【正文】 位的預(yù)算外資金的收支只掌握非常有限的信息。這樣，監(jiān)督者和被監(jiān)督者信息不對稱，增加監(jiān)督努力的成本很高。第二，預(yù)算外資金的收支不向同級人民代表大會(huì)和村民報(bào)告，缺乏社會(huì)監(jiān)督；而且，社會(huì)單個(gè)成員監(jiān)督預(yù)算外資金的激勵(lì)不足。單個(gè)成員去監(jiān)督，監(jiān)督的成本由自己承擔(dān)，監(jiān)督的收益卻由本社區(qū)全體成員分享．因此，除極個(gè)別不做私人成本與私人收益比較、甘愿冒風(fēng)險(xiǎn)的成員去獨(dú)自監(jiān)督外，多數(shù)成員因激勵(lì)不足而不去監(jiān)督。監(jiān)督不足的結(jié)果是公共資源的使用效率低下。這主要表現(xiàn)在以下幾方面：首先，部分公共資源用于維持提供公共物品的機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)，用于人頭費(fèi)開支。目前，多數(shù)地方鄉(xiāng)級行政事業(yè)機(jī)構(gòu)急劇膨脹，嚴(yán)重超編，因制度內(nèi)財(cái)力不足，就向農(nóng)民攤派。農(nóng)民交錢沒有買來公共物品提供機(jī)構(gòu)的產(chǎn)品，而是買來公共物品提供礬構(gòu)本身。第二，部分公共資源被揮霍浪費(fèi)、貪污挪用。第三，部分公共資源被用于與農(nóng)民無關(guān)或并非農(nóng)民獨(dú)享的事項(xiàng)，如道路、電話線路等。百有論文網(wǎng)（）（三）不清晰的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度為侵害農(nóng)民的利益提供了可能 按照現(xiàn)行法律制度的規(guī)定，包括土他在內(nèi)的集體資產(chǎn)屬農(nóng)村社區(qū)集體公有。在這種規(guī)定之下，農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)至少存在兩方面的問題：一是集體資產(chǎn)究竟屬于哪一級集體所有，實(shí)質(zhì)上模糊不清；二是集體資產(chǎn)所有權(quán)的代表不明確。這種農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度必然造成以下后果：第一，自上而下的侵權(quán)行為不可避免。一方面，集體資產(chǎn)所有權(quán)出現(xiàn)上移的趨勢。據(jù)調(diào)查，自農(nóng)村改革以來，土地所有權(quán)屬于村民小組的比例不斷下降，而屬于行政村及屬于行政村與村民小組共有的比例不斷上升。另一方面，農(nóng)民承包經(jīng)營集體資產(chǎn)的收益成為一種界限模糊、可以共享、分配方式不固定的“公共利益區(qū)間”，并誘使各行為主體、尤其是擁有壟斷行政權(quán)力的基層政府栩部門致力于獲取這一塊“公共利益”，最后形成對各權(quán)力主體比較有利的利益分配結(jié)溝二第二，農(nóng)民承包經(jīng)營集體資產(chǎn)的稅、租、費(fèi)的分配關(guān)系混亂。從理論上講，集體所有的資產(chǎn)，由農(nóng)民承包經(jīng)營，農(nóng)民只需要向資產(chǎn)所有者交納租金（或稱承包費(fèi)），然后由資產(chǎn)所有者作為納稅主體向政府納稅，農(nóng)民不應(yīng)該與政府及其部門發(fā)生“費(fèi)”的關(guān)系；農(nóng)民向作為所有權(quán)主體代表的集體組織交納的租金的標(biāo)準(zhǔn)．應(yīng)由雙方協(xié)商而定，而不應(yīng)由所有權(quán)主體或上級政府單方面制定，更不應(yīng)隨意增加；社區(qū)范圍內(nèi)所需的公共物品的開支，應(yīng)該由社區(qū)自治組織根據(jù)農(nóng)民的承受能力和農(nóng)民的意愿去解決。但實(shí)際情況是，農(nóng)民不僅要無條件地承擔(dān)各權(quán)力組織自上而下強(qiáng)制性分灘的公共物品的成本，而且要超社區(qū)范圍向鄉(xiāng)村集體組織交納承包費(fèi)、“三提五統(tǒng)”，還要向政府納稅，并且要承擔(dān)來自上級各權(quán)力部門的亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派而無任何討價(jià)還價(jià)的余地。（四）農(nóng)村基層組織管理出現(xiàn)“過度組織化”問題在家庭承包經(jīng)營體制長期不變的制度下，政府如何面對經(jīng)營規(guī)模狹小的2．4億農(nóng)戶，有效地實(shí)現(xiàn)其獲取糧食和參與農(nóng)業(yè)剩余分配的目標(biāo)呢？