【正文】 稅改前大幅度減少。農(nóng)稅改革中重新核定計(jì)稅面積，農(nóng)業(yè)稅稅費(fèi)總額較之稅改前有所下降，鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)稅費(fèi)總額上交額度明顯減少?！稗r(nóng)村稅費(fèi)改革”政策的出臺(tái)規(guī)范了對(duì)農(nóng)民的征稅，為“減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)”做了制度性的保證。稅費(fèi)改革前，農(nóng)民需繳納各種各樣的稅與費(fèi)。主要有：農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)附加稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加、屠宰稅、村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、教育附加費(fèi)、教育集資、書(shū)雜費(fèi)、義務(wù)工農(nóng)業(yè)稅等。稅費(fèi)改革后，國(guó)家取消其他費(fèi)與雜稅，農(nóng)民只需繳納一項(xiàng)農(nóng)業(yè)稅。2004年3月5日，溫家寶同志在全國(guó)人大二次會(huì)議開(kāi)幕的時(shí)候作政府工作報(bào)告中談到2004年的主要任務(wù)時(shí)說(shuō)，要鞏固和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)增產(chǎn)。五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅。不少有條件的省份已在本省內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅。2005年12月29日，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議經(jīng)表決決定，農(nóng)業(yè)稅條例自2006年1月1日起廢止，中國(guó)農(nóng)民告別了有2600年歷史的“皇糧國(guó)稅”。三、存在的問(wèn)題任何改革都不是一帆風(fēng)順的。農(nóng)村稅費(fèi)改革的巨大成果，得到了廣大農(nóng)民群眾的熱烈擁護(hù)和支持，這是不言而喻的。然而，我們?cè)诔浞挚隙ǔ煽?jī)的同時(shí)，也必須看到稅費(fèi)改革后存在的不容忽視的諸多問(wèn)題。鄉(xiāng)村負(fù)債數(shù)額大，債務(wù)化解難由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，財(cái)政困難，保穩(wěn)定與謀發(fā)展矛盾突出，同時(shí)不少地方和相關(guān)部門(mén)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，監(jiān)督不到位,管理混亂，多年來(lái)，興修農(nóng)田水利、村村通水泥路項(xiàng)目貸款、道路修建養(yǎng)護(hù)、農(nóng)村教育、救濟(jì)等費(fèi)用形成了巨額鄉(xiāng)村債務(wù)?；鶎邮杖肷跷?，機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)困難大部分鄉(xiāng)村集體財(cái)力微薄，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只剩下為數(shù)極少的工商稅，取消了原先納入財(cái)政預(yù)算和財(cái)政財(cái)務(wù)開(kāi)支的稅費(fèi)項(xiàng)目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財(cái)力極少?？h對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能保人員工資發(fā)放，對(duì)村的轉(zhuǎn)移支付更少。尤其是邊遠(yuǎn)貧困山區(qū)，行政成本高，工作條件差，工資補(bǔ)助沒(méi)保證，干部思想不穩(wěn)定。歷史欠賬較多，遺留問(wèn)題難解決稅費(fèi)改革后，由于歷史欠賬較多，興辦集體公益事業(yè)有事難議、難做，稅費(fèi)尾欠難解決，轉(zhuǎn)移支付資金分配使用及跟蹤監(jiān)督不夠。學(xué)校經(jīng)費(fèi)捉襟見(jiàn)肘，義務(wù)教育投入不足農(nóng)村學(xué)校實(shí)行了“一費(fèi)制”，取消了教育集資，使得農(nóng)村教育基礎(chǔ)性工作所需資金投入嚴(yán)重不足。農(nóng)村欠稅無(wú)法償還，墊稅包袱無(wú)力解決稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)村兩級(jí)墊付的農(nóng)業(yè)稅數(shù)額巨大，無(wú)力解決。債權(quán)無(wú)法清回，資產(chǎn)難以盤(pán)活應(yīng)收未收款項(xiàng)由于逾期時(shí)間長(zhǎng)，不良債權(quán)比較大，沒(méi)有得力辦法消赤減債，導(dǎo)致資產(chǎn)難以盤(pán)活，想辦的事沒(méi)法辦四、取消農(nóng)業(yè)稅后對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響減少財(cái)政收入，制約基層政府功能發(fā)揮首先，收入缺口較大。農(nóng)業(yè)稅是地方收地方用，尤其是農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，農(nóng)業(yè)稅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要收入來(lái)源，是基層政府的主要財(cái)力保障。據(jù)河南省調(diào)查了解，農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的常規(guī)收入一般是三部分：一是財(cái)政部門(mén)收取的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)部分，主要以農(nóng)業(yè)稅為主體；二是地稅收入，包括地方工商稅收和企業(yè)所得稅，個(gè)人所得稅等；三是國(guó)稅收入（增值稅）的留存部分。一般占國(guó)稅收入的1/，農(nóng)業(yè)稅一般占當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的30%以上，有的甚至可以達(dá)到70%—80%，地稅和國(guó)稅的收入所占比重是很低的，所以取消農(nóng)業(yè)稅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入銳減，給基層政府帶來(lái)財(cái)政困難。