【正文】 務(wù)院出臺了《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》。8月18日，國務(wù)院召開了浙江、山東、江西、貴州、吉林、重慶、陜西、江蘇8個(gè)試點(diǎn)?。ㄊ校┱?fù)責(zé)同志座談會，深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)工作正式啟動。根據(jù)國務(wù)院改革方案，國家將拿出1500億元用于深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)工作，其根本目的是“花錢買機(jī)制”，通過合理的“輸血”，幫助農(nóng)村信用社建立一個(gè)健全、完善的“造血機(jī)制”。今年2月，在中國銀監(jiān)會工作會議上，銀監(jiān)會主席劉明康指出，在全面總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地實(shí)際情況，下半年可逐步擴(kuò)大農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)范圍，改革工作的重點(diǎn)是要著力解決好產(chǎn)權(quán)制度和管理體制問題。此次會議為農(nóng)村信用社改革進(jìn)一步指明了方向。二、現(xiàn)狀：農(nóng)村信用社改革的成效與存在問題自2000年農(nóng)村信用社改革逐步深入以來，改革成效是非常顯著的，這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（一）存貸款規(guī)模迅速擴(kuò)大，不良貸款比例大幅下降。截至2001年底，全國農(nóng)村信用社各項(xiàng)存款為17263億元，比1996年增加8469億元，增長96％；各項(xiàng)貸款11971億元，比1996年增加5681億元，增長90％。到2003年11月底，；。與此同時(shí)，農(nóng)村信用社的不良貸款比例也在大幅度下降，初步實(shí)現(xiàn)了健康發(fā)展。全國農(nóng)村信用社在2000年和2001年不良貸款比率下降了近7個(gè)百分點(diǎn)。今年一季度，，％。（二）增資擴(kuò)股工作取得成效，開始獲得中央財(cái)政支持。從2003年下半年到今年一季度，8個(gè)試點(diǎn)省市農(nóng)村信用社的清產(chǎn)核資、增資擴(kuò)股工作陸續(xù)展開。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年全國農(nóng)村信用社增資擴(kuò)股165億元，其中8個(gè)試點(diǎn)省市為136億元，％；今年一季度全國增資擴(kuò)股86億元，其中8個(gè)試點(diǎn)省市為82億元，％。各試點(diǎn)省市增資擴(kuò)股工作的順利推進(jìn)，促使其開始獲得國家的財(cái)政支持。目前，中國人民銀行已向8省市共492個(gè)縣（市）出具了首批專項(xiàng)票據(jù)承諾書，其中272家票據(jù)發(fā)行申請已獲批準(zhǔn)，占全部擬申請票據(jù)縣（市）的43％，占全部擬申請票據(jù)金額（361億）的33％。（三）支農(nóng)力度加大，小額信用貸款增加。2000年以后，由于增資擴(kuò)股工作的進(jìn)展，農(nóng)村信用社的資金實(shí)力有了明顯增強(qiáng)，支農(nóng)力度也隨之加大。截至2001年底，全國農(nóng)村信用社農(nóng)業(yè)貸款余額達(dá)4417億元，比1996年增長近2倍。至2003年11月末，占全國金融機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)貸款比例從年初的81％％。至今年一季度，全國農(nóng)村信用社共發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款8180億元，其中試點(diǎn)8省市發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款3183億元，％。在試點(diǎn)地區(qū)，農(nóng)戶小額信用貸款的推廣工作也取得突出成效。在中國人民銀行各分支行的積極引導(dǎo)下，試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)村信用社積極改善服務(wù)，因地制宜地發(fā)放農(nóng)戶小額信用貸款，有效地緩解了農(nóng)民貸款難的問題。工作中，涌現(xiàn)出了江西省婺源縣、江蘇省姜堰市、浙江省東陽縣、重慶市云陽縣等一大批推廣小額信用貸款的先進(jìn)單位，在全社會產(chǎn)生了廣泛影響。（四）管理體制與產(chǎn)權(quán)制度改革取得進(jìn)展。管理體制方面，除重慶、江蘇改革前已有聯(lián)社外，貴州省聯(lián)社已于去年底組建完成，其他5個(gè)省的省聯(lián)社籌建申請已批復(fù)，并在陸續(xù)掛牌成立。