【正文】 管法律和道德是兩種不同的社會規(guī)范，但是兩者的共通性，為兩者能聯(lián)系起來創(chuàng)造了條件。從道德法制化的理論基礎(chǔ)來看，關(guān)于道德法律化的觀點(diǎn)，也有學(xué)者持有懷疑的態(tài)度，他們的出發(fā)點(diǎn)也不無道理。作為義務(wù)的道德為了得到深入人心的效果是可以實(shí)現(xiàn)法律化的，而有些道德其標(biāo)準(zhǔn)過高也難免會不適合法律化，在一定程度上也只能作為一種理想而被人們追求，而不能強(qiáng)制的要求這樣的道德就得做會人們的標(biāo)準(zhǔn)。而在博登海默的《法理學(xué)——法理學(xué)及其分法》的著作中，也捕捉到“法律和道德代表著不同的規(guī)范性命令，其控制范圍在部分上重疊化。道德有些領(lǐng)域定位于法律管轄之外的，而法律中也有些部門幾乎是不受道德判斷影響的。但是存在著一個(gè)具有實(shí)質(zhì)性的法律法規(guī)制度”[16]。由此，不難看出道德是可以法律化的，但被法律強(qiáng)制道德是有限的，即道德法律是有限的，同樣道德的法制化也受到了制約。在分析和解決道德法律化可能性問題之后，道德法律化的問題也就隨之而解開了。而行政倫理的法制化可能性更依賴的是良好的法制化壞境。從目前來看我國正處于法制完善階段，一如既往的提倡依法治國，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)和完善各項(xiàng)法律法規(guī)，這為行政倫理法制化實(shí)行創(chuàng)造了先機(jī)，同時(shí)行政倫理法制化也完善和補(bǔ)充了我國的法制體系。當(dāng)能夠法律化的道德被立法機(jī)關(guān)通過之后，而是成立的法律時(shí)，為了使其得到執(zhí)行，就必須設(shè)立相應(yīng)的執(zhí)法機(jī)關(guān)，而為了保障公共合法權(quán)利就必須建立相應(yīng)的司法機(jī)關(guān)，逐步建立法律在道德的行政及司法體系，從而達(dá)到道德法制化。而與此同時(shí)，也同樣需要對公民在該法內(nèi)容上的教育和對該法執(zhí)法程序的了解，以保證此法的推廣及普及。因此，同時(shí)在立法，執(zhí)行，監(jiān)督等各方面為行政倫理法制化營造良好的氛圍，在道德法律化成為可能之后，行政倫理的法制化也及有發(fā)展的可行性。四、我國行政倫理立法路徑的思考通過前文對行政倫理及其法制化的概述，我們了解到了行政倫理法制化的定義，完成了對其研究的前提步驟。接著對美、日、韓成功實(shí)現(xiàn)行政倫理法制化的背景、歷程及特征進(jìn)行了多方面的總結(jié)，再結(jié)合國內(nèi)外現(xiàn)狀，對我國實(shí)現(xiàn)行政倫理法制化的必要性和可能性的分析得出，在倡導(dǎo)建設(shè)社會主義和諧社會的背景下，我國行政倫理失范現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，腐敗現(xiàn)狀仍較為嚴(yán)重，這與“建設(shè)服務(wù)性政府，強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)職能”的理論背道相馳。在行政倫理法制化建設(shè)成為世界各國行政倫理管理發(fā)展的普遍超勢下，也成為了我國全面建設(shè)和諧社會的當(dāng)務(wù)之急。行政倫理法制化建設(shè)必須樹立科學(xué)的行政倫理標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)行政倫理立法；建立行政倫理規(guī)范的監(jiān)督機(jī)構(gòu)并賦予相關(guān)的獨(dú)立監(jiān)察權(quán)力；加強(qiáng)和完善行政主體的行政倫理教育、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)；強(qiáng)化非正式監(jiān)督等內(nèi)容。在下文我們將具體分析我國行政倫理立法的路徑，怎樣的行政倫理立法才能切實(shí)的解決我國的行政倫理現(xiàn)狀？