【正文】 夠?qū)⒊Ｎ瘯恍┍容^集中的審議意見帶入人代會和主席團(tuán)會議，保證預(yù)算草案初審和人代會審議的連續(xù)性。第四，對預(yù)算草案及其報(bào)告內(nèi)容的初步審查，應(yīng)抓住重點(diǎn)。一是預(yù)算口徑的一致性。初審預(yù)算草案及其報(bào)告，應(yīng)同政府、計(jì)劃報(bào)告結(jié)合起來；二是預(yù)算收支的平衡性。要重點(diǎn)審查收支的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和平衡性，防止赤字預(yù)算；三是預(yù)算保障措施的可行性。要著重分析預(yù)算收入的來源及其增減預(yù)測是否可靠，預(yù)算支出的安排重點(diǎn)是否適當(dāng)，實(shí)施預(yù)算的措施是否有利于強(qiáng)化預(yù)算單位的自我制約機(jī)制。初步審查意見，特別是建議對預(yù)算草案中不合法或不合理要求修改的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)連同預(yù)算編制部門最后形成的預(yù)算草案，在人代會一個(gè)月前發(fā)給代表。對于初審意見，政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究，提出明確答復(fù)，不采納的要說明理由，一并提交代表大會，作為代表審查預(yù)算草案的參考。健全人代會審查程序。第一，強(qiáng)化人代會上的預(yù)算專題審議。為提高預(yù)算審查的針對性、實(shí)效性，有必要在大會期間組織召開預(yù)算專題審議會，由各代表團(tuán)推薦一名代表，代表本團(tuán)參加專題審議會。會前，參會代表要認(rèn)真閱讀財(cái)政報(bào)告、預(yù)算草案等有關(guān)文件，收集本團(tuán)代表的意見，作好發(fā)言準(zhǔn)備，為代表深入審查預(yù)算創(chuàng)造條件。四川、廣東、河北、安徽等省近年在這方面進(jìn)行了有益的探索，并積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。在總結(jié)完善的基礎(chǔ)上，可以將預(yù)算專題審議作為人代會一項(xiàng)法定程序固定下來，以強(qiáng)化代表大會對預(yù)算的審查。建議預(yù)算恢復(fù)口頭報(bào)告，且應(yīng)附有更多的書面和口頭說明，以進(jìn)一步加強(qiáng)人大對預(yù)算的審查，確保人大代表和人民群眾對預(yù)算的知情權(quán)和決定權(quán)。第二，建立和完善代表審議意見的反饋制度。對代表在人代會期間提出的預(yù)算審議意見，政府有關(guān)部門應(yīng)及時(shí)向代表反饋，并作為一項(xiàng)制度。規(guī)定政府就代表審議意見向大會做出相應(yīng)的說明(或提交書面報(bào)告)，主要內(nèi)容包括:對代表審議意見的基本態(tài)度，哪些意見目前暫不采納及其原因，哪些意見可放到下預(yù)算或更長的時(shí)期內(nèi)考慮，逐步解決等等，使代表心中有數(shù)，以進(jìn)一步強(qiáng)化代表大會審議效力。在人代會正式投票表決前，預(yù)算編制部門要根據(jù)預(yù)算委員會的提議、人大代表的意見，對預(yù)算草案進(jìn)行修改。第三，積極創(chuàng)造條件，實(shí)行預(yù)算分項(xiàng)審批。根據(jù)開支的部門和性質(zhì)將預(yù)算草案分解為若干個(gè)預(yù)算審批議案。預(yù)算編制部門分別就各個(gè)議案做出說明，預(yù)算委員會分別就各個(gè)議案提交初步審議報(bào)告和正式審議報(bào)告，人大代表對各個(gè)議案分別投票表決。這種審批方式雖然程序繁瑣一些，但相比綜合審批方式卻具有無可比擬的優(yōu)勢，可以減輕人大代表對預(yù)算草案遭到否決的嚴(yán)重后果的擔(dān)心和顧慮，他們可以只對明顯不合理的預(yù)算議案投反對票，而其余的議案則能順利通過。同時(shí)，對某一項(xiàng)預(yù)算的否決，不僅會影響下一年該項(xiàng)預(yù)算執(zhí)行，而且法律要求對相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行處罰。這就增加預(yù)算編制部門的工作壓力，督促其盡量優(yōu)化預(yù)算草案，科學(xué)合理地編制預(yù)算。通過這種分別對待的審批方式，不僅可以督促預(yù)算編制部門盡職盡責(zé)地優(yōu)化預(yù)算編制，還有利于人大拓展預(yù)算審批監(jiān)督的范圍和深度。