【正文】 《人民法院訴訟收費辦法》代替了《民事訴訟收費辦法（試行）》。為了配合《人民法院訴訟收費辦法》的實施，最高人民法院聯(lián)合財政部頒布了《關(guān)于加強訴訟費用管理的暫行規(guī)定》[法（司）發(fā)[1989]25號]，應(yīng)當(dāng)說法院訴訟費用管理是法院經(jīng)費保障體制的重要內(nèi)容。1996年1月16日，財政部、最高人民法院聯(lián)合發(fā)布《人民法院訴訟費用暫行管理辦法》[財文字[1996]4號]，自1996年1月1日起實行，《關(guān)于加強訴訟費用管理的暫行規(guī)定》同時廢止?！度嗣穹ㄔ涸V訟費用暫行管理辦法》（以下簡稱《暫行管理辦法》）標(biāo)志著我國法院經(jīng)費保障體制進(jìn)入新的階段。《暫行管理辦法》開始在訴訟費用領(lǐng)域?qū)嵭小笆罩蓷l線管理”，收取的訴訟費用扣除該案必要的辦案經(jīng)費支出后，應(yīng)按期將結(jié)余及時上交同級財政專戶，由財政部門按核定的數(shù)額撥付，并與預(yù)算內(nèi)資金結(jié)合使用。訴訟費用使用范圍主要用于補充辦案所需業(yè)務(wù)經(jīng)費和事先征得同級財政部門同意的其他支出。在沿用《暫行規(guī)定》的高級人民法院統(tǒng)籌制度處，又規(guī)定了最高人民法院的統(tǒng)籌制度。1999年7月22日，財政部、最高人民法院聯(lián)合發(fā)布《人民法院訴訟費用暫行管理辦法》（財公字[1999]406號），自1999年10月1日起施行。原《人民法院訴訟費用暫行管理辦法》（財文字[1996]4號）和《關(guān)于最高人民法院集中部分訴訟費用的實施辦法》（法字[1996]81號）同時廢止，標(biāo)志著我國法院經(jīng)費管理體制又進(jìn)入一個新的階段。該辦法明確規(guī)定，各級[2]人民法院依法收取的訴訟費用，屬于國家財政性資金，訴訟收費制度是我國的一項重要司法制度。在訴訟費用的收取、訴訟費用的管理和使用、訴訟費用的監(jiān)督和檢查方面都有新的進(jìn)展?！笆罩蓷l線”制度進(jìn)一步落實。財政部、最高人民法院2001年11月28日發(fā)布《人民法院財務(wù)管理暫行辦法》（財行[2001]276號）。該辦法從2002年1月1日起施行。該辦法規(guī)定我國的審判成本即法院的支出主要由三大塊構(gòu)成：第一，基本支出，包括機關(guān)經(jīng)費支出、外事經(jīng)費支出和業(yè)務(wù)經(jīng)費支出，其中機關(guān)經(jīng)費支出包括人員經(jīng)費和日常公用經(jīng)費兩部分。第二，項目支出，其范圍按照財政部門規(guī)定的項目計劃予以確認(rèn)，其項目申報、審核、實施、監(jiān)督檢查和績效考核按財政部門的有關(guān)項目管理辦法執(zhí)行。第三，自籌基本建設(shè)支出，包括法院業(yè)務(wù)用房、人民法庭建設(shè)支出。法院的審判成本是由人民法院的收入來支付的，人民法院的收入也由三塊構(gòu)成，即財政預(yù)算撥款收入、預(yù)算外資金收入以及其他合法收入。其中財政預(yù)算撥款收入，是指各級財政部門核定給人民法院的財政預(yù)算資金；預(yù)算外資金收入，指暫未納入預(yù)算管理，由財政部門從財政專戶按照規(guī)定核撥給人民法院的訴訟費收入和經(jīng)財政部門核準(zhǔn)由人民法院按計劃使用，不上繳財政專戶的少量預(yù)算外資金。從人民法院的收入結(jié)構(gòu)看，不上繳財政專戶的少量預(yù)算外資金和其他收入在人民法院總收入中所占比例甚微，人民法院的收入主要由訴訟費收入和財政撥款（即預(yù)算內(nèi)收入）構(gòu)成。2006年12月8日國務(wù)院第159次常務(wù)會議通過了《訴訟費用交納辦法》，12月9日公布，于2007年4月1日起施行。