例如，農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，。唐河縣缺口7127萬(wàn)元，；新野縣缺口4237萬(wàn)元。農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了“非規(guī)范收入”，再加上政策內(nèi)的減收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政勢(shì)必留下較大的資金缺口。其次，在收入缺口增大的同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設(shè)、優(yōu)撫、五保戶贍養(yǎng)、計(jì)劃生育、民兵訓(xùn)練支出基本上轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的預(yù)算中開(kāi)支，增加了財(cái)政困難。農(nóng)業(yè)稅取消后，相當(dāng)一部分縣鄉(xiāng)失去了一個(gè)主體稅種，一些鄉(xiāng)只能主要依靠上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付來(lái)維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)，根據(jù)稅費(fèi)改革的相關(guān)精神和農(nóng)業(yè)稅有關(guān)政策，中央的轉(zhuǎn)移支付主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)彌補(bǔ)稅費(fèi)改革帶來(lái)的地方財(cái)政缺口。實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于以農(nóng)業(yè)稅為主的財(cái)政收入，而這個(gè)差額部分，中央轉(zhuǎn)移支付不能覆蓋到。而當(dāng)前縣級(jí)財(cái)政又普遍困難，難以擠出財(cái)力安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付，由于受到財(cái)力約束，制約了基層政權(quán)功能的有效發(fā)揮，也影響到了政府工作的主動(dòng)性和積極性。.無(wú)力支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展在稅費(fèi)改革以前，我國(guó)農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展大多是以農(nóng)業(yè)稅為資金保障的。今年取消農(nóng)業(yè)稅造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政更加雪上加霜，沒(méi)有足夠的資金來(lái)履行社會(huì)公共職能，直接影響到農(nóng)村公益事業(yè)的長(zhǎng)足發(fā)展。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)法更新和管理維護(hù)，農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)更加難以實(shí)施，農(nóng)業(yè)新品種和農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)推廣更加困難。農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足為了解決教師工資的按時(shí)足額發(fā)放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校教師工資從2001年起直接由縣財(cái)政通過(guò)教師工資專(zhuān)戶統(tǒng)一進(jìn)行，這有效解決了教師工資的拖欠問(wèn)題，但并未解決基礎(chǔ)教育投入不足的問(wèn)題。同時(shí)由于取消了農(nóng)業(yè)稅，取消了向?qū)W生的亂收費(fèi)，從而使教育投入不足的問(wèn)題更加明顯。一方面在上級(jí)轉(zhuǎn)移支付力度不夠的情況下，原缺口不僅沒(méi)有縮小，而且加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困難，影響鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)其他職能的履行；另一方面教師未來(lái)工資標(biāo)準(zhǔn)提高的負(fù)擔(dān)也有可能累加在鄉(xiāng)財(cái)政，所以鄉(xiāng)財(cái)政的困難可能更大。還有不少地方上劃到縣財(cái)政的教師工資只包括國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定的固定工資、活工資、教齡津貼和其他津貼，一些原來(lái)地方規(guī)定或認(rèn)可的相關(guān)費(fèi)用或補(bǔ)貼（如教師誤餐補(bǔ)貼、交通費(fèi)、班主任工資補(bǔ)貼等等）仍然由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)。取消農(nóng)業(yè)稅前這些開(kāi)支實(shí)際上已經(jīng)難以調(diào)減，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的負(fù)擔(dān)，現(xiàn)在沒(méi)有了農(nóng)業(yè)稅，缺口立刻呈現(xiàn)，資金更是沒(méi)有了著落。此外，中小學(xué)校危房改造資金原則上要求由縣財(cái)政直接負(fù)擔(dān)，上級(jí)的相關(guān)援助只是采取一次性補(bǔ)貼的方式，主要用于中小學(xué)多種用途的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助，因此，難以顧及全面情況。實(shí)際上中小學(xué)危房改造的支出現(xiàn)狀，基本上是由縣、鄉(xiāng)，甚至村共同負(fù)責(zé)。取消農(nóng)業(yè)稅，以農(nóng)業(yè)稅為主要財(cái)政收入的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政將更加困難，鄉(xiāng)村小學(xué)的硬件建設(shè)和維護(hù)得不到有效保證，必然影響義務(wù)教育的質(zhì)量和普及。鄉(xiāng)村債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，化解的難度增大鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債是當(dāng)前全國(guó)農(nóng)村面臨的突出問(wèn)題。