被否決的預(yù)算草案經(jīng)預(yù)算編制部門修改后由預(yù)算委員會對預(yù)算修改的情況簽署書面審查意見，由人大常委會會議表決通過。第四，賦予人大預(yù)算修正權(quán)。由于預(yù)算草案編制的粗糙，以及人代會會期制度本身的原因，目前人大事實(shí)上很難判斷預(yù)算支出的合理與否，預(yù)算的審批流于形式，即使實(shí)行預(yù)算分項(xiàng)審批，也不可能細(xì)致到每一個(gè)具體的項(xiàng)目。如果能夠賦予人大預(yù)算修正權(quán)，一方面可以加大權(quán)力機(jī)關(guān)的預(yù)算職責(zé)，另一方面對明顯不合理的預(yù)算開支也多了一條制約途徑。考慮到預(yù)算編制、審批和執(zhí)行之間的平衡，特別是考慮到人大目前在預(yù)算信息方面的欠缺，以及政府缺乏相應(yīng)的預(yù)算制衡權(quán)，為防止預(yù)算審批機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，應(yīng)對人大預(yù)算修正權(quán)進(jìn)行限制。目前，廣東、海南省人大已有這方面的實(shí)踐。簡化預(yù)算審批程序，取消審議下級總預(yù)算。目前縣級以上各級人代會除了審批本級預(yù)算外，還要審議下級總預(yù)算。審議不同于審批，經(jīng)過審議的下級總預(yù)算并不能對下級預(yù)算審批和執(zhí)行機(jī)關(guān)產(chǎn)生約束力。而且，上級人大審議的下級總預(yù)算所包含的信息并不準(zhǔn)確。上級人大對并不準(zhǔn)確的下級政府預(yù)算進(jìn)行審議，又不發(fā)生任何法律效力，極大地浪費(fèi)了預(yù)算編制和審批部門尤其是預(yù)算編制部門的人力、物力和財(cái)力。同時(shí)，也有損權(quán)力機(jī)關(guān)的威信和尊嚴(yán)。而且，審議下級總預(yù)算還存在一個(gè)問題：各級經(jīng)本級人代會批準(zhǔn)的預(yù)算匯總數(shù)與代編預(yù)算不一致，甚至差額還相當(dāng)大，在考核執(zhí)行情況時(shí)應(yīng)以哪一種預(yù)算為準(zhǔn)？兩種預(yù)算若不一致（事實(shí)上兩種預(yù)算通常都有較大的差異），在考核執(zhí)行情況時(shí)就可能出現(xiàn)，地方各級實(shí)際已完成預(yù)算，而總預(yù)算未完成，或總預(yù)算完成而匯編預(yù)算未完成，造成了人大監(jiān)督與預(yù)算實(shí)際執(zhí)行相脫節(jié)的現(xiàn)象。（三）加強(qiáng)人大預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，強(qiáng)化預(yù)算約束力 經(jīng)本級人代會批準(zhǔn)預(yù)算的實(shí)現(xiàn)過程，稱為預(yù)算執(zhí)行。預(yù)算執(zhí)行的主體是本級政府，預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督主體是本級人大常委會。應(yīng)從以下三個(gè)方面來加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整。世界各國對預(yù)算調(diào)整，法律上有嚴(yán)格規(guī)定。我國預(yù)算收支內(nèi)容的變動及項(xiàng)目的調(diào)整是否構(gòu)成法定意義上的預(yù)算調(diào)整，關(guān)鍵之處在于是否需要履行向權(quán)力機(jī)關(guān)的報(bào)批手續(xù)。從實(shí)際執(zhí)行情況看，超收收入安排支出、上級補(bǔ)助的財(cái)力比年初增加部分所安排的支出等重要的預(yù)算調(diào)整，未報(bào)人大審批，這是預(yù)算約束力不強(qiáng)的一個(gè)重要原因，同時(shí)，也是與預(yù)算法規(guī)定的“經(jīng)本級人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得改變”相違背。為增強(qiáng)預(yù)算的法律效力，結(jié)合我國的具體情況，應(yīng)當(dāng)對預(yù)算調(diào)整進(jìn)行規(guī)范。首先，明確預(yù)算調(diào)整在預(yù)算執(zhí)行中的特殊性。