【正文】 權合理流轉(zhuǎn)，成為當前理論工作者和實踐工作者共同關注的問題。關鍵詞：農(nóng)村土地使用權；農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營；現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；助推器胡錦濤總書記十七屆三中全會前夕在安徽鳳陽縣小崗村考察工作時強調(diào)：“以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制是黨的農(nóng)村政策的基石，不僅現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變，還要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權。同時，要根據(jù)農(nóng)民的意愿，允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營?！边@一基本思想在十七屆三中全會《決定》中得到了充分體現(xiàn)。農(nóng)村土地使用權的流轉(zhuǎn)并非新事物，2005年我們就已頒發(fā)了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》，那么，中央為什么現(xiàn)在又要進一步強調(diào)農(nóng)村土地使用權的流轉(zhuǎn)問題？近年來農(nóng)村土地使用權在流轉(zhuǎn)過程中存在哪些問題？如何揭示其內(nèi)部規(guī)律，找出問題根源，引導規(guī)范農(nóng)村土地使用權依法有序流轉(zhuǎn)？本文將試圖濰坊市為例對上述問題加以初步探討。一、農(nóng)村土地使用權流轉(zhuǎn)是現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求在穩(wěn)定和完善集體土地家庭承包經(jīng)營制度的基礎上，允許土地使用權合理流轉(zhuǎn)，既是黨的一貫政策，也是農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求，是我國農(nóng)業(yè)邁向現(xiàn)代化的必由之路。農(nóng)村土地使用權的流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的現(xiàn)實需要。中國目前實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，曾經(jīng)大大解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。但隨著農(nóng)村新形勢的發(fā)展，隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的需要，現(xiàn)行土地承包制已出現(xiàn)一些不適應。主要是把土地等生產(chǎn)要素分散在一家一戶，制約了土地規(guī)模經(jīng)營。據(jù)全國政協(xié)常委李德水介紹，在中國南方、中西部以及丘陵地帶，人均耕地較少，土地承包時又要肥瘦搭配，一家三五畝地都被分割成七、八個甚至更多地塊。這種分散經(jīng)營的生產(chǎn)方式，難以推廣使用先進科學技術，也無法與大市場全面對接。建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，必然要求采用現(xiàn)代的科學管理辦法組織管理農(nóng)業(yè)，由貿(mào)、工、農(nóng)一體化的規(guī)模經(jīng)營方式，取代千家萬戶分散的小農(nóng)經(jīng)營方式，使農(nóng)業(yè)經(jīng)營逐步實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；?。而現(xiàn)實的問題是：由于承載著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎的土地分散到千家萬戶，如果沒有合理的流轉(zhuǎn)，就很難形成規(guī)模。各地實踐表明，通過流轉(zhuǎn)，土地向種植大戶、能手和企業(yè)集中，使規(guī)?；?jīng)營、標準化生產(chǎn)得以迅速發(fā)展。如濰坊下轄的昌邑市宋莊鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務中心通過租賃、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)形式，為金絲達集團集中土地1萬多畝，用于規(guī)?；藴驶N植綠化苗木，帶動當?shù)匕l(fā)展綠化苗木10萬多畝；而轄下的諸城市煙草公司近年來積極探索規(guī)?；⑥r(nóng)場化種植的路子，在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)租賃農(nóng)戶承包地建立煙葉農(nóng)場，目前，農(nóng)場總數(shù)已達57處17510畝。農(nóng)村土地使用權的流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的現(xiàn)實需要。加快農(nóng)村土地使用權合理流轉(zhuǎn)，可有效解決目前農(nóng)村想種田的人無田可種、不想種田的人又不能不種的問題，促使土地向種養(yǎng)能手、經(jīng)營大戶集聚，吸引工、商、貿(mào)企業(yè)加盟投資經(jīng)營農(nóng)業(yè)，有利于建設一定規(guī)模的特色農(nóng)產(chǎn)品基地。通過運用高新技術發(fā)展種養(yǎng)業(yè)、加工業(yè)，有效地打破當?shù)貍鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)狹小封閉的區(qū)域界限，促進農(nóng)業(yè)的對外開放，改造提升當?shù)氐膫鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)，拉長產(chǎn)業(yè)鏈。