產(chǎn)權(quán)制度方面，目前已有6家銀行類機(jī)構(gòu)（農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行）正在籌備，預(yù)計(jì)上半年還將有30家批準(zhǔn)籌備，現(xiàn)在已有38家農(nóng)村信用社統(tǒng)一法人批準(zhǔn)開業(yè)，39家批準(zhǔn)籌備，預(yù)計(jì)上半年還將有187家籌備?？傮w看來，農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)工作進(jìn)展順利，農(nóng)村信用社的資金實(shí)力明顯增強(qiáng)，支農(nóng)信貸服務(wù)工作得到加強(qiáng)。這些可喜的成績?yōu)橄乱徊礁母锎蛳铝藞?jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。當(dāng)然，我們也必須清醒地認(rèn)識到，目前的改革還面臨許多困難，進(jìn)展依然緩慢。究其原因，在于農(nóng)村信用社長期存在的一些問題沒有得到根本解決，如產(chǎn)權(quán)不明晰，管理體制不完善，內(nèi)控制度不健全，缺乏高素質(zhì)的專業(yè)人才等。第一，產(chǎn)權(quán)制度不科學(xué)，產(chǎn)權(quán)約束薄弱。長期以來，農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)在表面上是明確的，但法人產(chǎn)權(quán)是一個(gè)模糊的概念。農(nóng)村信用社作為金融企業(yè)，究竟誰是所有者不明確，所有者和經(jīng)營者的關(guān)系不明確，出了問題究竟由誰來承擔(dān)經(jīng)營管理的責(zé)任不明確，從而使得農(nóng)村信用社管理體制改革、金融風(fēng)險(xiǎn)化解、經(jīng)營管理改善以及相應(yīng)扶持政策等，缺乏堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。由于農(nóng)村信用社缺乏一個(gè)真正意義上的產(chǎn)權(quán)所有人，其經(jīng)營過程也缺少來自于財(cái)產(chǎn)所有者的監(jiān)督，相當(dāng)多的經(jīng)營者把農(nóng)村信用社看作自己的企業(yè)，隨意經(jīng)營，甚至假公濟(jì)私。即使有一些外部管理者的監(jiān)督，也由于農(nóng)村信用社缺乏內(nèi)在機(jī)制，達(dá)不到預(yù)期效果，有些管理者甚至與經(jīng)營者“合謀”損害農(nóng)村信用社的利益。第二，管理體制不完善，管理上有“缺位”、“越位”現(xiàn)象。長期以來，我國的農(nóng)村信用社多由國家金融機(jī)構(gòu)管理。然而農(nóng)村信用社點(diǎn)多面廣，而且極為分散，國家金融機(jī)構(gòu)人力、手段都有限，難以真正管理好。實(shí)際上，多數(shù)農(nóng)村信用社的管理權(quán)落在社主任、聯(lián)社經(jīng)營班子的身上。很明顯，這些人既是農(nóng)村信用社的管理者，又是經(jīng)營者，既是裁判，又是運(yùn)動員，體制上的管理者農(nóng)行、央行卻成了觀眾，真正的管理者“缺位”，經(jīng)營者卻“越位”管理。從某種意義上講，多年來不斷出現(xiàn)的農(nóng)村信用社貪污、挪用等腐敗現(xiàn)象，不完善的管理體制難辭其咎。第三，內(nèi)控意識薄弱，內(nèi)控制度不健全。信貸內(nèi)部控制作為一項(xiàng)重要的管理活動，需要一定的“沉沒成本”，如設(shè)置相應(yīng)工作人員等。為降低經(jīng)營成本，部分農(nóng)村信用社不去建立規(guī)范的內(nèi)控制度，而選擇對下級“一把手”實(shí)行信貸控制。這種“人對人”的內(nèi)控模式，導(dǎo)致許多壞帳、呆帳。因此，內(nèi)控觀念的轉(zhuǎn)變是建立合理內(nèi)控制度的前提條件。目前，多數(shù)農(nóng)村信用社尚未建立具有獨(dú)立性和權(quán)威性的內(nèi)審機(jī)構(gòu)，內(nèi)部稽核、監(jiān)察力量配備不足。有些農(nóng)村信用社雖然設(shè)立了稽核部門，但內(nèi)控制度并不健全：稽核部門對會計(jì)、信貸等基層工作人員監(jiān)督較多，而對聯(lián)社、信用社領(lǐng)導(dǎo)干部制約很少；對具體業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員的違規(guī)行為處理較多，而對領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)或管理決策失誤追究責(zé)任極少。這樣，就使一些領(lǐng)導(dǎo)將自己凌駕于內(nèi)控制度之上，很容易出現(xiàn)一些違規(guī)違法問題，從而增加農(nóng)村信用社的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。