【文章內(nèi)容簡介】 現(xiàn)狀對行政倫理與廉潔的研究。二是探討對我國行政倫理法制化的可能性、必要性。行政倫理法制化的必要性：行政倫理法制化實現(xiàn)了強制與教化的統(tǒng)一，有助于克服個體道德意志的有限性；是傳播行政倫理的有效途徑，彌補了倫理道德的非全能性；符合倫理道德的養(yǎng)成規(guī)律，有助于實現(xiàn)他律與自律的統(tǒng)一；有助于實現(xiàn)公務員“個體善”向行政組織“群體善”的轉(zhuǎn)化；行政的特殊地位使行政倫理法制化顯得尤為重要。三是對我國行政倫理立法的研究。這部分相對較少，而且停留在分析與建議階段。如華東師范大學的蔣云根教授在其《以德行政與行政倫理法制化建設》中提到的關于我們現(xiàn)階段進行行政倫理法制化的三個主要環(huán)節(jié)：①加快行政倫理立法，完善行政倫理法制體系。依法規(guī)范行政人員的道德行為；②設置行政倫理管理機構(gòu)，強化行政倫理執(zhí)行的管理與監(jiān)督機制；③優(yōu)化行政人員內(nèi)在的道德約束機制，增強行政倫理法制化的有效性。行政倫理理論的興盛在一定程度上也推動了我國行政倫理法制化的發(fā)展，思想上科學性，正確性，為我國行政倫理法制化營造了良好的氛圍。從立法的角度來說，我國行政倫理法制化建設的發(fā)展大致可以分為三個階段：建國到文化大革命結(jié)束，行政倫理法制化經(jīng)歷了曲折發(fā)展的階段，如1954年我國第一屆全國人大第一次會議通過了《中華人民共和國憲法》，27條規(guī)定：一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務。后因文化大革命等因素，我國行政倫理法制建設受到很大影響。改革開放最初十年左右時間，行政倫理法制建設主要集中于對公職人員經(jīng)濟領域的約束。20世紀90年代以來，是我國行政倫理法制化逐步發(fā)展和深入時期，尤其是2005年4月27日，全國人大常委第十五次會議通過的《中華人民共和國公務員法》的頒布標志著我國行政倫理建設步入了法制化的軌道?？傮w來說，通過不斷的探索與建設，黨和國家在我國行政倫理法制化建設上做了不少工作，可以說取得了不錯的成就。法律體系不斷完善，立法在逐步加強，而且逐漸趨向于規(guī)范化，為有法可依提供了堅實的后盾。但是在實踐中仍然存在著問題。從一組檢察機關查處的案件數(shù)據(jù)來看，從1979年到2001年的22年間查處的貪污賄賂等案件平均每年以20%以上的速度增長。這些驚人的數(shù)據(jù)表明，我國行政倫理法制化還存在嚴重的不足，而且面臨著巨大的挑戰(zhàn)。隨著中央對反腐倡廉工作的重視，學者們也越來越多的重視起這一領域，不斷的豐富其研究內(nèi)容，對行政倫理法制化在我國建設具有進一步的推動作用。但是從總體來看，也存在著幾方面的問題：一是對美、日、韓的行政倫理法制化研究較少，尤其是日本；二是在分析我國行政倫理法制化建設的過程中，注重理論必要性，而忽略了實踐的必要性研究；三是只重視行政倫理立法的研究而立法后的管理、監(jiān)督、公共教育方面的關注較少。這都是我國行政倫理法制化發(fā)展過程中的弊病，因而需要我們重新審視現(xiàn)狀，制定更有有效的行政倫理法律，以實現(xiàn)我國行政倫理法制化。二、域外行政倫理法制化及借鑒放眼世界，各國政府的改革無一不是高效率、負責任的政府邁進的，為了建立負責人的政府，各國人民不斷總結(jié)并探索行之有效的方案。而行政倫理，是行為實現(xiàn)行政責任的一種重要的途徑，早在20世紀70年代受到各方面的關注，且在近幾年關注程度更加深，面也更加廣了。在美國“水門事件”的直接推動下，美國國會通過的《政府倫理法》宣告了行政倫理制度化、法律化的開始。隨后，韓、日也爭相模仿，相繼推出了相關法律，并成立了相關執(zhí)法部門及司法部門。更具體上說這幾個國家已經(jīng)實現(xiàn)了行政倫理法制化。這正為我國在行政倫理法制化道理上提供經(jīng)驗和借鑒，下文我們就重點分析下美、日、韓的行政倫理立法背景，法制化歷程及各自的特點。