在行政倫理立法中還存在哪些問題等。（一）行政倫理法制化的指導(dǎo)思想或基本原則從具體上講，社會主義行政倫理體系由三個(gè)層面內(nèi)容構(gòu)成，即行政倫理價(jià)值觀、行政倫理規(guī)范和行政倫理選擇機(jī)制。而在行政倫理法制化的過程中，其核心也是基礎(chǔ)是行政倫理價(jià)值觀。行政倫理建設(shè)的首要任務(wù)就是要確立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政倫理價(jià)值觀。價(jià)值觀對道德觀具有決定性的作用，它不僅確定道德的方向，還規(guī)定和引導(dǎo)人們的道德評價(jià)、道德判斷和道德選擇。社會道德危機(jī)實(shí)質(zhì)也是源于價(jià)值觀的混亂。行政倫理是對行政價(jià)值進(jìn)行評價(jià)、判斷及選擇的內(nèi)在尺度，也是行政主體活動的價(jià)值取向。由于行政價(jià)值觀在行政倫理法制化建設(shè)的特殊地位，同時(shí)也決定了它在建設(shè)過程中的重要意義。現(xiàn)代社會的行政倫理價(jià)值觀是公共行政的基本原則和政府的只能所決定的。中國現(xiàn)代公共行政的基本原則是人民民主主權(quán)原則；這就決定了人民利益和公共利益是我國行政機(jī)關(guān)一切活動的根本出發(fā)點(diǎn)和歸宿。我國政府的中心只能是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)和服務(wù)于社會主義市場機(jī)制，這就決定了追求客觀效益應(yīng)作為行政管理的一個(gè)重要目標(biāo)。與此同時(shí)，科學(xué)合理的行政倫理價(jià)值觀應(yīng)當(dāng)是以為人民服務(wù)為核心，在吸取廉政、勤政、公仆精神等傳統(tǒng)行政價(jià)值觀的基礎(chǔ)上融入現(xiàn)代效率觀念、協(xié)調(diào)意識和法制觀念。其次，在確立行政倫理規(guī)范方面，在發(fā)展的角度來講，行政倫理規(guī)范是順應(yīng)歷史發(fā)展的規(guī)范，是根據(jù)社會實(shí)際情況而制定的規(guī)范，在不同時(shí)期，對具有不同行政職責(zé)行政工作人員會有不同的要求。就目前而言，主要應(yīng)當(dāng)提倡公正、誠信、廉政、勤政等：（1）公正可以防止政府工作人員受到社會關(guān)系、金錢往來或個(gè)人的某種理念的影響使其不從公共利益出發(fā)，不依法秉公辦事，而使利益分配的砝碼傾向于個(gè)人利益或行業(yè)集團(tuán)利益而使社會利益、國家利益受損失。公正對調(diào)動人民群眾的積極性和創(chuàng)造性，推動社會主義的健康發(fā)展有這主要意義；（2）從古至今，誠信一直被視為“立人之道”和“立政之本”。只有誠信于民，才能取信于民。管場中各種腐敗行為和暗箱操作造成了整個(gè)社會的信用匱乏。為官為政者的一言一行都要對人民負(fù)責(zé)，這樣才能取信于民。才能保持社會的治安；（3）中國共產(chǎn)黨在黨十四大明確要求“廉潔奉公，勤政為民”。中國也有著“為政以德的傳統(tǒng)”。；廉潔作為一種行政倫理規(guī)范，要求公務(wù)員潔身自好，不損失肥私，做到兩袖清風(fēng)，一塵不染。因此提倡廉潔要求對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的廉政建設(shè)；（4）勤政是從公務(wù)員業(yè)務(wù)素質(zhì)和敬業(yè)態(tài)度出發(fā)，要公務(wù)員以高度的責(zé)任心，努力追求、創(chuàng)造最大化的工作效率和業(yè)績。這是對公務(wù)員的一種督促，一種警策，更是公民和正義之間平等“契約關(guān)系”的一種具體體現(xiàn)和制約。行政選擇就是一種倫理選擇。對于行政選擇起決定作用的倫理動因是：行政業(yè)務(wù)、行政良心和行政人格。行政義務(wù)就是行政道德責(zé)任。它是行政主體在行政活動對國家政府及人民利益所承擔(dān)的責(zé)任。行政良心強(qiáng)調(diào)的是行政主體的自律、就將行政義務(wù)上升到一種自覺意識，而行政人格是行政倫理發(fā)展的最高階段。