【正文】 稅務(wù)機(jī)關(guān)靈活機(jī)動(dòng)地因人因事作出更有成效的管理。再次，現(xiàn)行在我國(guó)稅務(wù)行政處罰自由裁量只以法律、法規(guī)為依據(jù)。而立法者無(wú)法預(yù)見(jiàn)到某個(gè)涉稅具體情況，因而稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅收?qǐng)?zhí)法實(shí)踐中也就不可能做到案件事實(shí)與有關(guān)的法律、法規(guī)的條款均能完全對(duì)應(yīng)、絲絲入扣，易造成執(zhí)法者難以處理的情況。這樣就只能賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)的規(guī)定范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)規(guī)定的原則和精神進(jìn)行自由裁量的權(quán)力，以彌補(bǔ)立法的缺憾和滯后。二、當(dāng)前稅務(wù)行政自由裁量權(quán)存在的主要問(wèn)題(一)、裁量權(quán)范圍過(guò)寬。稅務(wù)行政自由裁量權(quán)貫穿于整個(gè)稅收征收管理過(guò)程。作為我國(guó)稅收征收管理基本法律的《稅收征管法》，共六章九十四條，除“總則”和“附則”外，另有四章。這四章其中涉及到稅務(wù)機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的有五十八條，占到了總數(shù)的66%。每一管理層級(jí)、每一征收管理環(huán)節(jié)、每一涉稅事項(xiàng)幾乎都有自由裁量權(quán)存在。(二)、可供裁量的空間過(guò)大。一方面，行政處罰倍數(shù)相差太大。如《征管法》第六十三條規(guī)定：“對(duì)納稅人偷稅的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)追繳其不繳或者少繳的稅款、滯納金，并處不繳或者少繳的稅款百分之五十以上五倍以下的罰款。”倍數(shù)相差高達(dá)十倍。另一方面，金額相差懸殊。如《征管法》第73條規(guī)定：“對(duì)開(kāi)戶銀行拒絕執(zhí)行稅務(wù)機(jī)關(guān)作出的凍結(jié)稅款決定的，造成稅款流失的，稅務(wù)機(jī)關(guān)可依法對(duì)其處10萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下的罰款?！绷P款差額高達(dá)40萬(wàn)元，可供裁量的幅度過(guò)大。(三)、罰與不罰缺乏操作性。如納稅人未按照規(guī)定期限申報(bào)辦理稅務(wù)登記的，根據(jù)《征管法》第六十條規(guī)定稅務(wù)機(jī)關(guān)可以處二千元以下罰款。這種規(guī)定只有上限，而無(wú)下限即可罰可不罰。何種行為可以不予處罰？何種行為按上限處罰？《征管法》及其實(shí)施細(xì)則都未作出明確規(guī)定，稅務(wù)機(jī)關(guān)難以把握。(四)、對(duì)情節(jié)的衡量缺乏明確界限?！墩鞴芊ā贩韶?zé)任部分很多條款都規(guī)定了對(duì)“情節(jié)嚴(yán)重”的行為，應(yīng)如何處理，但是，怎樣才算“情節(jié)嚴(yán)重”，除《細(xì)則》列舉了個(gè)別行為外，其余的均都沒(méi)有規(guī)定明確的界限。因此，也只能由稅務(wù)執(zhí)法人員憑經(jīng)驗(yàn)、憑理解自由裁量認(rèn)定。(五)、稅務(wù)行政處罰自由裁量權(quán)行使不當(dāng)。自由裁量權(quán)的正確運(yùn)用既可以保障納稅人的合法權(quán)益又可以體現(xiàn)稅法的嚴(yán)肅性。但是在稅務(wù)行政執(zhí)法過(guò)程中，部分執(zhí)法人員違背法律法規(guī)授予自由裁量權(quán)的目的，利用自由裁量權(quán)的“彈性空間”，使具體稅收?qǐng)?zhí)法行為背離所適用的法律、法規(guī)的初衷，導(dǎo)致自由裁量權(quán)適用不當(dāng)，造成情節(jié)認(rèn)定不準(zhǔn)確，行政處罰顯失公正的問(wèn)題。自由裁量權(quán)的濫用損害了稅務(wù)機(jī)關(guān)的信用，削弱了稅法的權(quán)威性，破壞了統(tǒng)一、公平、有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，同時(shí)助長(zhǎng)特權(quán)思想，容易形成權(quán)力腐敗。(六)、稅務(wù)行政執(zhí)法行為避重就輕。執(zhí)行難是稅務(wù)行政執(zhí)法過(guò)程中的一個(gè)突出問(wèn)題，這需要稅務(wù)機(jī)關(guān)充分利用法律所賦予的管理手段，制定行之有效的管理措施，加大對(duì)納稅人的管理。但是實(shí)際工作中，部分執(zhí)法人員為了避免執(zhí)行難問(wèn)題的發(fā)生，在執(zhí)法過(guò)程中，避重就輕，協(xié)商處罰額度，把大問(wèn)題簡(jiǎn)單化，小問(wèn)題無(wú)害化處理，嚴(yán)重?fù)p害了稅法的尊嚴(yán)，破壞了稅務(wù)機(jī)關(guān)的在納稅人中的形象。二、規(guī)范稅務(wù)行政自由裁量權(quán)行使的建議（一）建立整套標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)現(xiàn)源頭控制。源頭控制是規(guī)范自由裁量權(quán)的第一道關(guān)卡。