（一）美國的行政倫理法制化有關預防腐敗的管理措施在美國很早就有了，早在第七任總統(tǒng)安德魯杰克遜就已提出——為了防止權(quán)力走向腐化的一面，政府的權(quán)力有必要由各黨輪流執(zhí)掌。但“用立法來處理公共事務中的道德行為問題首先出現(xiàn)在美國19世紀中期的‘后杰克遜思想’時代”[7]。在這一立法出臺之后，實行“政黨分肥制”政治制度，政府中的職位被獲勝的政黨合法的瓜分，由于政治對行政的控制過于強大而使得權(quán)力高度集中，過度集中的權(quán)力不可避免的導致了腐敗活動的頻繁發(fā)生。二戰(zhàn)以后，美國的政府作風跌倒低谷，腐敗案層出不窮，上至總統(tǒng)，下至普通行政人員。到了20世紀70年代美國政府終于發(fā)生了臭名昭著的“水門事件”，是美國人民深感政府道德的嚴重性。這給行政倫理的發(fā)展提供了契機。一系列的政府問題迫切需求行政倫理立法及其法制化，這是政府優(yōu)化自身機制的需要，也是公眾隨著自身素質(zhì)的提高，要求政府更公正，更透明化的必然結(jié)果。在實現(xiàn)“政黨分肥制”期間，美國通過了第一部利益沖突法規(guī)。這是美國首次將立法視為解決倫理問題的方法。隨后，沿著通過外部控制的方式以求最大化地減少腐敗行為的方向，美國在19世紀到20世紀中葉通過了不少法案：1892年通過的“離職后民事法案”，其內(nèi)容是規(guī)定聯(lián)邦政府的行政人員在離職后不得作為顧問、律師或代理人在他曾任職的組織的未決案件中提起訴訟請求。管理制度對腐敗的遏制效果并沒想象中的理想，二戰(zhàn)后，美國政府腐敗案更是層出不窮，更有杜魯門任職期間，爆發(fā)各種政府丑聞，使政府聲譽、形象大跌。面對種種不良社會風氣，參議院于1951年舉辦了對聯(lián)邦政府公共管理中的道德狀況聽證會，并提出《對改善聯(lián)邦政府道德標準的建議，包括道德委員會》，為之后聯(lián)邦政府的立法工作提供了參考?？夏岬仙吓_后，將建立政府道德標準被列入政策議題，并在他的委任下對“倫理和政府中的利益沖突”的問題進行研究用以改善現(xiàn)存的道德管理，逐步形成了“新的倫理法案”。1965年，約翰遜總統(tǒng)下達的“聯(lián)邦總統(tǒng)道德令”。改命令，明令禁止公務員的一些不當行為，并要求聯(lián)邦政府各部門都要建立一個正式的道德項目，由一名道德官員負責，該官員的首要責任是執(zhí)行新的行為準則。各機構(gòu)有責任制定適合于自己需要的規(guī)章。[8]這為公務員在工作中解決利益沖突提供了指南和參考標準，同時也擴大了倫理適用的范圍。尼克松總統(tǒng)任期并未對行政倫理進行建設，反而自導自演了“水門事件”。這讓美國人民充分意識到政府道德敗壞的嚴重性。之后迫于輿論壓力，尼克松被迫下臺。烏云籠罩不久，卡特總統(tǒng)上臺了，對行政倫理法制化建設大展拳腳，并于1978年10月26日簽署了“1978年政府倫理法案”，之后經(jīng)過美國國會通過了歷史上第一部倫理法——《美國政府行為倫理法》。它開啟了行政倫理法制化的先例，證實了行政倫理法制化的實現(xiàn)是完全有可能的。在此基本上，布什總統(tǒng)于1989年4月提交《美國政府行為道德改革法案》得到國會的通過，從而使美國立法、行政、司法等三大機構(gòu)的工作都需要接受道德標準的約束。以后克林頓，小布什都對法案進行了部分修改和完善，最終形成了現(xiàn)在較完善的行政倫理體系。在對美國行政法制化的背景，歷程做出的回顧后，不難看出美國行政倫理法制化歷程較為漫長：美國早先制定了相關倫理制定和相關法律法規(guī)，但這些制度和法律法規(guī)無論在效力上還是在執(zhí)行方面取得的效果都不理想。真正對美國倫理法的制定起推動作用和絕對性影響的莫過于“水門事件”的發(fā)生，它的發(fā)生是美國倫理問題的大爆發(fā)，也對美國行政倫理法制化過程中起著承上啟下的作用，正是因為他的發(fā)生，讓美國人民意識到政府腐敗的嚴重性，在此背景下，卡特總統(tǒng)簽署了《政府行為倫理法》。