【正文】 或中國的融資都變得不可能。項(xiàng)目公司因此最終沒能在延長的融資期限內(nèi)完成融資任務(wù)，省政府按照特許權(quán)協(xié)議規(guī)定收回了項(xiàng)目并沒收了中標(biāo)人的投標(biāo)保函，之后也沒有再重新招標(biāo)，從而導(dǎo)致了外商在本項(xiàng)目的徹底失敗。在江蘇某污水處理廠項(xiàng)目關(guān)于投資回報(bào)率的重新談判中，也因遇到非典中斷了項(xiàng)目公司和政府的談判。八、融資是指由于融資結(jié)構(gòu)不合理、金融市場不健全、融資的可及性等因素引起的風(fēng)險(xiǎn)，其中最主要的表現(xiàn)形式是資金籌措困難。PPP項(xiàng)目的一個(gè)特點(diǎn)就是在招標(biāo)階段選定中標(biāo)者之后，政府與中標(biāo)者先草簽特許權(quán)協(xié)議，中標(biāo)者要憑草簽的特許權(quán)協(xié)議在規(guī)定的融資期限內(nèi)完成融資，特許權(quán)協(xié)議才可正式生效。如果在給定的融資期內(nèi)發(fā)展商未能完成融資，將會(huì)被取消資格并沒收投標(biāo)保證金。在湖南某電廠的項(xiàng)目中，發(fā)展商就因沒能完成融資而被沒收了投標(biāo)保函。九、市場收益不足是指項(xiàng)目運(yùn)營后的收益不能滿足收回投資或達(dá)到預(yù)定的收益。例如天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目中，天津市政府提供了許多激勵(lì)措施，如果由于部分規(guī)定原因?qū)е马?xiàng)目收益不足，天津市政府承諾提供補(bǔ)貼。但是政府所承諾補(bǔ)貼數(shù)量沒有明確定義，項(xiàng)目公司就承擔(dān)了市場收益不足的風(fēng)險(xiǎn)。另外京通高速公路建成之初，由于相鄰的輔路不收費(fèi)，致使較長一段時(shí)間京通高速車流量不足，也出現(xiàn)了項(xiàng)目收益不足的風(fēng)險(xiǎn)。在杭州灣跨海大橋和福建泉州刺桐大橋的項(xiàng)目中也有類似問題。十、配套設(shè)備服務(wù)提供指項(xiàng)目相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施不到位引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。在這方面，湯遜湖污水處理廠項(xiàng)目是一個(gè)典型案例。2001年凱迪公司以BOT方式承建湯遜湖污水處理廠項(xiàng)目，建設(shè)期兩年，經(jīng)營期20年，經(jīng)營期滿后無償移交給武漢高科(代表市國資委持有國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán))。但一期工程建成后，配套管網(wǎng)建設(shè)、排污費(fèi)收取等問題遲遲未能解決，導(dǎo)致工廠一直閑置，最終該廠整體移交武漢市水務(wù)集團(tuán)。十一、市場需求變化是指排除唯一性風(fēng)險(xiǎn)以外，由于宏觀經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境、人口變化、法律法規(guī)調(diào)整等其他因素使市場需求變化，導(dǎo)致市場預(yù)測與實(shí)際需求之間出現(xiàn)差異而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。例如山東中華發(fā)電項(xiàng)目，項(xiàng)目公司于1997年成立，計(jì)劃于2004年最終建成。建成后運(yùn)營較為成功，然而山東電力市場的變化，國內(nèi)電力體制改革對(duì)運(yùn)營購電協(xié)議產(chǎn)生了重大影響。第一是電價(jià)問題，1998年根據(jù)原國家計(jì)委曾簽署的諒解備忘錄，中華發(fā)電在已建成的石橫一期；而在2002年10月，菏澤電廠新機(jī)組投入運(yùn)營時(shí)。