提下，通過農村稅費改革這一項制度變遷來代替所有制度的變遷，以此來減輕農民的負擔，緩解干群矛盾，保持農村的穩(wěn)定。同時稅費改革只是稅收體制內部的一種改革，并沒有改變目前市場存在的城鄉(xiāng)二元稅收體制和分配體制，也沒有打破這種不合理的稅收和分配格局的愿望。因此當前中國農村的稅費改革只能僅僅看作是一個初步的開始，我們應該有更長遠的目標和更高的追求，應該為稅費改革的未來方向作進一步的規(guī)劃和準備。令人可喜的是，溫家寶總理２００３年4月3日召開的全國農村稅費改革試點工作電視電話會議上指出：取消農業(yè)特產稅應該成為推進農村稅費改革的又一項重要措施，現(xiàn)在大部分地區(qū)已經具備取消農業(yè)特產稅的條件，這些地區(qū)可以取消農業(yè)特產稅。在今年召開的全國人大會議上的，溫家寶總理再次承諾：到明年底全國全部取消農業(yè)稅。這些論述明確地強調了農村稅費改革要進一步深化，同時也為深化農村稅費改革指明了方向。因此，必須深入認識農村稅費，從更廣泛的意義上科學地分析農民負擔過重的問題，深化農村稅費改革，探尋減輕農民負擔的治本之策。首先，重新構建農村稅費體系調整稅費改革的目標，建立稅費改革的前期、中期和遠期三級目標體系。減輕農民負擔作為稅費改革的前期目標和當前目標，從各地稅費改革的實踐看已初步實現(xiàn)；稅費改革的中期目標是對前期改革的成果進行鞏固，對改革措施進行完善，對改革經驗進行總結，建立稅改向遠期目標過渡的機制；稅費改革的遠期目標即最高目標是在全國最終建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅費制度，這一制度應與我國社會的經濟發(fā)展的總體戰(zhàn)略目標具有一致性，到２０１０年這種城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅費制度應初步建立起來。建立稅費改革的中長期動態(tài)目標體系，一方面可以避免政策實施的短期效應，從根本上規(guī)范基層政府行為，另一方面不至于使稅費改革游離于整個國家市場經濟制度建設的系統(tǒng)之外，使之成為規(guī)范農村利益分配關系的長期穩(wěn)定的制度。積極推行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制改革。按照國民待遇原則和政治平等原則，從均衡城鄉(xiāng)負擔、國民平等納稅角度出發(fā)，積極推行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制改革，使城鄉(xiāng)居民的稅收權力與義務平等，消除不應由農民承擔的稅負份額，讓農民享受到應該享有的平等的國民待遇，使城鄉(xiāng)居民得到大體平等的公共服務，從而最大限度地提高稅費制度改革設計的社會使用效率和制度收益?，F(xiàn)階段，我國農業(yè)稅制的改革方向應是取消單獨設立農業(yè)稅制，將其并入國家整個稅制體系之中。從世界農業(yè)稅制的設置來看，像我國這樣單獨設立農業(yè)稅制的情況是罕見的。國外稅收制度的基本框架是這樣的：一是在流轉稅方面，主要是商品說，包括關稅、增值稅、營業(yè)稅、消費稅；二是在收益稅方面，主要有個人所得稅和公司所得稅；三是在財產稅方面，主要有土地稅、遺產稅、贈與稅及對個人和公司專門征收的財產稅等。從這里我們可以看出，國外的農業(yè)稅并不是作為一個獨立的稅種來設立的，而是將其分解為經濟活動的各個環(huán)節(jié)，依次進行征稅。并且，絕大多數(shù)國家在對農業(yè)進行征稅過程中，都采取了相應的優(yōu)惠政策，以保護和促進本國的農業(yè)發(fā)展。比如，絕大多數(shù)國家為了促進和支持本國農業(yè)的發(fā)展，對農產品實行關稅保護政策。歐洲有的國家對于自己不生產的農產品，關稅可以為零，而自己能生產特別是有優(yōu)勢的農產品，關稅則高達百分之幾百。又如，美國政府對農業(yè)生產者征收的遺產與贈予稅，也給予以下兩方面優(yōu)惠：一方面農業(yè)生產者過世時，其擁有的土地按該土地的農業(yè)價格而非標準市價（后者大大高于前者）計算遺產稅；另一方面土地繼承者在滿十年后出售繼承土地交納所得稅時，還可按照標準市價而非接受遺產或贈與時計算遺產稅的農業(yè)用途價格計算成本。一般國家對農業(yè)與其他行業(yè)征納稅對象一樣，征收同樣的稅，只是在稅率與減免方面與其他納稅有一定區(qū)別。在經濟全球化大趨勢下，國內經濟發(fā)展與國際經濟聯(lián)系越來越密切，對各國稅制建設均產生不同程度的趨同性影響。我國農業(yè)稅制的設計要全方位地適應開放經濟環(huán)境的要求，與國際接軌。