事實(shí)上，政府實(shí)行的是強(qiáng)化農(nóng)村基層政權(quán)組織和管理制度的制度安排：一是繼承原有的農(nóng)村基層組織管理框架，繼續(xù)實(shí)行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組三級組織管理體制；二是直接將人民公社改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織合一，而且不斷擴(kuò)張其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和干部隊(duì)伍；三是逐步建立、健全上級部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)，并不斷通過擴(kuò)張權(quán)力，代表上級政府和部門完成各種政務(wù)性工作。四是通過行政手段將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政務(wù)性工作向村級組織分解下達(dá)，不斷使村級組織的村務(wù)工作政務(wù)化。五是采取嚴(yán)格的“上級任命下級”和“下級服從上級”的組織管理規(guī)則和政績考核制度，逐步形成了一套由政府綜合管理、由部門分散管理的多目標(biāo)管理格局，在政府與政府之間、部門與部門之間、政府與部門之間和政府與村組織之間形成了一個(gè)龐大的、自上而下的政績考核體系。這樣一種農(nóng)村基層組織和官埋的制度安排，雖然加強(qiáng)了農(nóng)村基層組織的管理程度，但同時(shí)也產(chǎn)生了農(nóng)村基層“過度組織化”的問題：一是農(nóng)村基層組織機(jī)構(gòu)林立，干部隊(duì)伍龐大，人浮于事；二是農(nóng)村基層出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的政企不分、政經(jīng)不分；三是農(nóng)村基層各組織之間財(cái)權(quán)、事權(quán)不統(tǒng)一；四是在政府與農(nóng)民的交易過程中，農(nóng)村基層組織的運(yùn)行成本大幅度提高，在上級政府和部門無法全部支付農(nóng)村基層組織的管理費(fèi)用時(shí)，向農(nóng)民分?jǐn)傔@種成本就在所難免；五是在自上而下的政績考核制度的約束下，受“升遷”和“增收”的雙重驅(qū)動(dòng)，農(nóng)村基層組織很容易采取弄虛作假、虛報(bào)收入的做法，從而提高作為衡量農(nóng)民負(fù)擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)的人均純收入的水平。三、農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的思賂。（一）農(nóng)村稅費(fèi)制度改革應(yīng)遵循的原則1．要有利于穩(wěn)定和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，為農(nóng)村社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展提供適度的資金來源。由于我自仍是一個(gè)發(fā)展中國家，在今后一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，國家對農(nóng)村興辦一些公益事業(yè)不能采取完全包下來的做法，而只能“靠兩條腿走路”，即國家支持一點(diǎn)，向農(nóng)民集資一點(diǎn)，這是符合我國國情的一個(gè)正確選擇。農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的根本目的是整頓農(nóng)村的分配秩序，百有論文網(wǎng)（）消不合理的收費(fèi)、集資和攤派，解決農(nóng)民反映強(qiáng)烈的收費(fèi)過多、過濫問題，逐步理順農(nóng)村的分配關(guān)系，把農(nóng)民過重的負(fù)擔(dān)降下來。2．既要規(guī)范稅費(fèi)制度，又要照顧現(xiàn)實(shí)。一方面．市場經(jīng)濟(jì)從某種程度上說是一種法制經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村稅費(fèi)制度改革要充分體現(xiàn)這一要求。目前農(nóng)村稅費(fèi)制度的主要弊端是“一事一費(fèi)一制”，不符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)范化分配的要求，也不利于穩(wěn)定和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。農(nóng)村稅費(fèi)制度改革要實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)制度的法制化、規(guī)范化，消除彈性政策，堅(jiān)持依法管理，促進(jìn)公平競爭。但是另一方面，從上面的分析可以看出，目前農(nóng)村稅費(fèi)制度改革并沒有十全十美的方案。最明顯的是，“稅”和 “費(fèi)”不論是合在一起征收還是分開征收，都有矛盾。