第四，員工素質(zhì)普遍較低，缺乏真正勝任的各類專業(yè)人才。就全國農(nóng)村信用社而言，大部分基層農(nóng)村信用社員工的綜合素質(zhì)偏低，部分職工的主人翁意識和責(zé)任心不強(qiáng)，認(rèn)識不到自己所在崗位的重要性和所負(fù)責(zé)任的重大性。在試點(diǎn)8省市的農(nóng)村信用社，這類問題也大量存在。另外，試點(diǎn)地區(qū)的多數(shù)農(nóng)村信用社缺乏金融、法律、計(jì)算機(jī)等方面的專業(yè)技術(shù)人才，特別是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社，更缺乏懂經(jīng)營會管理的人才。三、幾點(diǎn)建議（一）因地制宜，實(shí)行不同模式的產(chǎn)權(quán)制度。我國是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡的國家，各地農(nóng)村信用社的經(jīng)營狀況和發(fā)展水平差異很大，不同地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展對農(nóng)村金融的需求也不盡相同。因此，我們應(yīng)該根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況，進(jìn)行不同產(chǎn)權(quán)模式的改革。1．在沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、城鄉(xiāng)一體化程度高的大城市郊區(qū)以及農(nóng)村信用社資產(chǎn)規(guī)模較大且已商業(yè)化經(jīng)營的地區(qū)，可以進(jìn)行規(guī)范的股份制改造，允許當(dāng)?shù)鼐用褚婪ㄗ栽附M建新的合作金融機(jī)構(gòu)——農(nóng)村商業(yè)銀行。2001年11月，張家港、常熟、江陰三地農(nóng)村商業(yè)銀行成立。目前，三家銀行的實(shí)踐初見成效，對農(nóng)村信用社的改革起到了一定的示范作用。2．順應(yīng)國際上信用合作社發(fā)展的潮流，積極探索將股份制與合作制相結(jié)合的改革道路。2003年4月8日，我國第一家農(nóng)村合作銀行——鄞州農(nóng)村合作銀行在浙江寧波正式掛牌，這是我國農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)改革的另一種嘗試。在一些老少邊貧地區(qū)，農(nóng)村信用社的主要工作是支持農(nóng)民脫貧，帶有明顯的政策性業(yè)務(wù)色彩。因此，可考慮將這些農(nóng)村信用社改為政策性銀行——中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的基層網(wǎng)點(diǎn)，專門從事扶貧開發(fā)工作。4．對某些股份制改造存在困難的農(nóng)村信用社，可以繼續(xù)發(fā)揮其合作制的優(yōu)勢，進(jìn)一步規(guī)范和完善合作制，將農(nóng)村信用社建成適應(yīng)金融市場需要的、具有競爭力的合作金融機(jī)構(gòu)。5．允許城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、新興股份制商業(yè)銀行甚至外資銀行收購經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村信用社和大中城市郊區(qū)的農(nóng)村信用社，將其變成他們的分支機(jī)構(gòu)。必須強(qiáng)調(diào)，各試點(diǎn)省市不宜在全?。ㄊ校┓秶鷥?nèi)搞統(tǒng)一產(chǎn)權(quán)模式，地方政府也應(yīng)該克服普遍存在的“趨大”心態(tài)。只要產(chǎn)權(quán)改革后能夠更好地適應(yīng)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，滿足當(dāng)?shù)氐娜谫Y需要，這種改造就是成功的。如果全部搞成農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行，無異于在農(nóng)村金融領(lǐng)域形成了一個(gè)新的壟斷局面，對農(nóng)村金融市場的健康發(fā)展和金融機(jī)制的完善極為不利。（二）大力進(jìn)行管理體制改革，將農(nóng)村信用社管理權(quán)交由省級政府，同時(shí)加強(qiáng)國家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對農(nóng)村信用社的監(jiān)督。長期以來，農(nóng)村信用社先是由農(nóng)業(yè)銀行管理，以后又交給人民銀行管理，這種監(jiān)、管合一的管理體制削弱了農(nóng)村信用社的支農(nóng)職能，也導(dǎo)致許多不應(yīng)出現(xiàn)的腐敗問題。