而正是這一法律的通過，才宣告行政作為第一個探索行政倫理法制化并使行政倫理法制化獲得成功的國家，為諸多國家做了立法的先驅(qū)，為他們提供了實踐的借鑒。(二)韓國的行政倫理法制化韓國曾是個腐敗問題嚴重的國家。自其獨立以來，一直同腐敗做斗爭，并非常注重反腐倡廉的工作。在行政倫理法制化過程中，其中少不了美國對其影響：“在美國的影響下，韓國社會的方方面面迅速向著西方文明制度轉(zhuǎn)變、學習、借鑒和利用西方制度模式的進程加快，特別是法制化進程加快并且程度也較高”[9]。在第一共和國時期，就提出了相關公共行政要求的內(nèi)容，到了第二共和國時期便制定了一攬子的反腐敗法規(guī)，如公務員財產(chǎn)登記法案。但“由于當時政治秩序混亂，這一法案并未得到國會的通過”[10]，因此，許多反腐敗的法規(guī)也未得到真正意義上的執(zhí)行。直到全斗煥成立了社會凈化委員會后，并發(fā)動了一場聲勢浩大的“社會凈化運動”。大力整頓了政府的風氣，并對很多官員進行再教育運動。隨著對政府政治環(huán)境的改善的迫切需要及各屆領導的大力支持和推動，為行政倫理法制化創(chuàng)造了條件和依靠。韓國整頓政府作風的決心加上域外對其影響和提供的經(jīng)驗，韓國很快就形成了自身的行政倫理法制體系，并在國內(nèi)取得理想的效果。從20世紀50年代起，韓國一直重視反腐倡廉。并早在1950年就通過并發(fā)表了《公職倫理確定宣言》，其中包括諸如廉潔、公平等現(xiàn)代公共行政要求的內(nèi)容。之后在張勉執(zhí)政時期應其“反腐敗”口號的指引下提出了《公務員財產(chǎn)登記法案》。不過并沒遏制政企關系的過于密切，行賄受賄等不正當聚財現(xiàn)象的發(fā)生。直到樸正熙上臺后，提出了“垂直集體責任制”等反腐政策，對出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象的人以及責任監(jiān)察員和二級責任監(jiān)察員進行連帶處分，這種處分加強了上下級的相互監(jiān)督力度，一定程度上也遏制了腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。在此基礎上，韓國行政倫理建設還在進一步深化，在“社會凈化運動”的推動下，韓國政府也不忘制定相關的法律制度，其中最為重要的是1981年12月31日頒布的《公職人員倫理法》，該法也實現(xiàn)了對良好的倫理觀的法制化，也標志著韓國隊行政倫理制度的高度重視。但該法標準過高，即立法失敗，并未得到有效的執(zhí)行。之后，在盧泰愚等人的修改下，頒布了新的《公職人員倫理法》，但出現(xiàn)了上梁不正下梁歪的狀況，反腐工作也未得到很好的發(fā)展。直到1992年，金泳三政府，對《公職人員倫理法》的再三修改，并成立一個重要的執(zhí)行機關——公職人員倫理委員會。才標志著韓國行政倫理法制體系的初步形成。之后金大中政府制定的一部綜合防腐敗法即《防止腐敗法》，并于2001年得到國會的通過，至此韓國反腐敗在法的基本上，取得了顯著成效。這標志著韓國行政倫理法制化告一段落，也標志著行政倫理法制化在韓國的成功。韓國在獨立以后同樣經(jīng)歷過多次的反腐倡廉的嘗試，并在“社會凈化運動”背景的推動下將反腐倡廉的重點轉(zhuǎn)移向行政人員樹立良好的倫理觀上，并進行了各種預防性的監(jiān)察活動。從思想的基本上樹立自身的倫理觀加以法的強制力，通過自身的約束力，從本質(zhì)上解決了腐敗現(xiàn)象，并制定了《公職人員倫理法》。韓國從2003年起對全國的325個政府和公共機關進行了一年一度飛清廉調(diào)查，并進行清廉度的排名等做法，并取得了國際的贊賞和借鑒。韓國結(jié)合自身的歷史背景，文化基本，制定出了屬于自身使用本國的行政倫理法制體系。也證明了從行政人員價值觀入手的可行性和正確性。（三）日本的行政倫理法制化日本公務員的瀆職問題伴隨著人們需求欲望的增加而日益攀升。