同時，通過示范基地、農(nóng)業(yè)園區(qū)的示范、輻射、帶動作用，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平，促進周邊地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。如濰坊轄下的安丘市輝渠鎮(zhèn)夏坡村300個農(nóng)戶將東山500畝荒嶺簿地租賃給鎮(zhèn)煙站，發(fā)展黃煙生產(chǎn)，畝均970元，經(jīng)濟效益翻了一番多；而轄下臨朐縣上林鎮(zhèn)張閣店村通過土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展瓜、果、菜生產(chǎn)，每畝年增加收入7000多元；轄下的昌樂縣臥陀鎮(zhèn)一些種煙大戶，租賃本村或鄰村農(nóng)戶土地，每畝每年300元，被租賃戶搖身一變成為雇工，月收入800元左右。農(nóng)民增收效果明顯。農(nóng)村土地使用權的流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化深化升級的現(xiàn)實需要。土地使用權科學合理地流轉(zhuǎn)，促進了優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)向規(guī)?；⒓s化方向發(fā)展，優(yōu)化了農(nóng)業(yè)種養(yǎng)結構，加快了農(nóng)業(yè)標準化生產(chǎn)和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移進程，從而為農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)提供了量大質(zhì)優(yōu)的農(nóng)產(chǎn)品和豐富的剩余勞動力，增強了農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)在國內(nèi)外市場競爭力，促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的深化升級。如濰坊轄下的諸城市農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)通過土地流轉(zhuǎn)在農(nóng)村建立“原料生產(chǎn)車間”，變“公司加基地連農(nóng)戶”的運作模式為“公司加農(nóng)場帶農(nóng)戶”，直接吸收農(nóng)民當工人，從源頭上打造產(chǎn)業(yè)化、標準化鏈條，促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化深化升級。二、現(xiàn)階段農(nóng)村土地使用權流轉(zhuǎn)中存在的主要問題從對濰坊市各縣區(qū)的調(diào)查情況看，受經(jīng)濟發(fā)展狀況、勞動力轉(zhuǎn)移情況和社會環(huán)境等因素的制約，農(nóng)村土地使用權在流轉(zhuǎn)過程中主要存在以下問題。部分農(nóng)民存在思想疑慮。認識問題是制約目前各地土地流轉(zhuǎn)緩慢的主要原因。突出表現(xiàn)在，由于長期以來形成的對土地的依附性，一些農(nóng)民想將土地承包經(jīng)營權進行流轉(zhuǎn)而又心有疑慮，害怕徹底失去土地。當其外出打工或無力耕種時，往往選擇私下協(xié)商代耕，臨時性轉(zhuǎn)包，甚至粗放經(jīng)營也不愿意放棄土地經(jīng)營權。就連地處中心城市郊區(qū)的農(nóng)民都反映：有了土地，生活就有退路，即使從其它行業(yè)賺不到錢也可以回來種田，將來年紀大了，還可依靠土地養(yǎng)老，心理踏實。這些思想的影響，阻礙了一些地方的土地的流轉(zhuǎn)。部分基層干部存在怕煩怕難的情緒。近年來，有些地方的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營沒有太大進展，主要原因之一就是有的基層干部為難和怕麻煩。覺得土地都包給農(nóng)民了，中央又強調(diào)土地流轉(zhuǎn)要遵循自愿的原則，沒有必要去自找麻煩，因而缺乏主動出擊的意識，沒有積極主動地做好引導服務工作，在土地流轉(zhuǎn)的條件和時機成熟上沒有起到“推一把”的作用。土地流轉(zhuǎn)的操作程序不規(guī)范，農(nóng)民缺乏合同意識。目前的土地流轉(zhuǎn)大多處于自發(fā)和無序狀態(tài)。相互之間的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓往往以口頭協(xié)議的形式進行，不遵循一定的程序和履行必要的手續(xù)，未通過流轉(zhuǎn)合同來規(guī)范雙方的權利和義務關系，糾紛隱患較多。口頭協(xié)議的隨意性造成接包方缺乏長期經(jīng)營的打算，舍不得增加投入，積極性不高。濰坊轄下的安丘市調(diào)查表明，簽訂土地流轉(zhuǎn)合同的只占10%，絕大多數(shù)只是口頭約定、君子協(xié)議，留下了許多隱患。土地流轉(zhuǎn)的中介組織不健全。目前各地尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，流轉(zhuǎn)中介組織較少，流轉(zhuǎn)信息傳播渠道不暢。個別地方盡管建立了流轉(zhuǎn)中介組織，但真正按市場經(jīng)濟法則進行土地流轉(zhuǎn)的并不多。流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不良，中介組織匱乏，信息不靈，導致流轉(zhuǎn)不暢。調(diào)查中，濰坊轄下的坊子區(qū)的一些農(nóng)民反映，由于缺少中介組織，往往出現(xiàn)轉(zhuǎn)讓者找不到合適的受讓者，而需要者又找不到出讓者，極大地制約了土地流轉(zhuǎn)。