另一方面，農(nóng)村信用社是地方性金融機(jī)構(gòu)，服務(wù)對象是農(nóng)民，服務(wù)區(qū)域在農(nóng)村，服務(wù)目標(biāo)是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定，所以農(nóng)村信用社的管理權(quán)應(yīng)該合理地交給地方政府。這次改革試點(diǎn)方案，本著監(jiān)、管分離的宗旨，明確提出將農(nóng)村信用社的管理權(quán)交給省級政府，這是符合當(dāng)前農(nóng)村信用社發(fā)展實(shí)際的現(xiàn)實(shí)選擇。為了統(tǒng)籌全省農(nóng)村信用社的行業(yè)管理，省級政府應(yīng)成立一個(gè)專門的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)。各試點(diǎn)地區(qū)可按照精簡、高效的原則，成立省級聯(lián)社。為了防止設(shè)立省級聯(lián)社可能帶來的行政管理權(quán)對所有權(quán)的侵犯，在成立省級聯(lián)社的同時(shí)，還應(yīng)該成立全國性的農(nóng)村信用社協(xié)會，協(xié)調(diào)聯(lián)社與農(nóng)村信用社之間、農(nóng)村信用社系統(tǒng)與地方政府之間的關(guān)系，以便在一個(gè)較長時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村信用社管理的順利轉(zhuǎn)軌。農(nóng)村信用社的管理交由省級政府負(fù)責(zé)，并不是說要削弱國家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對它的監(jiān)督，恰恰相反，這種監(jiān)督應(yīng)該進(jìn)一步增強(qiáng)。自1996年以來，中國人民銀行身兼監(jiān)督者與行業(yè)管理者雙重職能，這就必然導(dǎo)致對農(nóng)村信用社監(jiān)管的弱化。2003年銀監(jiān)會成立后，開始逐漸取代央行對銀行業(yè)的監(jiān)管職能，獨(dú)立行使對農(nóng)村信用社的監(jiān)管。農(nóng)村信用社管理體制改革后，管理權(quán)的轉(zhuǎn)移需要一個(gè)磨合期，而且也不能完全杜絕管理上的違規(guī)操作行為。鑒于此，銀監(jiān)會要繼續(xù)加強(qiáng)對農(nóng)村信用社的監(jiān)督，以保障改革的順利進(jìn)行。（三）建立健全農(nóng)村信用社的內(nèi)控制度。1．制定內(nèi)控指導(dǎo)性文件，提高對內(nèi)控制度的認(rèn)識。提高農(nóng)村信用社干部員工的內(nèi)控意識，是加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。建議制定《農(nóng)村信用社內(nèi)控制度指導(dǎo)》等規(guī)范性文件，通過大力宣傳和教育，使農(nóng)村信用社所有干部和員工明確內(nèi)控制度的原則、內(nèi)容、方法和要求，意識到內(nèi)控制度建設(shè)的必要性，提高遵紀(jì)守法、執(zhí)行制度的自覺性。2．堅(jiān)持內(nèi)控原則，健全內(nèi)控制度。內(nèi)控制度有一套科學(xué)的原則，包括體制牽制原則、程序牽制原則和責(zé)任牽制原則。在堅(jiān)持三大原則的基礎(chǔ)上，建議不斷完善已有的內(nèi)控制度。首先要根據(jù)業(yè)務(wù)的發(fā)展，補(bǔ)充修改各類規(guī)章制度，逐步建立全方位的風(fēng)險(xiǎn)管理體系；其次要在各級聯(lián)社建立貸審會、風(fēng)險(xiǎn)審查委員會、資產(chǎn)負(fù)債管理委員會，分清職責(zé)權(quán)限，使農(nóng)村信用社系統(tǒng)內(nèi)的重大問題集體商議；再次要借鑒股份制商業(yè)銀行的成功做法，將現(xiàn)行的規(guī)章制度整編成冊，下發(fā)全系統(tǒng)執(zhí)行，同時(shí)開展各種形式的培訓(xùn)活動。3．建立具有獨(dú)立性和權(quán)威性的內(nèi)審部門，加大稽核力度。內(nèi)部審計(jì)是對內(nèi)控制度的稽核與監(jiān)督，因此要從體制、職權(quán)上樹立內(nèi)審工作的獨(dú)立性和權(quán)威性，減少行政手段和人為因素的影響。為充分發(fā)揮內(nèi)審部門的稽核作用，建議從三方面努力：一是進(jìn)一步發(fā)揮各級監(jiān)事會的職能作用，把章程中規(guī)定的監(jiān)事會監(jiān)督職能與內(nèi)審的稽核、監(jiān)察職能進(jìn)行整合，監(jiān)事長兼任總稽核，與理事長平級，獨(dú)立履行對聯(lián)社、理事會和經(jīng)營班子工作的稽核監(jiān)督職能；建立聯(lián)社和信用社主任年審和離任審計(jì)制度，年終由稽核部門對信用社經(jīng)營管理、權(quán)力使用、制度執(zhí)行、工作績效等情況進(jìn)行全面審計(jì)。