尤其是自20世紀80年代開始，伴隨著日本經(jīng)濟高度增長的同時，“以泡沫經(jīng)濟為背景的政府的公共事業(yè)中的公務員的收受賄賂事件，即瀆職事件不斷出現(xiàn)，而且這種瀆職以‘集團’瀆職為代表”[11]。公務員的瀆職現(xiàn)象并不是單個的偶爾事件，而是由于公共事件所具有的巨大福利和國家行政組織機構(gòu)臃腫等原因造成的。有關政府腐敗越演越烈，迫切的需要切實的行政倫理制度化和法律化。與韓國相同，日本也深受美國的影響，甚至在制定倫理法的具體問題上都是仿效美國的。二戰(zhàn)后，日本隊本國諸多制度都加以重新頒布及其完善，自然也包括行政倫理方面的法律法規(guī)。在急切的需要一條途徑來解決腐敗、行政倫理問題，來約束政府工作人員的行政行為的情況下，受美國行政倫理立法成功的推動下，日本就仿效美國走上了行政倫理法制化的道路，并取得了很好的效果，成功的遏制了腐敗的蔓延，腐敗問題也得到了基本的解決。二戰(zhàn)后，日本有關國家公務員倫理方面的制度首先出現(xiàn)在《國家公務員法》中。這一法律的出臺對制止公務員腐敗行為并未獲得預期的效果。以后再1996年11月發(fā)生的彩福址集團事件，讓人們清楚的意識到行政腐敗問題的嚴重性。在這一歷史背景下，日本強化公務員制約體制，提出并實施《關于為恢復國民對行政及公務員信賴的新措施》，但現(xiàn)實中有關腐敗的丑聞并沒有得到減少。在全國人民的質(zhì)疑聲中，在世界經(jīng)濟合作與發(fā)展組織理事會上通過了《公共服務倫理原則》，為的是減少或者杜絕糜爛不止的政府腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，其中強調(diào)將行政倫理規(guī)范納入法制框架，并決定效仿美國做法著重制定公務員倫理法。此后，通過在野黨和執(zhí)政黨的共同參與下，最終達成共識，羅列出相關的倫理法案。在經(jīng)過眾議院全體議論并通過了一部行政倫理法，即在1998年8月公布的《國家公務員倫理法》。此后，日本政府又于2000年2月頒布《國家公務員倫理規(guī)程》。日本強調(diào)了對公務員的制約后，公務員腐敗現(xiàn)象大幅度減少，這得利于行政倫理的制度化和法律化，這也標志著日本的行政倫理也步入了法制化階段。進一步證明了行政倫理法制化的可行性和必要性。日本的行政倫理法制化形成是在以泡沫經(jīng)濟為背景下，公務員的收受賄賂事件嚴重，而導致了公務員瀆職現(xiàn)象的發(fā)生。其特點在于這種瀆職現(xiàn)象的表現(xiàn)形式是以“集團”的形態(tài)出現(xiàn)的，表現(xiàn)為企業(yè)家與政治家、公務員的結(jié)合，進而形成相互連帶的密切關系，也可以理解為官商勾結(jié)。在日本，圍繞倫理問題的核心部分是金錢等問題，起倫理問題主要包括四個方面：一企業(yè)家倫理；二市民倫理；三政治家倫理；四國家公務員倫理。其為了防止出現(xiàn)政府危機，很有必要加強公務員等人員的社會責任意識，提高他們的倫理道德素質(zhì)。更為重要的是日本看清了時勢，意識到行政倫理法制化的重要性，充分效仿了美國的成功先例。事實表明，日本的借鑒是很成功的。其倫理法還對倫理審查會的設立、權(quán)限及其倫理監(jiān)督等方面內(nèi)容都做了相關規(guī)定，發(fā)展到現(xiàn)在也逐步形成了適合本國的行政倫理法，實現(xiàn)了倫理法制化的飛躍。（四）為我國行政倫理法制化提供的借鑒、日、韓的共同點結(jié)合對三國（美、日、韓）的行政倫理制度化、法律化的歷程回顧來看，三國的立法背景及頒布法令后對法令的落實都具有共同之處，具體來說就是：（1）三國政府都是由于腐敗現(xiàn)象的屢禁不止，行政倫理法規(guī)缺乏強制性，收效甚低，從而迫使他們將行政倫理提升到法律的高度，他們也都選擇了行政倫理立法這一有效手段，來遏制政府的貪污腐敗行為；（2）在頒布行政倫理法之后，三國也同樣采取了相關配套的法規(guī)體系，為的是保證行政倫理法得到有效的實施，也起到了對法規(guī)制度不可缺少的輔助作用及其杜倫理法內(nèi)容的補充和完善。在這些已經(jīng)完成行政倫理法制