它是通過一系列的行政活動而形成又表現(xiàn)于一系列活動中的一種品格，是我們在行政倫理建設(shè)及行政倫理法制化道路上的最高目標(biāo)。從上述三個(gè)層面的分析及各自發(fā)展的方面和目標(biāo)，也為我國行政倫理法制化提供了指導(dǎo)思想和基本原則。只要我國在行政倫理法制化過程中，以行政倫理價(jià)值觀為切入口，制定相應(yīng)的行政倫理規(guī)范，再選擇切實(shí)可行的行政倫理機(jī)制，設(shè)立執(zhí)法機(jī)構(gòu)及監(jiān)督機(jī)構(gòu)，那我國的行政倫理法制化的成功將指日可待。（二）我國行政倫理立法模式選擇我們通常認(rèn)為，法律是由貨架制定或認(rèn)可的，然而在本質(zhì)上講法律確實(shí)由其具體的人來制定的，是由具體是立法機(jī)構(gòu)起草、修改和審定的。因而立法者的色織決定著法律的生命力：立法者的法律學(xué)識、法律修養(yǎng)，法律意識直接影響著法律的制定。由于復(fù)雜的原因，我國立法中的許多人不僅沒有接受過專門的教育而且也沒有經(jīng)歷必要的法律實(shí)踐訓(xùn)練，加上大會期短，審議法律草案的時(shí)間不夠充分，討論問題流于形式，走過場，走一個(gè)人口眾多、地域較廣的國家里，不可能人人都有機(jī)會和能力參與法的制定，于是將法的制定委托給那些能夠完成此項(xiàng)任務(wù)的精英人物和專門機(jī)構(gòu)身上就是必然的，也是應(yīng)該的。而在當(dāng)前中國現(xiàn)在倫理法制化經(jīng)驗(yàn)不足、法制機(jī)制不成熟的轉(zhuǎn)型時(shí)期，更要注重參與立法者及專業(yè)人士的素質(zhì)要求。彼得F德魯克認(rèn)為“專業(yè)人員倫理的基本準(zhǔn)則，是公共責(zé)任倫理的基本準(zhǔn)則”[17]。這也客觀要求了專業(yè)人員，要求其具備高素質(zhì)和較高的思想倫理領(lǐng)悟。要做到公正、公平、有害則不為、處處為人民利益最大化考慮。而行政倫理立法也同樣應(yīng)該對城外的現(xiàn)在倫理立法以及國內(nèi)已有的其他法律作為基礎(chǔ)和借鑒。國際上行政倫理法制建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，很值得我國借鑒，下面主要以美、日、韓三國為例，對其進(jìn)行比較及立法方向的介紹：首先，在形式上，這些發(fā)達(dá)國家的行政倫理規(guī)范大致有三套系統(tǒng)：一是通過國家立法的形式確定公共行政的道德。譬如：早在1958年7月，美國國會以共同決議書的形式通過了《政府工作人員倫理準(zhǔn)則》；1978年10月，美國國會通過了《美國政府行為倫理法》等。另外，政府的以部門根本自身的具體情況，制定了適合本部門的倫理規(guī)范和實(shí)施辦法。二是由機(jī)關(guān)組織提議的用于規(guī)范其成員國政府行為倫理規(guī)范。譬如，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）在1989年將治理國際腐敗問題提上了議事日程。之后也先后提出了《制止賄賂公約》《改善行政倫理行為決議書》等，這些規(guī)定對于改善和規(guī)范成員國的公共行政行為都起到了積極的作用。三是公務(wù)員職業(yè)社團(tuán)制定的倫理準(zhǔn)則。譬如，美國公共行政行學(xué)會同理事會經(jīng)過反復(fù)討論。于1981年通過了一系列道德原則，并在此基礎(chǔ)上于1984年制訂一部道德準(zhǔn)則。其次，在管理體制上，建立了一套立體式，多層次，多方面的反腐倡廉體系。這些機(jī)構(gòu)既包括像OECD這樣的國際聯(lián)合機(jī)構(gòu)，也包括國內(nèi)職業(yè)協(xié)會與學(xué)會以及其他一些非政府組織等社會團(tuán)體，甚至還有不少私人倫理咨詢公司，也加入到政府倫理建設(shè)的陣營。除此以外，也通過立法新創(chuàng)或授權(quán)立法成立了各種行政倫理、管理機(jī)構(gòu)。