二是改革內(nèi)審工作的組織體系，各級內(nèi)審部門最好作為上一級稽核部門的派出機(jī)構(gòu)，接受上一級稽核部門領(lǐng)導(dǎo)和管理，其人員任命、調(diào)整、撤換及工作待遇、考核和獎(jiǎng)懲也直接由上級稽核部門進(jìn)行管理。這樣可大大減少稽核工作各種干擾，形成一套垂直、獨(dú)立、權(quán)威和高效的內(nèi)審工作體系。三是建立對內(nèi)審稽核部門的監(jiān)督考核制度，建立審計(jì)人員工作責(zé)任制，稽核要有記錄、有報(bào)告、有反饋，雖經(jīng)檢查但對問題處理不力或有意隱瞞的，要追究內(nèi)審人員的責(zé)任。（四）必不可少的配套措施1．國家從政策上切實(shí)扶持。農(nóng)村信用社服務(wù)于農(nóng)業(yè)這一弱勢產(chǎn)業(yè)，收益性較低，加上歷史包袱沉重，如果沒有國家在政策上的扶持，改革試點(diǎn)工作很難順利開展。在綜合考慮當(dāng)前農(nóng)村信用社實(shí)際狀況以及國家承受能力等多種因素的情況下，國家明確了對試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村信用社的扶持政策。為落實(shí)這些扶持政策，我們建議做到以下幾點(diǎn)：第一，國家給予8個(gè)試點(diǎn)省市農(nóng)村信用社資金支持，幫助其轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，走上良性循環(huán)軌道。對試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)村信用社，可采取三種方式給予適當(dāng)?shù)馁Y金支持：一是由人民銀行安排一部分專項(xiàng)再貸款，利率按金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備金存款利率減半確定，期限可分為3年、5年和8年，由省級政府統(tǒng)借統(tǒng)還；二是采取措施把縣以下郵政儲蓄吸收的存款，通過人民銀行全額用于增加對農(nóng)村信用社的再貸款；三是由人民銀行發(fā)行專項(xiàng)中央銀行票據(jù)，用于置換農(nóng)村信用社的不良貸款，票據(jù)期限兩年，按適當(dāng)利率分年付息。第二，給予財(cái)政補(bǔ)貼，解決其政策性虧損。建議通過以下兩個(gè)渠道給予財(cái)政補(bǔ)貼：一是將1986年開征營業(yè)稅、所得稅等稅種以來農(nóng)村信用社累計(jì)交納的465億元稅金分年返還農(nóng)村信用社；對農(nóng)村信用社承擔(dān)政策性虧損和承辦保值儲蓄造成的143億元虧損掛帳，比照國有商業(yè)銀行的做法，由財(cái)政部門撥專款予以彌補(bǔ)。二是對農(nóng)村信用社歷史遺留的和因承擔(dān)政府行為所形成的不良資產(chǎn)給予剝離，國家財(cái)政撥出專項(xiàng)資金處理農(nóng)村信用社壞賬；對不良貸款實(shí)行新老劃斷的辦法，對無法收回的呆滯貸款實(shí)行掛賬停息，對新的不良貸款實(shí)行責(zé)任清收。第三，調(diào)整稅收政策，給予農(nóng)村信用社稅收優(yōu)惠。日前，農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)地區(qū)稅收優(yōu)惠政策已正式出臺，根據(jù)財(cái)政部、國家稅務(wù)總局下發(fā)的《關(guān)于試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村信用社稅收政策的通知》，從2003年1月1日起至2005年底，對西部地區(qū)和江西、吉林省實(shí)行改革試點(diǎn)的農(nóng)村信用社暫免征收企業(yè)所得稅；對其他地區(qū)實(shí)行改革試點(diǎn)的農(nóng)村信用社，按其應(yīng)納稅額減半征收企業(yè)所得稅。從2003年1月1日起，對改革試點(diǎn)地區(qū)所有農(nóng)村信用社的營業(yè)稅按3％的稅率征收；以前多征收的稅款可退庫處理或在以后應(yīng)繳的營業(yè)稅中抵減。第四，允許農(nóng)村信用社實(shí)行利率市場化試點(diǎn)，提高農(nóng)村信用社盈利水平。在民間借貸比較活躍的地方，允許實(shí)行靈活的利率政策，貸款利率可在基準(zhǔn)貸款利率的1－2倍范圍內(nèi)浮動。對農(nóng)戶小額信用貸款利率不上浮，個(gè)別風(fēng)險(xiǎn)較大的可小幅上浮。2．提高員工素質(zhì)，引進(jìn)各方面專業(yè)人才。目前，試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)村信用社普