國務(wù)院制定的新的訴訟費收費辦法，對法院訴訟費用的范圍和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步細(xì)化，大幅減少了收費項目，降低了收費標(biāo)準(zhǔn)。新辦法明確“案件受理費、申請費全額收繳財政，納入預(yù)算，實行收支兩條線管理?！毙罗k法規(guī)定，訴訟費用的交納和收取制度應(yīng)當(dāng)公示。新辦法同時取消了法院對訴訟費的管理權(quán)，改由價格主管部門、財政部門按照收費管理的職責(zé)分工，對訴訟費用進(jìn)行管理和監(jiān)督。案件受理費、申請費全額上繳財政，納入預(yù)算，實行“收支兩條線”管理。二、我國現(xiàn)行法院經(jīng)費保障體制的理性分析在我國現(xiàn)行法院經(jīng)費保障體制下，法院系統(tǒng)的經(jīng)費主要來源于各級財政部門核撥預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外經(jīng)費，并將法院收費納入了地方財政預(yù)算范疇，導(dǎo)致訴訟費收入與支出變相掛鉤，有收有支、無收不支的不合理現(xiàn)象。在客觀上使各級地方法院的經(jīng)費保障水平取決于本地區(qū)的經(jīng)濟狀況，一些欠發(fā)達(dá)或者不發(fā)達(dá)地區(qū)的基層法院經(jīng)費十分困難，這已經(jīng)成為制約審判職能充分發(fā)揮的重要因素。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（一）法院辦公、辦案經(jīng)費不足現(xiàn)行法院經(jīng)費保障體制下，由于各級地方法院的經(jīng)費保障水平取決于本地區(qū)的經(jīng)濟狀況，地區(qū)差異很大，有的地方法院的全年財政撥款還不夠半年的開銷，一些地方甚至連司法人員的工資也經(jīng)常不能到位，于是政府在財政預(yù)算時往往把應(yīng)當(dāng)撥而無力撥的那部分缺口以下發(fā)“罰沒指標(biāo)”的形式進(jìn)行彌補。一些法院所需經(jīng)費無法保障，許多基層縣（區(qū)）法院財政僅能維持在“吃飯”的水平上。由于“皇糧”供給不足，憑借職權(quán)吃“雜糧”就帶有客觀普遍性。有的拿“法官協(xié)會會員”交易換取私企老板集資，有的向當(dāng)事人另行收取各種名目的費用，如實支費、贊助費、協(xié)調(diào)款等。個別法院窮得連上訴案卷也要當(dāng)事人出資郵寄。[1]法院是司法機關(guān)，掌握著充足的司法資源，在正常經(jīng)費難以保障的情形下，除非全是不食人間煙火的圣人，否則，“能”“想”“敢”“要”腐敗的現(xiàn)象總難禁絕。[2]根據(jù)全國人大代表古兆圣的調(diào)查、統(tǒng)計，“全國欠發(fā)工資的法院達(dá)到1423個（%），欠發(fā)工資月累計達(dá)5536個月，欠發(fā)工資人數(shù)122403人（%），全國僅有北京、天津、上海沒有拖欠法官工資的情況?！盵3]近年來，國家西部大開發(fā)政策成效顯著。據(jù)統(tǒng)計，2007我國GDP人均已在2000美元以上，既使我國西部一些經(jīng)濟不發(fā)達(dá)地區(qū)的法院，達(dá)到“吃飯”的水平已經(jīng)沒有問題，但法院辦案經(jīng)費仍然拮據(jù)，某地基層法院竟然出現(xiàn)有汽車，但買不起汽油的狀況，影響執(zhí)法水平與執(zhí)法效率。一些基層法院電話打不通的情況很普遍，因為欠費，一個法院只剩下院長辦公室一部電話可以正常使用。因為沒有經(jīng)費，連基本運轉(zhuǎn)都靠欠債支撐，被斷水、斷電是經(jīng)常的事，影響司法工作的正常開展。（二）法官不獨立漢密樂頓指出：“就人類天性之一般而言，對某人的生活的有控制權(quán)，等于對其意志有控制權(quán)?！?