在預(yù)算法中明確“預(yù)算審批通過以后，除非發(fā)生關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國防安全的特別重要的事由，一般情況下不允許調(diào)整”，即預(yù)算調(diào)整的理由分為兩類，一類是特殊情況，如經(jīng)濟(jì)明顯過熱或衰退、國民經(jīng)濟(jì)重大比例關(guān)系不協(xié)調(diào)等；另一類是緊急情況，如爆發(fā)戰(zhàn)爭、內(nèi)亂、重大自然災(zāi)害等。針對不同原因設(shè)置相應(yīng)不同的審批程序。其次，嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整的審批程序。預(yù)算調(diào)整方案應(yīng)當(dāng)在本級人大常委會全體會議一個(gè)月前提交預(yù)算委員會進(jìn)行初步審查，形成初步審查報(bào)告。人大常委會全體會議半個(gè)月前將預(yù)算調(diào)整方案及預(yù)算委員會的初步審查報(bào)告發(fā)給常委會委員。如果發(fā)生緊急情況，人大常委會“兩月一會”制度的確無法適應(yīng)需要，應(yīng)規(guī)定緊急情況下批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)整的特別程序?？捎芍魅螘h原則批準(zhǔn)，下一次常委會按正常程序追認(rèn)。第三，規(guī)范預(yù)算變更的審批標(biāo)準(zhǔn)和程序。將預(yù)算調(diào)整之外的一切預(yù)算內(nèi)容和項(xiàng)目的變動稱之為預(yù)算變更，包括預(yù)備費(fèi)動用、科目調(diào)劑、預(yù)算劃轉(zhuǎn)等，這些雖不需要權(quán)力機(jī)關(guān)審批，但在政府機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)該有明確的標(biāo)準(zhǔn)和程序，并報(bào)人大常委會備案。第四，超收收入當(dāng)年一般不安排支出，作為凈結(jié)余，第二年編制預(yù)算報(bào)人代會批準(zhǔn)后再作支出。特殊情況下，若要安排當(dāng)年支出，則按調(diào)整預(yù)算的程序報(bào)人大常委會審批。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。第一，加強(qiáng)對政府財(cái)稅行為的監(jiān)督。加強(qiáng)對政府制訂具有普遍約束力的財(cái)經(jīng)規(guī)定、財(cái)經(jīng)政策等抽象行政行為的監(jiān)督，因?yàn)檫@是導(dǎo)致預(yù)算變更的主要原因。加強(qiáng)對政府抽象行政行為的監(jiān)督，應(yīng)建立重要財(cái)稅政策（如財(cái)政體制調(diào)整，轉(zhuǎn)移支付辦法制定等）和重大支出行為的審查批準(zhǔn)制度和備案制度，尤其是對一些可能影響預(yù)算執(zhí)行的重大政府支出行為，應(yīng)強(qiáng)化制約機(jī)制，杜絕政府的不規(guī)范行為。第二，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。一是依法執(zhí)行備案審查制度。人大的監(jiān)督首先要解決知情問題，政府及有關(guān)部門應(yīng)向人大常委會報(bào)送有關(guān)預(yù)算的規(guī)章制度、轉(zhuǎn)移支付、部門預(yù)決算、匯總預(yù)算等文件和資料。二是全面掌握預(yù)算執(zhí)行情況。在日常工作中，人大財(cái)經(jīng)委、預(yù)算工委要通過深入調(diào)研、聽取工作匯報(bào)等方式了解預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，并及時(shí)與有關(guān)部門交換意見，督促其改進(jìn)工作。三是開展對專項(xiàng)資金安排項(xiàng)目進(jìn)行抽查。在調(diào)研中，要不斷創(chuàng)新方式方法，探索開展對基本建設(shè)、科技三項(xiàng)、農(nóng)業(yè)開發(fā)等專項(xiàng)資金安排的重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行隨機(jī)抽查。通過抽查，發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理及執(zhí)行中存在的問題，督促政府及有關(guān)部門改進(jìn)工作、加強(qiáng)管理。