【正文】 然會導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的負債:(1)稅種的劃分不徹底, 決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入來源少。由于我國實行的是不徹底的分稅制, 所以, 稅種的劃分不徹底, 主要表現(xiàn)為: 一是同一稅種因企業(yè)性質(zhì)不同而劃為不同的財政收入, 如中央直屬企業(yè)所得稅歸屬于中央財政收入, 地方企業(yè)所得稅歸屬于地方財政收入, 金融保險企業(yè)營業(yè)稅屬于中央財政收入, 地方企業(yè)營業(yè)稅屬于地方財政收入。二是存在共享稅種, 即同一稅種的收入一部分歸中央財政, 一部分歸地方財政, 如增值稅75% 歸中央,25% 歸地方。由于稅種劃分不徹底, 致使財政收入形成不合理, 往往是把一些收入高、穩(wěn)定且征收容易的稅作為中央固定收入, 如關(guān)稅、中央企業(yè)所得稅、金融保險企業(yè)營業(yè)稅等。而把一些收入低、不穩(wěn)定且征收困難的稅作為地方固定收入, 如地方企業(yè)營業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅、個人所得稅、農(nóng)業(yè)稅及其附加等。同時, 在中央、地方共享稅中, 中央分享大部分, 地方分享小部分, 如消費稅全部歸中央, 增值稅75% 歸中央、25% 歸地方, 況且地方所得的25% 還要在地方各級政府之間分配, 而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往在25% 中只占小頭。這樣, 由于稅種劃分不徹底就決定了作為基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入來源非常少而負債。(2)各級政府的事權(quán)和支出范圍的劃分不明確,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收不抵支。分稅制財政體制的實施, 必須建立在明確界定各級政府事權(quán)和支出范圍的基礎上, 再根據(jù)事權(quán)與支出范圍劃分財權(quán), 確定各級政府的財政收入來源, 使事權(quán)和財權(quán)相適應。而我國現(xiàn)行的分稅制, 只對中央政府和地方政府的事權(quán)和支出范圍作了籠統(tǒng)規(guī)定, 對地方各級政府之間事權(quán)和支出范圍沒有作具體明確的規(guī)定。因此, 在實施中, 地方政府往往是財權(quán)盡量上收, 事權(quán)盡量下放,作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)當然處于最不利的地位。這樣, 致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財權(quán)較小, 所承擔的支出責任卻很大, 財政支出與財政收入不相適應, 從而造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收不抵支。財政轉(zhuǎn)移支付制度的不完善財政轉(zhuǎn)移支付制度是為了彌補分稅制財政體制的不足而建立的一項制度, 它本身是我國分稅制財政體制的有機組成部分。其基本目標是促進地區(qū)間基本公共服務和基礎設施建設的均等化, 客觀上要求對各地區(qū)的財政能力和財政需要之間的差距進行調(diào)整。也就是說, 如果分稅制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入少, 就可以通過轉(zhuǎn)移支付從中央或上級地方政府獲得一部分轉(zhuǎn)移性財政收入。但是, 由于我國目前的財政轉(zhuǎn)移支付制度還很不完善, 使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所能獲得的財政轉(zhuǎn)移支付收入很少且不穩(wěn)定, 這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債的重要原因。其不完善性主要表現(xiàn)為: 一是轉(zhuǎn)移支付形式不規(guī)范。現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付形式主要有稅收返還、增量返還、體制補助、結(jié)算補助等, 但各種轉(zhuǎn)移支付形式的政策指向不明確、不規(guī)范, 使鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得的轉(zhuǎn)移支付收入不穩(wěn)定。二是轉(zhuǎn)移支付中?？钐? 隨意性大。我國目前的轉(zhuǎn)移支付范圍廣, 幾乎涉及所有預算支出科目。同時, 很多專項支出缺乏依據(jù)和制度約束, 隨意性很大, 結(jié)果反而使偏遠落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到的?？钌? 經(jīng)濟發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到的專款多, 從而不能很好地平衡分稅制下財政收支不均狀況。目前, 我國西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務狀況比中東部地區(qū)更為突出, 也說明轉(zhuǎn)移支付制度沒能很好地發(fā)揮其平衡作用。農(nóng)村金融制度失誤的歷史遺留改革開放后, 由于農(nóng)村金融制度不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要, 于是在20 世紀90 年代初先后在全國各地建立了農(nóng)村合作基金會和儲金會等組織,雖然它們是從事金融業(yè)務的組織, 但又未劃歸金融部門管理, 從而使其經(jīng)營活動失控, 最終導致金融風險的產(chǎn)生。1999 年, 中央便決定取締“兩金”并進行徹底清理整頓, 當時為了保證農(nóng)村社會的穩(wěn)定,對確實無法解決的資不抵債部分, 中央撥出了再貸款專項資金予以解決。絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要就是通過再貸款專項資金進行解決的, 而且金額較大, 所以,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務中至今還有較大金額的中央再貸款負債。九年義務教育制度的普及實施與檢查1992 年, 我國全面實施九年義務教育制度, 而農(nóng)村是普及義務教育制度的重點和關(guān)鍵。為了使農(nóng)村能夠全面普及九年義務教育制度, 要求各鄉(xiāng)村必須達標, 并且進行全面檢查驗收。但是, 很多鄉(xiāng)村由于教育設施和教學條件不能滿足普及九年義務教育制度的要求, 為了檢查能夠達標, 便突擊性修建學校、引進教師等, 以改善教育設施和教學條件, 從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠下大筆債務。一般來說, 教育越是落后的地區(qū), 財政越是困難, 所以, 很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)為九年義務教育制度的實施與檢查所負債務至今未能償還。農(nóng)村稅費制度的改革 世紀90 年代后期, 我國農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢, 農(nóng)民負擔不斷加重, 農(nóng)民收入增長呈現(xiàn)下降趨勢, 影響著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。