[4]法院的經(jīng)費依賴于當(dāng)?shù)卣?，這就必然要維護當(dāng)?shù)乩妗Ｒ驗榉ㄔ撼缘氖堑胤降娘?，用的是地方的錢，自然受地方控制；反之，不受地方政府控制，法院人員的吃飯都成問題。漢密樂頓曾經(jīng)說過：“最有助于維護法官獨立者，除使法官職務(wù)固定外，莫過于使其薪俸固定。” [5]不只是工資，還有各種各樣的與法官密切相關(guān)的個人利益，如住房、孩子上學(xué)、個人的升遷等，總之，法官的衣、食、住、行，托兒養(yǎng)老，都系于地方，法院也不可能置地方利益不顧。[3]在這種情形下，法官想獨立都難。這個問題不僅中國存在，而且在世界范圍內(nèi)都具有普遍性。德國法學(xué)家沃爾夫甘許茨指出：“行政侵犯司法，特別是侵犯法官的獨立，在任何時代都是一個問題”，“地方影響對于確立法制和文明性來說，即令不是唯一有害的障礙，也是最有害的障礙之一?！眴栴}是我們?nèi)绾卧O(shè)計司法體制，確保法官的獨立。[6]在這里特別要說明的是，法官獨立是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的法官獨立，我國司法體制是具有中國特色的適合中國國情的司法體制，因此，法官獨立是建立在維護黨的事業(yè)、維護憲法與法律、維護人民利益的前提下。筆者認(rèn)為，盡管人事關(guān)系、薪酬關(guān)系對司法公正具有重要的影響，但是法院經(jīng)費的保障，對司法權(quán)威的樹立、司法水平與司法效率的提高能夠起到推動作用。[4]（三）司法權(quán)力地方化中國是一個單一制國家，司法權(quán)在理論上是一種中央權(quán)力。地方各級人民法院是國家設(shè)在地方的司法機關(guān)，應(yīng)當(dāng)代表國家行使司法權(quán)，維護憲法與法律，適用統(tǒng)一的法律規(guī)范，平等地保護各方當(dāng)事人的利益。然而，在中國目前的司法實踐活動中，卻存在著嚴(yán)重的司法權(quán)地方化傾向。決定因素之一是法院的經(jīng)費依賴于當(dāng)?shù)卣?，這就必然要維護當(dāng)?shù)乩?，一方面，法院吃的是地方的飯，用的是地方的錢，自然受地方控制；法院稍有“不慎”，就可能遭至地方政府的經(jīng)濟“報復(fù)”，使自己處于一種尷尬的地步；[7]另一方面，法院經(jīng)費的多少取決于地方經(jīng)濟的發(fā)展和財政收入狀況，這就使其與地方利益形成依附關(guān)系，因此，法院往往更多地從發(fā)展和保護本地經(jīng)濟利益出發(fā)去執(zhí)行法律，而不是著眼于維護國家法制的統(tǒng)一和司法公正，其結(jié)果必然是司法上的地方保護主義。正是這種依賴性和被控制的關(guān)系，司法權(quán)力必然無法避免地方控制而真正實行依法辦案。[8]法官不獨立，司法地方化是本，司法活動中普遍存在的金錢案、人情案、關(guān)系案是標(biāo)；地方政府對司法活動的不當(dāng)干預(yù)和控制是本，其他影響司法公正的因素是標(biāo)。這種司法地方化的現(xiàn)象最終導(dǎo)致法院作為司法機關(guān)沒能通過案例對社會起到法律指引作用，而“淪落”為一個純粹意義上的糾紛解決機關(guān)，在當(dāng)?shù)卣劾?，這種糾紛解決機關(guān)與其他機關(guān)相比只是解決糾紛的程序性比較強而已，這也是司法權(quán)威不能樹立的重要原因之一。[5]更有甚者，如果不聽從當(dāng)?shù)攸h委、人大和政府的意見，黨委就會運用人事任免權(quán)、調(diào)動權(quán)，人大會運用法律職務(wù)的任免權(quán)，政府會運用財權(quán)來予以制約，而這些權(quán)力或影響的制約往往是無機的、隨意的。因此，法院判案要看地方的臉色，保護地方的利益。