這是提高預(yù)算監(jiān)督針對性和實(shí)效性的有效途徑。四是對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行在線監(jiān)督。目前四川省及部分市縣，廣東省及所有地級市，遼寧省，浙江的嘉興市，河南的河原市、焦作市，福建的汕頭市等人大都已開展預(yù)算執(zhí)行在線監(jiān)督，并取得了明顯的效果。四川省人大實(shí)施的在線監(jiān)督，得到中央編譯局、中央黨校、北京大學(xué)有關(guān)專家的充分肯定，該項(xiàng)目還獲得了2008年第9屆“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”入圍獎(jiǎng)。對這種成本低、效率高、成效好的監(jiān)督方式，筆者認(rèn)為可以在更大范圍進(jìn)行推廣。第三，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督中應(yīng)突出四個(gè)重點(diǎn)。一是突出對預(yù)留資金的監(jiān)督。督促政府財(cái)政部門嚴(yán)格編制預(yù)算，逐步提高年初預(yù)算到位率，按照“先有預(yù)算、后有支出”的原則，除了預(yù)備費(fèi)以外，逐步取消其他各種形式的沒有法律依據(jù)的預(yù)留資金。二是突出對專項(xiàng)資金的監(jiān)督。規(guī)范專項(xiàng)資金分配,完善轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，對確需保留的專項(xiàng)資金，要明確使用范圍和條件。督促政府及有關(guān)部門將專項(xiàng)資金安排的詳細(xì)情況報(bào)送人大常委會，人大要建立嚴(yán)格的審查制度。三是突出對公共支出的監(jiān)督。人大審查監(jiān)督預(yù)算支出，要嚴(yán)格審查哪些符合公共支出范疇，哪些不符合公共支出范疇，符合的予以支持和保障，不符合的進(jìn)行修改和調(diào)整，大力強(qiáng)化財(cái)政公共支出功能，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，推進(jìn)社會主義公共財(cái)政體制的建立。四是突出對超收收入的監(jiān)督。嚴(yán)格實(shí)行超收收入使用的審批制度，即超收收入使用前，政府財(cái)政部門編制超收收入使用方案，報(bào)人大常委會審查批準(zhǔn)。增強(qiáng)預(yù)算的透明度。公共財(cái)政就是民主化、法制化的財(cái)政，這意味著每一個(gè)公民都可以參與政府的財(cái)政決策過程，每一個(gè)公民具有平等的權(quán)利影響最終的集體結(jié)果。政府為實(shí)現(xiàn)職能所需的財(cái)政支出，為保證支出所需要強(qiáng)制征收的收入，都應(yīng)代表公民的共同意志，經(jīng)過一定的法律程序來進(jìn)行公共選擇。政府的一切收入都要取之有道，須獲得納稅人的同意并嚴(yán)格遵照法律規(guī)定執(zhí)行；政府的每一筆支出都要公開透明，受納稅人及其代表機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和約束。當(dāng)前應(yīng)做好幾項(xiàng)具體工作：一是增加發(fā)給每個(gè)代表團(tuán)的預(yù)算（包括部門預(yù)算）草案數(shù)量，力爭達(dá)到每個(gè)代表人手一份。二是完善“預(yù)算草案計(jì)算機(jī)查詢系統(tǒng)”，逐步將計(jì)算機(jī)終端延伸到代表團(tuán)駐地直至每一位代表房間。三是取消預(yù)算草案上的“會后收回”，以便代表帶回去有充足的時(shí)間作進(jìn)一步的研究。四是向社會公布預(yù)算。從長遠(yuǎn)來看，還應(yīng)公布預(yù)算總指導(dǎo)原則和功能預(yù)算，以便人大代表了解和研究討論；公布細(xì)化到一定程度的部門預(yù)算，以便人大代表對照監(jiān)督；公布?xì)v史數(shù)據(jù)和對比情況；公布面向納稅人的預(yù)算解釋性文件和預(yù)算執(zhí)行中期報(bào)告等。所有此類文件均應(yīng)免費(fèi)提供，也可在互聯(lián)網(wǎng)上查詢?？上驳氖?，2009年3月20日，財(cái)政部首次在第一時(shí)間向社會公開了當(dāng)年中央財(cái)政收支預(yù)算表、中央本級支出預(yù)算表以及中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算表。