為了促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展, 便對農(nóng)村的稅費制度進行調(diào)整與改革。2000 年開始取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費、農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資。取消屠宰稅。調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策等, 這樣, 就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入相應減少。2003 年開始又對農(nóng)村稅費制度進行深化改革, 取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅并從2004 年起, 逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率, 5 年內(nèi)全部取消農(nóng)業(yè)稅。實際上, 很多省市2005 年就全部取消農(nóng)業(yè)稅了, 自然又使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入進一步減少。雖然, 有財政轉(zhuǎn)移支付來貼補, 然而財政收入要大幅度增長卻很困難, 而隨著經(jīng)濟的發(fā)展, 財政支出增長加快,這樣在財政收入增長困難的條件下而支出增長加快, 必然會使財政運行困難, 從而產(chǎn)生負債。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的任用制度存在缺陷一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部任命、任期制度存在缺陷。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部, 包括書記、副書記、鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長的任命、任期都是由縣委縣府決定, 而且往往是一屆期滿就要作調(diào)整, 這樣, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導便產(chǎn)生短期行為, 而且不需要對其行為后果負責。于是, 一方面對財政資金揮霍浪費, 另一方面, 不管財政償還能力, 毫無顧忌地負債。二是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部的考核制度存在缺陷。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部的考核主要看政績, 而政績又片面強調(diào)形象工程, 而且, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部的政績考核情況將直接關(guān)系著其屆滿時的去向。因此, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部為了突出政績, 為屆滿提升創(chuàng)造條件, 不惜負債大搞形象工程。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般干部的任命無監(jiān)督約束機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般干部的任命往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導說了算, 這樣, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導們的三親六戚以及各種關(guān)系戶都想方設法安排到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作, 使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)臃腫, 人員膨脹, 人員經(jīng)費支出大幅度增加, 從而導致負債。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金使用缺乏有效的監(jiān)管制度一是財政預算缺乏監(jiān)督。本來鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的預算應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大進行監(jiān)督, 但鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表主要是由村干部組成, 而村干部又直接由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管。這樣, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大很難起到監(jiān)督的作用, 使預算流于形式, 預算執(zhí)行隨意性大。二是日常的財政支出缺乏有效的監(jiān)督與管理。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的日常支出中, 往往由鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導說了算, 沒有進行科學的管理, 也沒有嚴格的監(jiān)督和審計制度, 使得財政資金的日常開支過大, 從而造成負債。據(jù)了解, 很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年僅招待費、小車的運行費開支往往在一百萬元左右, 這在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出中占不小比重。三是離任時無嚴格的審計制度。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導, 在任期滿后應該對其任期的賬務進行嚴格審計, 但是, 現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部離任時卻根本不對其進行審計, 致使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在任時肆無忌憚地開支財政資金, 從而造成負債。二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的化解對策 11 進一步完善分稅制財政體制(1)合理劃分各級政府的事權(quán)和支出范圍。首先, 合理劃分中央政府和地方政府的事權(quán)和支出范圍。一般來講, 全國范圍受益的公共品支出應由中央政府負責, 如國家外交、安全、中央國家機關(guān)的運轉(zhuǎn)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調(diào)控等支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。如果僅是地方受益的支出則應由地方政府負責, 如地方機關(guān)的運轉(zhuǎn)、地方經(jīng)濟和地方事業(yè)的發(fā)展等。其次, 合理劃分地方各級政府的事權(quán)和支出范圍?，F(xiàn)行的分稅制沒有具體劃分地方各級政府的支出范圍, 使地方各級政府在事權(quán)和支出范圍上討價還價, 而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在討價還價中處于最弱勢地位, 使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔的責任大, 支出范圍廣。