對于把“費(fèi)”中的鄉(xiāng)統(tǒng)籌納入稅收，人們的看法比較一致；但是，對于把“費(fèi)”中的村提留納入稅收，人們的看法并不一致。由于村提留與稅的性質(zhì)不同，二者很難合一：即使合一，也很難保證村提留能返還農(nóng)村，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅就是一個(gè)例子，該稅收上來后并沒有返還農(nóng)業(yè)。然而，二者不合一，村提留就有可能成為一個(gè)“漏斗”，各方面都會(huì)打它的主意。農(nóng)村稅費(fèi)制度涉及農(nóng)村統(tǒng)籌資金制度、農(nóng)業(yè)稅收制度、糧食征購制度，這都是關(guān)系國家利益和農(nóng)民利益的重大問題。因此，農(nóng)村稅費(fèi)制度改革應(yīng)該瞻前顧后，彼此促進(jìn)，決不能因?yàn)槠渲幸豁?xiàng)內(nèi)容的改革而影響其他改革。（二）農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的方向考慮到改革的現(xiàn)實(shí)可能性，農(nóng)村稅費(fèi)制度改革宜以“費(fèi)改稅”為核心，與其他方面的改革配套進(jìn)行。其主要依據(jù)是：第一，向農(nóng)民籌集的資金，實(shí)質(zhì)上是一種具有公共性質(zhì)的資金，已經(jīng)具有稅收的一些性質(zhì)。第二，稅收要經(jīng)過一定的立法程序，其最大的優(yōu)點(diǎn)在于嚴(yán)格、規(guī)范；而收費(fèi)則具有較大的彈性，缺乏內(nèi)在的控制和約束機(jī)制。第三，“費(fèi)改稅”涉及面窄，改革的重點(diǎn)明確，即主要涉及鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留的改革，基本不影響現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅收政策的執(zhí)行，也不對現(xiàn)行的糧食收購政策產(chǎn)生沖擊，因而難度相對較小，便于實(shí)際操作，不但農(nóng)民容易接受，而且為今后農(nóng)業(yè)稅制改革創(chuàng)造了條件。（三）農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的對策選擇1．按照職業(yè)身份將農(nóng)村居民分為幾種類型，分別確定“費(fèi)改稅”的計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)，做到公平稅負(fù)。可將農(nóng)村居民分為三類：農(nóng)業(yè)戶、兼業(yè)戶、專門從事工商業(yè)的個(gè)體戶和私營企業(yè)主。一般地講，由于農(nóng)業(yè)戶的收人低于其他職業(yè)類型農(nóng)戶的收入，計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)可低一些；而由于工商個(gè)體戶和私營企業(yè)主的收入要高干前兩類型農(nóng)戶的收入，計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)可高一些。對干完全經(jīng)營種植業(yè)的農(nóng)戶，還可根據(jù)土地面積的多少及其收益情況，再具體確定不同的計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)。另外，為了穩(wěn)定農(nóng)民負(fù)擔(dān)，也為了減輕征管工作量，上述稅收負(fù)擔(dān)可一定幾年不變。對于一些困難戶、遭受重大自然災(zāi)害的農(nóng)戶、優(yōu)撫對象等，可酌情給予一定的稅收減免，這實(shí)際上也是公平稅負(fù)的一種必然要求。需要指出的是，由于我國各地農(nóng)村的生產(chǎn)力發(fā)展水平差異很大，全國難以形成一個(gè)統(tǒng)一的“費(fèi)改稅”辦法，應(yīng)當(dāng)允許各地制定不同的計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)。2．適當(dāng)改革現(xiàn)行稅制。從我國的國情出發(fā)，針對當(dāng)前的！司題，應(yīng)逐步建立起一套適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的既有全國統(tǒng)一、又有適度分散的政府間稅權(quán)劃分的新體制。具體的政策包括：一方面，中央稅、共享稅和全國統(tǒng)一實(shí)行的地方稅主要稅種，其稅收立法權(quán)都要集中在中央，不得向地方分散。但地方擁有對地方稅的征收管理權(quán)以及部分的政策調(diào)整權(quán)。這主要是指地方可在國家規(guī)定的范圍內(nèi)，選擇或調(diào)整其地方稅稅率；甚至對一些地方小稅種，如果征收成本高、征收數(shù)額小，地方有停征的權(quán)限。