它一般包括顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。顯性債務(wù)有銀行存款、農(nóng)金會(huì)或其他基金貸款、統(tǒng)籌中借款和其他；隱性債務(wù)一般有欠發(fā)工資。、欠發(fā)業(yè)務(wù)費(fèi)、欠付樓堂館所等基建基金、欠付修路修橋等公益項(xiàng)目資金、財(cái)政擔(dān)保和其他方面形成的債務(wù)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局抽樣調(diào)查，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債2000—2200億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)400萬(wàn)元。，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)1308萬(wàn)元，最多的2841萬(wàn)元；，平均每村628萬(wàn)元，而2004年全縣財(cái)政收入4798萬(wàn)元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的成因主要是①分稅制下“財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下移”，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐漸沉淀了大量債務(wù)；②要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成自上而下的各種達(dá)標(biāo)升級(jí)和“一票否決”任務(wù)而不得不加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，高息借貸；③個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負(fù)責(zé)人為了得到升遷或保住烏紗帽，不顧本身?xiàng)l件，超越財(cái)政承受能力，大興木土，搞一些所謂的“政績(jī)工程”、“形象工程”，以致債臺(tái)高筑。④機(jī)構(gòu)臃腫，財(cái)政供養(yǎng)人口多。我國(guó)共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府45462個(gè)，全國(guó)每四○個(gè)農(nóng)民養(yǎng)活一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，平均為1：40，可見(jiàn)財(cái)政負(fù)擔(dān)的沉重。巨額赤字和債務(wù)由于農(nóng)村稅費(fèi)改革形成的財(cái)政政策性缺口、收支管理、預(yù)算管理的規(guī)范化剛性約束，這些債務(wù)沒(méi)有消解的希望。取消農(nóng)業(yè)稅后，如果沒(méi)有上級(jí)大力度的轉(zhuǎn)移支付，債務(wù)更是無(wú)法化解。五、對(duì)農(nóng)村財(cái)稅制度改革以及若干問(wèn)題的簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)在不斷的調(diào)整和改革中，我國(guó)已初步建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度相適應(yīng)、體現(xiàn)構(gòu)建和諧社會(huì)理念的農(nóng)村財(cái)政稅收制度。由財(cái)政稅收制度所反映的國(guó)家與農(nóng)民之間的分配關(guān)系由“多取少予”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嘤枭偃　?，公共產(chǎn)品和服務(wù)供給由城鄉(xiāng)分割初步走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。但是，農(nóng)村財(cái)政稅收制度仍然存在著很多不完善的地方，許多問(wèn)題還需要進(jìn)行更深入的理論探討和研究。國(guó)家與農(nóng)民之間的分配關(guān)系：由“多取少予”轉(zhuǎn)為“多予少取”改革以前，國(guó)家通過(guò)統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)、價(jià)格剪刀差等政策從農(nóng)業(yè)攫取剩余，來(lái)支持勞動(dòng)力低成本下的工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，這一時(shí)期，國(guó)家與農(nóng)民的分配關(guān)系表現(xiàn)為“多取少予”。改革初期，國(guó)家?guī)状未蠓忍岣咿r(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格，統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度也逐步取消。改革以后，農(nóng)民直接承擔(dān)的稅費(fèi)包括：①農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅等。[2]②鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留，鄉(xiāng)統(tǒng)籌即前面所說(shuō)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌收入；村提留是村級(jí)組織向承包集體土地經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶收取的費(fèi)用，主要是公積金、公益金和管理費(fèi)。③“兩工”，即義務(wù)工和積累工，是農(nóng)民以勞務(wù)的形式向鄉(xiāng)村政府和組織提供的社會(huì)負(fù)擔(dān)。④各種形式的集資、收費(fèi)、攤派。公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給：從城鄉(xiāng)分割初步走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建國(guó)以來(lái)，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的是城鄉(xiāng)分割并向城市傾斜的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，改革開(kāi)放后的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期里這種狀況并未得到根本改觀。