[9]三、我國法院經(jīng)費保障體制的完善（一）它山之石——國外法院經(jīng)費保障制度的考察與借鑒 西方國家已建立了一套完整的法律保障機構(gòu)來保障司法獨立。[10]在大多數(shù)國家，盡管存在著立法權(quán)和行政權(quán)如何在中央政府和地方政府之間配置的問題，但司法權(quán)無一例外地由中央依法設(shè)立和直接管理的司法機關(guān)（主要指法院）獨立行使，不容地方政府染指。為確保國家司法權(quán)的統(tǒng)一，各國在法院經(jīng)費保障體制上都采取了一些必要的措施，以確保各級司法機關(guān)能獨立、公正地行使司法權(quán)，不受地方權(quán)力機關(guān)的影響。聯(lián)合國《關(guān)于司法機關(guān)獨立的基本原則》第7條規(guī)定：“向司法機關(guān)提供充足的資源，以使之得以適當(dāng)?shù)芈男衅渎氊?zé)，是每一會員國的義務(wù)”，上述“資源”包括提供需要的辦公條件、辦案費用等。無論對法院還是對法官，如果受自身利益驅(qū)動，那么就無司法獨立與公正可言。[11]世界上大多數(shù)國家都將司法機關(guān)的經(jīng)費獨立出來，單獨列入國家預(yù)算，由中央財政統(tǒng)一劃撥。一般來講，在各主要國家，全國各級司法機關(guān)的經(jīng)費開支都由中央財政負(fù)擔(dān)，并以法律的形式確保司法機關(guān)經(jīng)費的充足。通常的做法是由國家最高司法機關(guān)獨立編制全國各級司法機關(guān)經(jīng)費的總預(yù)算，由行政機關(guān)匯總，交由立法機關(guān)審議批準(zhǔn)，最后再由最高司法機關(guān)根據(jù)預(yù)算在全國司法系統(tǒng)內(nèi)部統(tǒng)一分配使用。聯(lián)合國大會《北京聲明》[6]第37條規(guī)定：“法院的預(yù)算應(yīng)由法院制定，或者由有關(guān)機關(guān)與司法機關(guān)共同列出?！钡?1條規(guī)定：“保證司法機關(guān)具有充足的司法資源。為了使法官們能夠履行其職責(zé)，向其提供必要的資源是至關(guān)重要的?！泵绹?939 年設(shè)立了聯(lián)邦法院司法行政管理局，專門擔(dān)任聯(lián)邦司法系統(tǒng)的行政管理職責(zé)，由它制定并向國會提出聯(lián)邦法院預(yù)算，審核并分配各聯(lián)邦法院的經(jīng)費。美國聯(lián)邦各級法院的經(jīng)費都由聯(lián)邦政府撥給,由聯(lián)邦最高法院統(tǒng)一分配使用。日本、法國是單一制國家，其法院的經(jīng)費由中央統(tǒng)一支出，國會批準(zhǔn)即生效力。日本早在1947 年的《裁判所法》中就規(guī)定：“裁判所的經(jīng)費是獨立的，應(yīng)計入國家預(yù)算內(nèi)。”法國司法部負(fù)責(zé)全國普通法院系統(tǒng)的經(jīng)費預(yù)算編制和管理。各基層法院向上訴法院提出每年所需經(jīng)費預(yù)算，上訴法院匯總后報司法部，司法部對最高法院和上訴法院的經(jīng)費預(yù)算進(jìn)行審查，并商財政部綜合平衡，最后報議會批準(zhǔn)。俄羅斯為了保障法官獨立審判只服從法律，改變了法院的財政管理體制，將過去的財政分級管理改為聯(lián)邦政府一級財政管理。俄羅斯憲法第124條規(guī)定：法院的經(jīng)費只能來自聯(lián)邦預(yù)算，應(yīng)能保障按照聯(lián)邦法律充分而獨立地進(jìn)行審判。荷蘭于2002年正式成立司法委員會，司法委員會管理除最高法院以外的全國各級法院。司法委員會負(fù)責(zé)提出法院預(yù)算并將經(jīng)費分配至各級法院，各級法院向司法委員會、司法委員會向司法部報告經(jīng)費使用情況。