三、完善農(nóng)村土地使用權流轉(zhuǎn)的建議與對策土地是農(nóng)民的命根子，在當前農(nóng)村社會保障還沒有建立健全的情況下，必須以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為動力不斷創(chuàng)造土地流轉(zhuǎn)的需求，推進農(nóng)村土地使用權的依法有序流轉(zhuǎn)，更好地發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設社會主義新農(nóng)村中的“助推器”作用。尊重農(nóng)民話語權，讓農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中真正受益。農(nóng)民在流轉(zhuǎn)過程中往往是弱者，他們?nèi)狈Ρ匾暮贤ㄖR，缺少對土地升值的預見性，甚至缺少話語權。舉例來說，在經(jīng)濟發(fā)達的一些地方，有農(nóng)民與企業(yè)簽訂了土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)合同，按當時的土地產(chǎn)出效益為基數(shù)確立了補償標準。但土地在不斷增值，農(nóng)民卻不能分享土地增值的收益，往往引發(fā)糾紛，甚至發(fā)生嚴重的沖突。因此，要完善土地流轉(zhuǎn)制度，應該一方面要尊重農(nóng)民意愿，尊重農(nóng)民話語權，提供多種流轉(zhuǎn)方式供農(nóng)民選擇；另一方面要合理評估土地價值，增強合同的科學性、嚴肅性，既保證農(nóng)民能夠分享土地增值的收益，又能保證土地轉(zhuǎn)讓期間的穩(wěn)定，發(fā)揮土地規(guī)模經(jīng)營的效果。遵循土地流轉(zhuǎn)原則，保障農(nóng)民的合法權益。土地承包工作政策性極強，建立規(guī)范有序的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)機制，明確所有權，穩(wěn)定承包權，搞活經(jīng)營權，依法維護農(nóng)民群眾的合法權益，是維護穩(wěn)定、構建農(nóng)村和諧社會的關鍵。一是堅持“確保所有權、穩(wěn)定承包權、搞活使用權”的原則。家庭承包為主的責任制和統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，是黨在農(nóng)村的一項基本政策，要長期堅持。二是堅持“依法、自愿、有償”的原則。任何單位和個人都不得違背農(nóng)戶意愿，強迫流轉(zhuǎn)。做到以人為本，科學推進。三是要堅持土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，農(nóng)村土地承包者擁有土地收益和處分權。在引導農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，流轉(zhuǎn)收益要歸農(nóng)戶所有，任何組織和個人不得從中截留、扣繳收益，不許與民爭利，確保農(nóng)村穩(wěn)定。四是堅持可持續(xù)發(fā)展的原則。經(jīng)營者不能損害生態(tài)和生產(chǎn)環(huán)境，不能搞掠奪式經(jīng)營和隨意改變土地的用途。搭建流轉(zhuǎn)載體，建立土地流轉(zhuǎn)中介服務組織。諸城市枳溝鎮(zhèn)、昌邑市宋莊鎮(zhèn)等地在實踐中，探索性地的建立起有助于土地流轉(zhuǎn)的中介服務組織。由集體經(jīng)濟組織成立“土地托管中心”、“土地代管站”、“托田所”等機構，從事介紹流轉(zhuǎn)對象、幫助審查接包方資格、提供有關業(yè)務咨詢等。中介組織要建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易信息網(wǎng)絡，及時登記匯集可流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量、區(qū)位、價格等信息資料，定期公開對外發(fā)布可開發(fā)土地資源的信息，接受土地供求雙方的咨詢，提高土地流轉(zhuǎn)交易的成功率。在雙方協(xié)調(diào)一致前提下，中介組織幫助辦理流轉(zhuǎn)手續(xù)，同時為承租者提供信貸、技術、物資等服務，妥善處理土地經(jīng)營過程中發(fā)生的矛盾和問題，切實維護土地所有者、承包者、經(jīng)營者三方的合法權益，從而使土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)結構調(diào)整實現(xiàn)雙贏。規(guī)范運作，加強對土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管。土地流轉(zhuǎn)涉及多方面的利益，必須健全制度按規(guī)范程序進行。土地流轉(zhuǎn)關系確定后，應當簽訂合同，并報農(nóng)業(yè)承包合同管理部門和村集體組織備案。要統(tǒng)一土地流轉(zhuǎn)合同文本，實行微機化管理，加強指導監(jiān)督，對土地流轉(zhuǎn)情況進行專項檢查，按照農(nóng)業(yè)部《流轉(zhuǎn)管理辦法》要求，進行規(guī)范完善。縣農(nóng)業(yè)行政主管部門要加強對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的管理，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息庫，做好登記、審批、備案、合同簽證、檔案管理、信息發(fā)布工作。要建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仲裁制度。對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的執(zhí)行和糾紛的處理進行跟蹤、調(diào)解和仲裁，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作公平、公正、合理，維護農(nóng)民合法權益。完成于2008年11月