盡管總體上說(shuō)，財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”的投入規(guī)模不斷擴(kuò)大，農(nóng)村獲得了大量的轉(zhuǎn)移支付，但財(cái)政資源配置仍然沒(méi)有充分考慮到農(nóng)村人口的規(guī)模以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的落后狀況，因而未充分考慮農(nóng)村人口在享受公共產(chǎn)品和服務(wù)方面的社會(huì)公平。在改革后很長(zhǎng)一段時(shí)期里，財(cái)政體制、行政管理體制、考核機(jī)制等的不完善以及中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)滯后等，使改革前固有的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給上城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和差距得以延續(xù)甚至強(qiáng)化。另一方面，農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給狀況改善的根本原因在于黨的執(zhí)政理念發(fā)生了重要變化，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀來(lái)制定社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策。同時(shí)，這種改善也得益于轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)整和完善。我國(guó)于1994年分稅制改革時(shí)開(kāi)始建立轉(zhuǎn)移支付制度，改革初期，轉(zhuǎn)移支付制度非常不完善，以照顧改革前各地既得利益的稅收返還（增值稅和消費(fèi)稅）比重過(guò)大，難以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和公共財(cái)政制度的不斷健全，轉(zhuǎn)移支付制度不斷調(diào)整和完善，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付比重不斷提高?？h鄉(xiāng)財(cái)政缺口的彌補(bǔ)：缺乏有效、穩(wěn)定的制度安排我國(guó)大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)財(cái)政資源匱乏，而且人口眾多、基礎(chǔ)薄弱以及對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求巨大，因此，作為為農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及農(nóng)民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)主要承擔(dān)者的縣鄉(xiāng)政府存在著嚴(yán)重的財(cái)政缺口。財(cái)政缺口的定義是居民對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)需求的財(cái)政支出與財(cái)政資源之間的差額。財(cái)政缺口可以通過(guò)一定的途徑和辦法來(lái)彌補(bǔ)，主要有：①減少需要地方政府開(kāi)支的責(zé)任范圍；②增加地方政府增加收入的權(quán)限；③增加上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量；④在增加收入權(quán)限不變的條件下，地方政府通過(guò)努力來(lái)增加財(cái)政收入。改革以來(lái)，在彌補(bǔ)縣鄉(xiāng)財(cái)政缺口方面一直沒(méi)有建立起有效的、穩(wěn)定的制度安排，盡管近年來(lái)中央財(cái)政明顯加大了對(duì)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付。財(cái)政體制：受制于政府層級(jí)間行政管理體制改革前，我國(guó)基本上采取的是“統(tǒng)收統(tǒng)支”集權(quán)型的財(cái)政體制。改革后至1994年實(shí)行分稅制財(cái)政體制前，財(cái)政分權(quán)的程度不斷擴(kuò)大，按地方財(cái)政收入占全部財(cái)政收入比重，分權(quán)程度已經(jīng)達(dá)到了很高的水平。改革以來(lái)，我國(guó)行政管理體制始終沒(méi)有進(jìn)行根本性改革?，F(xiàn)行政府層級(jí)間行政管理體制的一個(gè)重要特征是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府具有強(qiáng)制性的行政權(quán)威，政府層級(jí)間的關(guān)系通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)人任命制等制度表現(xiàn)為強(qiáng)烈的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，即便是具有自治性質(zhì)的村級(jí)組織也是如此。在現(xiàn)行行政管理體制下，下級(jí)政府的實(shí)際可支配財(cái)力以及支出職責(zé)基本上由上級(jí)政府確定，這就非常容易導(dǎo)致下級(jí)政府收入與支出之間的背離，下級(jí)政府的支出職責(zé)常常超出其財(cái)力，政府層級(jí)越低，這種背離的程度越大，很難按公共財(cái)政的原則來(lái)配置政府間的支出職責(zé)。上級(jí)政府或行政部門(mén)往往利用其行政權(quán)威，通過(guò)各種方式和手段強(qiáng)制性地表示上級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)人的政策偏好或政策目標(biāo)，而在要求下級(jí)政府完成各項(xiàng)任務(wù)的同時(shí)，上級(jí)政府往往并不給予相應(yīng)的財(cái)政支持。在這種行政管理體制下，即使在以包干制為特征的高度分權(quán)時(shí)期，縣鄉(xiāng)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的分離仍然表現(xiàn)的十分明顯，而不完善的分稅制體制則進(jìn)一步加劇了這種分離。不完善的政府層級(jí)間行政管理體制是導(dǎo)致改革以來(lái)農(nóng)民負(fù)擔(dān)長(zhǎng)期居高不下、制度外財(cái)政膨脹、鄉(xiāng)村債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大、農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足與過(guò)度供給并存，等等問(wèn)題的重要原因之一。