德國聯(lián)邦司法部負(fù)責(zé)管理聯(lián)邦法院、聯(lián)邦檢察院的經(jīng)費，每年年初，聯(lián)邦各法院及檢察院提出經(jīng)費預(yù)算送司法部，由司法部審查，商財政部綜合平衡后，報請聯(lián)邦議會批準(zhǔn)。（二）完善我國法院經(jīng)費保障體制的具體對策針對我國法院經(jīng)費保障體制存在的問題，研究人民法院業(yè)務(wù)經(jīng)費分別列入中央財政和省級財政體制、地方政府撥款改為國家財政統(tǒng)一撥款的制度以及法院避免在財政上受制于地方政府的對策，才是符合現(xiàn)代司法理念的改革目標(biāo)。正如有的學(xué)者早期提出：“法院系統(tǒng)經(jīng)費預(yù)算單列，由中央財政統(tǒng)一支出，使法院經(jīng)費不受地方控制?！盵12]如前所述，在很多國家，全國各級法院的經(jīng)費開支都是由中央財政負(fù)擔(dān)，并以法律的形式確保法院的經(jīng)費充足。《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》在我國不久的將來得到實施，一些普適的人權(quán)保障司法原則同國際接軌也是必然的。因此，司法體制改革目標(biāo)的實現(xiàn)有賴于一些實際制度的改革，而法院經(jīng)費保障體制（尤其是人事、薪金籌）對于法官獨立及司法公正就具有重要的推動作用。從當(dāng)前和長遠(yuǎn)角度出發(fā)，我國理論界對改革和完善法院經(jīng)費保障體制有兩個方案：方案一 最高人民法院編制本院和專門人民法院的經(jīng)費預(yù)算，報全國人大批準(zhǔn)后，由國家財政按預(yù)算撥款。同時，實行訴訟收費制度改革，在最高人民法院和專門人民法院進(jìn)行訴訟的當(dāng)事人將訴訟費用全額交納中央國庫，財政部按全國人大通過的最高人民法院、專門人民法院的經(jīng)費預(yù)算結(jié)合預(yù)算內(nèi)資金全額劃撥。高級、中級人民法院和基層人民法院經(jīng)費實行司法經(jīng)費省級統(tǒng)籌，省級財政統(tǒng)一預(yù)算撥付，省級法院統(tǒng)一管理。具體由省級人大確定預(yù)算，省級財政執(zhí)行預(yù)算、統(tǒng)一撥付，由省高級人民法院統(tǒng)籌、分配。同時，實行訴訟費用省高級人民法院統(tǒng)一支配方案。法院將訴訟費用、辦案中追繳的贓款等收入，統(tǒng)一由省級財政管理，集中于省級國庫，?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）財政部門按省級人大通過的全省法院預(yù)算案結(jié)合預(yù)算內(nèi)資金全額劃撥，由省高級人民法院按照本省各級人民法院的收支計劃統(tǒng)籌、核撥，用于補助全省各級法院的辦案經(jīng)費。減少市、縣兩級司法機關(guān)對同級財政的依賴，逐步克服地方保護主義的影響，從制度上保障司法機關(guān)依法獨立公正地行使司法權(quán)。實行司法經(jīng)費省級統(tǒng)籌后，為減輕省級財政的壓力，市、縣兩級財政按照一定比例向省級財政上繳財政收入。方案二 全國法院經(jīng)費由最高人民法院報全國人大確定預(yù)算，國家財政統(tǒng)一預(yù)算、統(tǒng)一撥付，由最高人民法院統(tǒng)一管理。司法機關(guān)經(jīng)費的垂直管理體制是司法的性質(zhì)和特色的必然要求，是維護國家法制統(tǒng)一的必要保證，也是理順?biāo)痉ü芾眢w制的前提和關(guān)鍵。世界發(fā)達(dá)國家司法機關(guān)經(jīng)費管理體制大都采取垂直管理方式。為了使法院擺脫地方的束縛，就必須切斷在人、財、物等司法資源的供給上資源提供者對法院的控制力和影響力，因此，司法經(jīng)費應(yīng)當(dāng)單列，由最高人民