另一方面，地方也應(yīng)擁有一定的稅收立法權(quán)，即地方有權(quán)在全國統(tǒng)一征收的地方稅以外，結(jié)合其實(shí)際情況，單獨(dú)開征區(qū)域范圍內(nèi)的某些稅種。就農(nóng)村“費(fèi)改稅”而言，可考慮由省一級進(jìn)行稅收立法，縣一級制訂具體的實(shí)施細(xì)則?？梢栽O(shè)想，將與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、耕地占用稅、契稅劃為鄉(xiāng)級財(cái)政的主體稅種；同時(shí)，將鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留改為“農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)稅”，也將其劃為鄉(xiāng)級財(cái)政的主體稅種。百有論文網(wǎng)（）3．“費(fèi)改稅”的稅收收入分為兩部分，并實(shí)行嚴(yán)格的支出管理?！百M(fèi)改稅”的稅收收入應(yīng)該分為兩部分：相當(dāng)干過去鄉(xiāng)統(tǒng)籌部分的稅收歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所有，納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算范圍，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政結(jié)合其他資金進(jìn)行統(tǒng)籌安排使用；相當(dāng)于過去村提留部分的稅收歸村所有，其資金使用和財(cái)務(wù)狀況必須納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算外資金管理。還需要特別指出的是，村級提留的使用在由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的同時(shí)，還必須實(shí)行村務(wù)公開，即定期向村民公布財(cái)務(wù)狀況，接受其監(jiān)督。這是“費(fèi)改稅”的重要內(nèi)容。如果村級財(cái)務(wù)管理混亂，脫離財(cái)政部門和村民的監(jiān)督，“費(fèi)改稅”很難成功。在摸清現(xiàn)有耕地狀況、重新評定常年產(chǎn)量的基礎(chǔ)上確定 新的農(nóng)業(yè)稅稅率。農(nóng)業(yè)稅是對糧、棉、油等大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)征收的一種商品稅。鑒于我國的工業(yè)化程度已有很大提高，糧食生產(chǎn)又是需要政府給予重點(diǎn)照顧的特殊環(huán)節(jié)，％的稅率確實(shí)太高，可調(diào)整為5％，但要足額征收。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅率1993年調(diào)整過，現(xiàn)在看是基本適度的，今后需要做的主要是清理，避免重復(fù)征稅、按人口或田畝平攤。對于耕地占用稅和契稅，需要做的主要是擴(kuò)大征收范圍，調(diào)整征收標(biāo)準(zhǔn)，縮減優(yōu)惠政策，完善征管辦法。5．改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制。解決“三亂”問題的難點(diǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上。因此，必須改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制。這包括幾個(gè)方面：一是精簡機(jī)構(gòu)和人員。目前，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部超編嚴(yán)重，有的地方甚至教師比學(xué)生還多，60％～80％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出用于教師的工資。二是改革干部考核制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各種達(dá)標(biāo)升級活動(dòng)，往往是上級安排下來的。如果不改變現(xiàn)有體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部會(huì)擔(dān)心，如果抵制上級安排的任務(wù)，他們會(huì)被“穿小鞋”。三是改進(jìn)工作方法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在向農(nóng)民收取稅費(fèi)時(shí)，不能采取簡單、粗暴的辦法。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要帶頭守法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不但不能“亂開口子”，還要加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)狀況和資金使用情況的監(jiān)督。