如果國家具體劃分了省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體支出范圍, 假定該級地方政府的財政收入不能滿足財政支出的需要, 就可以通過財政轉(zhuǎn)移支付制度來平衡。這樣, 既可以避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債, 又可以協(xié)調(diào)各地經(jīng)濟社會的發(fā)展。(2)合理劃分稅種, 保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的需要。根據(jù)各級政府的事權(quán)和支出范圍來合理劃分中央稅、地方稅及中央地方共享稅, 以保證各級財政的需要。根據(jù)當前分稅制稅種劃分存在的不足, 應該保證各級政府都有穩(wěn)定的財政收入來源, 可以將共享稅的劃分比例作適當?shù)恼{(diào)整, 使鄉(xiāng)鎮(zhèn)分享比例提高, 其它稅種調(diào)整一部分作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入, 以增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入來源, 這樣, 才能保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的需要。(3)在完善現(xiàn)行分稅制基礎上逐步向徹底的分稅制過渡。我國現(xiàn)行的分稅制是不徹底的分稅制。徹底的分稅制是在合理劃分事權(quán)的基礎上將稅種徹底劃分中央稅和地方稅, 不存在共享稅, 而且地方政府具有立法權(quán)。如果所劃分的地方稅種不能滿足地方財政的需要, 地方政府有權(quán)根據(jù)實際情況制定地方稅法, 這樣, 地方政府就不會負債。很多發(fā)達國家實行的分稅制就是徹底的分稅制。我國可以在進一步完善現(xiàn)行分稅制基礎上逐步向徹底的分稅制過渡, 既有利于理順中央與地方的分配關(guān)系, 又有利于地方經(jīng)濟社會的發(fā)展。改革調(diào)整轉(zhuǎn)移支付制度一是確定科學合理的轉(zhuǎn)移支付形式。應該明確轉(zhuǎn)移支付的政策目標和功能, 科學合理地確定財政轉(zhuǎn)移支付形式, 使轉(zhuǎn)移支付形式科學化、規(guī)范化。二是建立科學合理的均等化公式。應該根據(jù)各種政策目標, 建立科學的均等化公式, 同時規(guī)范轉(zhuǎn)移支付程序, 建立轉(zhuǎn)移支付的約束制度, 使轉(zhuǎn)移支付科學化、程序化, 從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政分配公平合理。清理債務, 區(qū)分類別, 分類化解首先必須對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務進行徹底清理, 確定統(tǒng)一分類標準, 然后按照統(tǒng)一標準進行分類, 再根據(jù)債務類別有計劃地采取相應的化解對策。對由于辦企業(yè)、上項目所負債務或為其擔保所負債務, 需要進行剝離, 對還在經(jīng)營的企業(yè), 其債務就劃轉(zhuǎn)到企業(yè)頭上。對未經(jīng)營的企業(yè)或項目, 可以對企業(yè)或項目的資產(chǎn)進行徹底清理, 通過轉(zhuǎn)讓或拍賣的方式來抵償債務。對20 世紀90 年代由于農(nóng)村金融制度的失誤和普及義務教育制度形成的債務, 可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的各級地方政府和中央政府通過財政轉(zhuǎn)移支付予以逐步化解。對于公益性的基本建設負債, 可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上地方政府按比例予以化解。對拖欠職工工資、獎金形成的債務, 由鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取有計劃的增收節(jié)支辦法化解。41 建立合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部任命制度, 不斷提高干部素質(zhì)一是對現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部的任命、任期制度進行改革, 使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部安心地、長久地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作, 而不是為了“鍍金”。二是采取多種形式、多種途徑, 提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部的思想和業(yè)務素質(zhì), 讓他們樹立正確的政績觀, 立黨為公, 執(zhí)政為民, 切實群眾辦好事、辦實事。同時, 通過各種培訓學習,提高其對財政的管理水平和能力, 使財政資金發(fā)揮最大的效用。三是改變政績評定標準。把農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展、農(nóng)民收入水平的提高以及鄉(xiāng)村消赤減債、生態(tài)環(huán)境保護等作為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政績的重要指標, 以改變政績考核只注重形象工程的做法。四要切實關(guān)心鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的政治待遇和經(jīng)濟待遇, 讓他們無后顧之憂, 安心鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。51 建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的監(jiān)督管理制度一是建立日常監(jiān)督檢查制度。由縣財政、紀檢、監(jiān)察等部門組成鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常財政收支的監(jiān)督部門, 每年定期對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支進行檢查, 督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常財政收支的合法性和規(guī)范性。二是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部離任時的審計制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部調(diào)離鄉(xiāng)鎮(zhèn)時, 要對其在任期內(nèi)的財務收支及債務進行嚴格的審計,對違法和不符合財經(jīng)紀律、制度的行為要追究其責任, 且建立債務終身責任追究制度。三是建立新增大型項目的審批檢查與公示招標制度, 提高財政資金的投資效益。凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增大型項目, 如修建、維修、購置和新辦公益事業(yè)等, 必須實行報批制度, 由縣財政初審后報縣政府審批, 對已批準的項目由財政部門進行跟蹤監(jiān)督。同時, 對大型項目實行公示和招標制度, 以接受群眾的監(jiān)督, 從而提高財政資金的投資效益。來源:農(nóng)村經(jīng)濟 , 2006,(01).