稅務(wù)自由裁量權(quán)的范圍很廣，它不僅僅指最常見(jiàn)的稅務(wù)行政處罰自由裁量權(quán)，而且還包括應(yīng)納稅額核定、稅務(wù)行政期限選擇及稅務(wù)行政行為選擇等自由裁量權(quán)。建議研究制定上述自由裁量權(quán)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性文件，形成一套囊括所有形式的稅務(wù)行政自由裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)制度，為執(zhí)法人員提供一套可操作性強(qiáng)的標(biāo)準(zhǔn)體系，使其在行使稅務(wù)行政自由裁量權(quán)時(shí)有章可循，實(shí)現(xiàn)自由裁量權(quán)的源頭控制。（二）明確執(zhí)行基準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)基準(zhǔn)控制。建議在法律法規(guī)規(guī)定的幅度范圍內(nèi)對(duì)自由裁量權(quán)進(jìn)一步的細(xì)化、分解，制定執(zhí)行基準(zhǔn)?？茖W(xué)劃分不同違法情形。將違反稅務(wù)行政法規(guī)行為的要件進(jìn)行分解和歸類，按照違法性質(zhì)、情節(jié)和占有違法要件的數(shù)量加以界定，做出相應(yīng)的處罰標(biāo)準(zhǔn)。建議上級(jí)部門(mén)在法律、法規(guī)的規(guī)定范圍內(nèi)，按照處罰種類及金額大小設(shè)立不少于三個(gè)階次的裁量檔。（三）完善報(bào)備制度，實(shí)現(xiàn)規(guī)則控制。基準(zhǔn)是原則，實(shí)踐中具體事件有其復(fù)雜性、特殊性，稅務(wù)機(jī)關(guān)若生搬硬套地執(zhí)行基準(zhǔn)可能造成新的執(zhí)法不公，因此建立并完善報(bào)備制度十分必要，即稅務(wù)機(jī)關(guān)低于、高于基準(zhǔn)規(guī)定或者頂格處罰的，必須向上一級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)告?zhèn)浒浮Ｍ晟茍?bào)備制度，需要明確三個(gè)關(guān)系：首先要明確報(bào)備與執(zhí)法處理決定生效時(shí)間的關(guān)系，報(bào)備不是一種事后監(jiān)督行為，只有經(jīng)過(guò)上級(jí)機(jī)關(guān)審查并作出同意意見(jiàn)的，執(zhí)法行為才能生效；其次要明確上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)完成備案審查工作的期限，防止審查被拖延而使備案流于形式；最后要明確上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)報(bào)送備案的處罰決定書(shū)不審查所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，接受報(bào)備機(jī)關(guān)不認(rèn)真審查則追究其相應(yīng)責(zé)任并對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行處罰。（四）建立分級(jí)權(quán)限裁定制，實(shí)現(xiàn)程序控制。依法行政是法制化國(guó)家的具體體現(xiàn)，依程序執(zhí)法是依法行政的基本線條。為解決裁量權(quán)過(guò)于集中的問(wèn)題，可以采取實(shí)行分級(jí)審核制，如可對(duì)不同額度的罰款由不同的層級(jí)審定，減少執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。（五）發(fā)布案例指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)案例控制。先例原則是行政法的一項(xiàng)重要原則，典型案例指導(dǎo)制度則是解決“同案不同罰”問(wèn)題的有效途徑之一。建議對(duì)本系統(tǒng)辦結(jié)的典型行政處罰案件，進(jìn)行收集、分類，建立指導(dǎo)性案例電子庫(kù)，對(duì)違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度相同或者基本相同的案例錄入電子庫(kù)。然后從實(shí)體和程序等方面進(jìn)行嚴(yán)格的初選、審核，形成指導(dǎo)性案例，通過(guò)工作內(nèi)網(wǎng)形式公布（案件涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等除外），作為本系統(tǒng)今后一定時(shí)間對(duì)同類違法行為進(jìn)行行政處罰的參考。參考指導(dǎo)性案例作出的行政處罰，在處罰的種類、幅度以及程序等方面與指導(dǎo)性案例一致或基本一致，實(shí)現(xiàn)同案同罰。（六）加強(qiáng)程序教育，規(guī)范程序設(shè)置。一要加強(qiáng)對(duì)稅務(wù)執(zhí)法人員的程序培訓(xùn)，通過(guò)培訓(xùn)使執(zhí)法人員對(duì)于執(zhí)法程序有一個(gè)系統(tǒng)的理解。二要理順現(xiàn)行的一些不規(guī)范的程序設(shè)置，避免因程序設(shè)置本身的不科學(xué)、不規(guī)范而產(chǎn)生的問(wèn)題。三要完善信息公開(kāi)制度，凡涉及納稅人的權(quán)利義務(wù)的，除法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)該保密的，都要向社會(huì)公開(kāi)，依法允許查閱，加大外部監(jiān)督的力度。