甚至在許多部門及許多州和市的議會和政府，也設(shè)有倫理方面的工作機(jī)構(gòu)。第三，在教育科研上，本也有一支強(qiáng)大的教育科研隊(duì)伍和機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)不僅受理政府倫理咨詢，而且協(xié)助政府做行政倫理培訓(xùn)。在美國，高等院校也成了美國行政理論的研究、培訓(xùn)和咨詢的重要基地?！覈男姓惱砹⒎Ｊ竭x擇從上述不難看出，在域外諸國行政倫理立法的過程中，不僅是以國家立法的形式立法，更多的是國際組織，國內(nèi)的一些行政職業(yè)協(xié)會與學(xué)會，甚至還在非政府組織的參與和協(xié)助政府建設(shè)行政理論法制化環(huán)境。這樣做充分發(fā)揮了非政府組織的作用、傾聽它們的心聲，立法也更切實(shí)際，更能于民相通。結(jié)合我國實(shí)際，法律普及存在過于表面化。許多人處在守法的階段，而沒有真正的“知法，懂法”。甚至我國立法機(jī)構(gòu)中的參與立法的人員也有很多沒有接受過專門的法律教育，而多數(shù)偏于自己的喜好或者盲目跟風(fēng)來制定法律法規(guī)；再加上我國地大物博，人口過多，這也阻礙了法律普及和群眾的參與程度。結(jié)合這一實(shí)際，得出三種模式：（1）行政機(jī)關(guān)立法模式。這也是最基本的，主要指由有立法權(quán)的機(jī)關(guān)委托行政機(jī)關(guān)起草有關(guān)倫理方面的法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他重要的規(guī)范性文件的行為。涉及多個(gè)相關(guān)部門時(shí)，委托一個(gè)部門牽頭，組織其他有關(guān)部門共同起草跨部門跨行業(yè)的法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他重要的規(guī)范性文件的行為。這些不僅加強(qiáng)了各部門的聯(lián)系，同時(shí)還杜絕了個(gè)別部門為了自身利益而偏離立法目標(biāo)。有一個(gè)部門牽頭，也解決了各部門職能劃分不明確時(shí)而出現(xiàn)“踢皮球”現(xiàn)象。一定程度上，也提高了部門及部門之間的工作效率，并起到相互監(jiān)督的效果。（2）法學(xué)專家立法模式。積極發(fā)揮高校，科研機(jī)構(gòu)豐富的法學(xué)人力資源優(yōu)勢。聘請全國著名大學(xué)、科研院所的專家教授起草行政倫理有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及其他重要的規(guī)范性文件。充分發(fā)揮法學(xué)家的特殊性，一他們受過專門的法律教育并形成成熟的法律體系；二他們不同立法機(jī)關(guān)或政府工作人員，他們能更客觀的分析問題解決問題，同時(shí)慮及國家利益和人民的利益，為利益尋求平衡點(diǎn)。從而制定出科學(xué)的、公正的行政倫理法。（3）就業(yè)律師方法模式。發(fā)揮職業(yè)律師豐富的職業(yè)經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢，組織有豐富職業(yè)經(jīng)驗(yàn)的律師共同起草，有關(guān)法律法規(guī)的行為，因?yàn)楦嗟臅驹谛姓鄬θ说慕嵌瓤紤]問題，這樣會提高立法工作的民主性和科學(xué)性。但他們都有各自的弊端：行政機(jī)關(guān)立法更多會站在國家利益或者部門利益角度考慮問題，往往忽略行政相對人的利益；執(zhí)業(yè)律師立法正好與之相反：往往忽略國家利益、單位利益，體現(xiàn)行政相對人的利益，甚至于體現(xiàn)其階層利益；而法學(xué)專家立法，站在社會利益的角度，立法工作也只有科學(xué)性和前瞻性，但其制定的法律缺乏操作性，過于抽象性，不便于被大眾接受。綜合分析，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮各個(gè)立法模式的優(yōu)勢，共同參與倫理立法，從國家利益，社會利益及行政相對人的利益，多層次、多方面、多角度系統(tǒng)的考慮問題。