另一方面，從我國國民經濟發(fā)展總趨勢看，全國統(tǒng)一大市場的建立，舊經濟結構的打破與調整，不同行業(yè)之間的相互滲透，越來越要求在全國范圍內面向整個國民經濟領域，建立一個統(tǒng)一的、公平的稅制體系。農業(yè)稅制長期游離于整個稅制體系之外是不符合公平稅負的稅制建設要求的。統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制不僅為各級政府與農民之間形成規(guī)范的分配關系奠定了制度基礎，也為徹底解決農民負擔過重問題提供了制度保障。統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的具體設想是:(1)普遍征收土地資源稅，取消現(xiàn)行的耕地占用稅和城鄉(xiāng)土地使用稅及農業(yè)稅。對于土地資源占有和使用者，根據(jù)不同用途采取差別稅率。對農用土地征土地資源稅是市場經濟條件下理順土地產權關系、調節(jié)土地級差收入、緩解土地資源分配矛盾、實行土地資源的合理流動和優(yōu)化配置的最佳形式，它不僅合法而且是國際上多數(shù)國家的通行做法。(2)擴大增值稅征收范圍。對在市場上出售農產品普遍在銷售環(huán)節(jié)征收增值稅，稅率可從低確定，而且比較城市個體工商戶交納增值稅的做法，規(guī)定起征點。這樣一般收入低的農戶都達不到起征點，無須繳納增值稅。(3)適當調整高收入農戶的個人所得稅。這些設想將使我國農業(yè)稅制完全與國際接軌，同時又達到公平稅負，、減輕農民負擔、促進農村經濟和農業(yè)生產發(fā)展的目的。完善征管措施，規(guī)范征管行為。現(xiàn)行農村稅費體制需要的是一次根本的革新。但就目前現(xiàn)實而言，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制、均等化賦稅的設想在短期內難以實現(xiàn)。當前應著重從以下幾個方面加強征管，鞏固稅費改革成果，建立稅改向遠期目標過渡的機制。一是對稅改中所造成的計稅土地不實、計稅常年過高、計稅價格過高等問題積極加以糾正。二是建立規(guī)范的征管制度，實行納稅通知制度、納稅登記制度、納稅公示制度、納稅期限制度、完稅憑證制度等，對違反制度的人和事應建立懲罰機制。三是應規(guī)范征管行為，建立社會監(jiān)督機制，對所征稅費應實行歸口管理，杜絕一切變相侵害農民利益的行為。第二，實行地方政府的職能轉換目前中國的五級政府在財政職能分配上有一個明顯異于發(fā)達國家的特性，即越低級的政府所承擔的社會公共服務職能越沉重。分稅制改革以來，隨著財權的不斷上移和事權的不斷下移，縣鄉(xiāng)財政面臨越來越大的收支平衡壓力，并成為農村義務教育經費短缺、地方公共產品供給能力弱化和農民負擔累年加重的重要制度原因。目前稅費改革的最大矛盾是減輕農民負擔的同時也減少了政府的財政收入，使得地方政府機構的正常運轉面臨嚴重困難。從表面上看，地方基層政府正常運轉的困難是忽視農村稅費改革直接造成，但從深層次上看到，恰恰反映了基層政府機構臃腫、人浮于事的不合理狀況。到縣鄉(xiāng)政府機構設置和人員安排上的弊端是導致其運轉困難的根本原因，也是農民負擔不斷加強的重要因素。解決這一問題的根本措施是將農村稅費改革與政府機構改革與行政體制改革結合起來，在積極推進稅費改革的同時，大力推進政府機構改革，轉換政府職能。因此，應結合農村稅費改革試點精簡政府級次，進一步轉換政府職能，按照社會主義市場經濟發(fā)展要求，科學界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能范圍，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，合理設置機構，歸并過多過散的事業(yè)單位，壓減鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政和事業(yè)單位人員編制，堅決清理編外和臨時招聘人員。甚至可以考慮將鄉(xiāng)級政府轉為縣級政府的派出機構，以求大量精簡非必要的機構和人員。同時大力發(fā)展農村經濟，開辟鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源。應積極調整農業(yè)農村經濟結構，積極發(fā)展第三產業(yè)，增加農民收入；大力調整產業(yè)結構，培植優(yōu)勢產業(yè)、區(qū)域支柱產業(yè)和農業(yè)產業(yè)化經營龍頭企業(yè)，提高農產品質量和效益，推動農業(yè)向規(guī)?；a業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力。第三、建立和完善政府間轉移支付制度當前地方基層政府的收入問題已成為農村稅費改革的最大障礙。稅費改革通過利益關系的重新調整，在使農民較大幅度減輕負擔的同時，必然會導致其