6．加快農(nóng)村政治體制創(chuàng)新步伐。其目的是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共物品供給決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變，達(dá)到由社區(qū)內(nèi)部對公共物品的需求來決定公共物品的供給。這就要求做到以下兩點(diǎn)：第一，實(shí)行村務(wù)公開、政務(wù)公開，建立公共物品的需求表達(dá)機(jī)制和決策、監(jiān)督機(jī)制，使一個(gè)村或一個(gè)鄉(xiāng)范圍內(nèi)多數(shù)人的需求意愿得以體現(xiàn)，并保證公共物品的提供和使用符合他們的意愿。這又進(jìn)一步要求：①推進(jìn)農(nóng)村基層民主制度建設(shè)?？梢栽诖迕裎瘑T會(huì)制度和鄉(xiāng)人民代表大會(huì)制度下，讓農(nóng)民充分反映其意見。②由全體農(nóng)民或農(nóng)民代表對本社區(qū)的公益事業(yè)建設(shè)進(jìn)行投票表決，凡未經(jīng)投票表決而動(dòng)用本社區(qū)籌集到的公共資源的行為都是違法的。③增加公共資源使用的透明度，定期向群眾公布收支情況。第二，改革社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生辦法。村級領(lǐng)導(dǎo)人和鄉(xiāng)級領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)真正由本社區(qū)居民民主選舉產(chǎn)生，而不是由上級組織部門安排。由于有選舉約束，他們能夠真正對本地選民負(fù)責(zé)，對社區(qū)負(fù)責(zé)，把自己的政績做給本地選民看，把增進(jìn)本地選民的利益放在首位。要有一套制度安排，使社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人相信，他們的當(dāng)選與否完全取決于本地選民，而與其他任何因素?zé)o關(guān)。這樣，社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人才敢于抵制來自外部的各種達(dá)標(biāo)、升級活動(dòng)，抵制各部門、各系統(tǒng)出臺(tái)的收費(fèi)規(guī)定。7．實(shí)現(xiàn)國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。改變我國長期以來實(shí)行的重城市、輕農(nóng)村的政策，真正把農(nóng)村發(fā)展作為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)，不但有利于國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定增長，而且也只有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來，鄉(xiāng)村兩級也才會(huì)有充足的財(cái)力進(jìn)行農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)。國家應(yīng)加大對農(nóng)村的資本與政策投入，特別是加強(qiáng)和加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和文化教育事業(yè)的投入。為減輕農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的負(fù)擔(dān)，隨著國家稅收狀況的改善，國家可考慮加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付額度，或?qū)霓r(nóng)業(yè)和農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)獲得的稅收按一定比例留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，至少將農(nóng)業(yè)稅部分留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，以使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政有足夠的資金用于農(nóng)材社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和文化教育事業(yè)?？傊?，農(nóng)村稅費(fèi)制度改革不能單兵突進(jìn)，必須協(xié)調(diào)一致；不會(huì)一蹴而就，應(yīng)該從長計(jì)議；不應(yīng)操之過急，只能循序漸進(jìn)。