2009年10月22日，廣州市財(cái)政局首次在其網(wǎng)站公布了當(dāng)年市本級114個(gè)單位的部門預(yù)算，這是全國首次在網(wǎng)上公開部門預(yù)算，因其前所未有的具體化、精細(xì)化程度，引起了專家學(xué)者、人大代表、社會公眾的高度關(guān)注，贏得了廣泛贊譽(yù)。（四）充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用審計(jì)部門依靠強(qiáng)大的專業(yè)審計(jì)力量，通過財(cái)政審計(jì)和延伸到各部門、各單位的專業(yè)審計(jì)，能夠徹底摸清各項(xiàng)財(cái)政資金分配、使用的合法性、真實(shí)性和效益性，查出具體問題。因此，人大要大力支持和督促審計(jì)機(jī)關(guān)依法加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行情況和決算的審計(jì)。將人大預(yù)算審查監(jiān)督和行政審計(jì)監(jiān)督結(jié)合起來，充分發(fā)揮審計(jì)職能作用。督促政府審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)一步加大審計(jì)監(jiān)督力度，擴(kuò)大審計(jì)覆蓋面，提高審計(jì)質(zhì)量。支持審計(jì)機(jī)關(guān)開展專項(xiàng)審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查及績效審計(jì)，并要求將審計(jì)結(jié)果提請人大常委會審議。進(jìn)一步提高審計(jì)的透明度，各級人大及其常委會應(yīng)進(jìn)一步推動審計(jì)結(jié)果向社會公布制度的完善，力爭使所有審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目的結(jié)果，都對社會公告。各級人大要進(jìn)一步加強(qiáng)對審計(jì)查出問題整改情況的動態(tài)監(jiān)督，跟蹤督促整改。（五）建立、健全預(yù)算審查監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)建立人大專門的預(yù)算審查監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)，輔助人大行使權(quán)力，不僅是制度方面的配套需要，更是彌補(bǔ)我國人大代表預(yù)算專業(yè)知識缺陷的現(xiàn)實(shí)需要。在我國人大代表的選舉過程中，雖然名額分配充分考慮政治上應(yīng)具有廣泛的代表性。但是，作為立法機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)決策機(jī)構(gòu)，需要高度的業(yè)務(wù)能力和相關(guān)的制度配套才能夠正常運(yùn)行。預(yù)算的審批是一項(xiàng)政策性、法律性、技術(shù)性都非常強(qiáng)的工作，審查批準(zhǔn)預(yù)算不僅需要政治立場和覺悟，而且更需要精通預(yù)算方面的專業(yè)知識。而就總體而言，我國人大代表在這些方面的業(yè)務(wù)素質(zhì)是參差不齊的，目前部分還停留在憑著對黨和政府的信任而對政府預(yù)算直接舉手通過的階段，缺乏對相關(guān)問題的深入研究。根據(jù)憲法和人大組織法的規(guī)定，各級人大在繁忙而短暫的會期中既要進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)決策，又要從事各種立法，還要履行預(yù)算審批職責(zé)，在我國人大會議制度暫時(shí)無法改變的情況下，如果沒有專門機(jī)構(gòu)的輔助，人大的預(yù)算審查監(jiān)督很可能陷入表面化。借鑒市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)在縣級以上各級人大中設(shè)立預(yù)算委員會，協(xié)助各級人大及其常委會行使預(yù)算審批權(quán)、預(yù)算調(diào)整審批權(quán)和決算審批權(quán)。預(yù)算委員會職責(zé)是，利用預(yù)算信息管理系統(tǒng)，審查各預(yù)算部門收支的合法性、科學(xué)性、合理性。預(yù)算委員會可以建立專門小組，與預(yù)算支出的各個(gè)部門相對應(yīng)，負(fù)責(zé)對該部門收支預(yù)算的專門審查。（作者單位：四川省人大常委會）