即其立法將會做到科學(xué)性、民主性、前瞻性、可行性等存的法律模式。這才是行政倫理法制化應(yīng)追求和實(shí)現(xiàn)的立法模式。（三）關(guān)于行政倫理立法的幾個(gè)問題行政倫理法是為了提高公務(wù)員的廉潔度，增強(qiáng)國民對本國政府及其行政人員的信任度。但是這一目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)，光有完善的法律體系是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因?yàn)?，這些法律體系如果得不到有效的執(zhí)行，構(gòu)建法律體系和工作就變得毫無意義，反腐的工作還是不能取得進(jìn)展。例如韓國在1981年就已對行政倫理立法，但由于該法并未得到執(zhí)行，反腐的效果并未取得歷史性的突破。因此，在制定了相關(guān)倫理法律法規(guī)體系后。就應(yīng)成立相應(yīng)的執(zhí)法管理機(jī)構(gòu)，并對其有一個(gè)比較完整的規(guī)定。充分考慮立法的適用對象，立法的具體內(nèi)容，執(zhí)行和監(jiān)督及其執(zhí)行程序等幾個(gè)立法問題。行政倫理就是行政領(lǐng)域的倫理，是指調(diào)整行政主體在國家事務(wù)的治理和管理活動中所產(chǎn)生的各種利益的，是衡量行政行為的一種規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。從字面理解，行政倫理是行政領(lǐng)域的倫理，而涉及行政領(lǐng)域的主要有國家機(jī)關(guān)、政府組織、社會團(tuán)體，也少不了企業(yè)和市民方面的倫理問題。不可否認(rèn)的事實(shí)是無論是怎樣的社會，即治家倫理和國家公務(wù)員倫理對企業(yè)家及市民倫理都起著引導(dǎo)、示范的作用。尤其是公務(wù)員職務(wù)所接觸社會各方面的廣泛性，從而這些國家公務(wù)員的優(yōu)良的道德表現(xiàn)是贏得公民信賴的一種資本和手段。為了防止政府危機(jī)，也必須加強(qiáng)其社會責(zé)任意識，提高倫理道德素質(zhì)。從立法的角度看，由于國家公務(wù)員的特殊性，在行政倫理范疇內(nèi)的決定性的地位，所以行政倫理立法的主要使用對象應(yīng)該是國家機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)及其工作任務(wù)。而在中國是“黨指導(dǎo)部門、部門服從黨”的原則，所以在行政倫理法制化的道路上，要注重黨組織及黨成員在行政倫理方面的要求。在法的層面上，對公務(wù)員的職能做義務(wù)要求，要求公務(wù)員履行其最最初的志向，即為全國人民服務(wù)，謀求為整個(gè)社會做貢獻(xiàn)；并要求他們時(shí)刻注意抑制利己部分的利益擴(kuò)張。通過法的強(qiáng)制性，最終達(dá)到防止權(quán)力交易，瀆職失責(zé)，權(quán)錢交易，以權(quán)謀私，瀆職犯罪等行為。再者，公務(wù)員也是公民中的精英部分，其本身具有較高的素質(zhì)和思想悟性，懂得知法、守法。所以行政倫理法很有必要從國家行政工作人員下手，他們得到了規(guī)范后，通過他們的引導(dǎo)和示范，更直接的贏取公民的信賴，使行政倫理立法得以更好的落實(shí)。行政倫理法制化指的是行政倫理章程化，其內(nèi)容包括行政倫理規(guī)范和行政倫理法律兩部分。從本質(zhì)上講，行政理論法律也是一種行政倫理規(guī)范，只在強(qiáng)制性上稍有區(qū)別。而行政倫理規(guī)范可以分為三種不同類型：（1）應(yīng)為型規(guī)范，即對行政人員的最高層次的道德要求，如全心全意為人民服務(wù)；（2）可為型規(guī)范，是對行政人員的道德要求，如恪忠職守敬業(yè)等；（3）不可為型規(guī)范，是對行政人員的道德戒律，如不得以權(quán)謀私、弄虛作假等。通常情況下，只有一種道德規(guī)范能夠法制化，而對前兩類道德規(guī)范涉及的行為、法律往往是無能為力的，只能靠行政人員的修養(yǎng)來約束和督促自身的行為