這一電價(jià)不能滿足項(xiàng)目的正常運(yùn)營；第二是合同中規(guī)定的“最低購電量”也受到威脅，2003年開始，山東省計(jì)委將以往中華發(fā)電與山東電力集團(tuán)間的最低購電量5500小時(shí)減為5100小時(shí)。由于合同約束，山東電力集團(tuán)仍須以“計(jì)劃內(nèi)電價(jià)”購買5500小時(shí)的電量，價(jià)差由山東電力集團(tuán)自己掏錢填補(bǔ)，這無疑打擊了山東電力集團(tuán)公司購電的積極性悼。在杭州灣跨海大橋、閩江四橋，刺桐大橋和京通高速等項(xiàng)目中也存在這一風(fēng)險(xiǎn)。十二、收費(fèi)變更是指由于PPP產(chǎn)品或服務(wù)收費(fèi)價(jià)格過高、過低或者收費(fèi)調(diào)整不彈性、不自由導(dǎo)致項(xiàng)目公司的運(yùn)營收入不如預(yù)期而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。例如，由于電力體制改革和市場需求變化，使項(xiàng)目公司的收益受到嚴(yán)重威脅伸。十三、腐敗主要指政府官員或代表采用不合法的影響力要求或索取不合法的財(cái)物，而直接導(dǎo)致項(xiàng)目公司在關(guān)系維持方面的成本增加，同時(shí)也加大了政府在將來的違約風(fēng)險(xiǎn)。例如由香港匯津公司投資興建的沈陽第九水廠BOT項(xiàng)目，約定的投資回報(bào)率為：第24年，%；第514年，21%；第1520年，11%。到2000年，沈陽市自來水總公司虧損高達(dá)2億多元。這個(gè)虧損額本來應(yīng)由政府財(cái)政填平，但沈陽市已經(jīng)多年不向自來水公司給予財(cái)政補(bǔ)貼了。沈陽市自來水總公司要求更改合同。經(jīng)過數(shù)輪艱苦的談判，2000年底，雙方將合同變動(dòng)如下：由沈陽市自來水總公司買回匯津公司在第九水廠所占股權(quán)的50%，投資回報(bào)率也降至14%。這樣變動(dòng)后沈陽自來水廠將來可以少付兩個(gè)多億。其實(shí)對(duì)外商承諾的高回報(bào)率在很大程度上與地方官員的腐敗聯(lián)系在一起，在業(yè)內(nèi)，由外商在沈陽投資建設(shè)的八個(gè)水廠被譽(yù)為“沈陽水務(wù)黑幕”。以上是從案例中總結(jié)而來的導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗的主要風(fēng)險(xiǎn)，從對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)和案例的描述中也可以看出，一個(gè)項(xiàng)目的失敗往往不是單一風(fēng)險(xiǎn)作用的結(jié)果，而是表現(xiàn)為多個(gè)風(fēng)險(xiǎn)的組合作用。第一，政府政策承諾變異。政府作 為經(jīng) 營性公 共服務(wù)的發(fā)起者，會(huì) 以一定 的優(yōu)惠條件(政策、稅 收以及用地)吸引更多的資金投資者 以多元投資渠 道參與到公共產(chǎn)品的供給上。案例 中政府承諾 提供 商業(yè)土地資金承兌 以及政府還款初步列入市財(cái)政預(yù) 算支出兩種保 障。然而，某個(gè)項(xiàng) 目的進(jìn)展程度是根 據(jù)政府意愿 以及社會(huì)壓力推動(dòng)的，在投資過程中政府會(huì)出現(xiàn)政策反復(fù)的現(xiàn)象 :1)預(yù)算還款承諾變 異。D縣處于東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢 區(qū)域，通過政府協(xié) 商爭取省級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng) 目可以促進(jìn)本縣發(fā)展，所 以前期 D縣政府承諾將得 到市級(jí)人大財(cái)政預(yù)算決議作 為資金保 障。經(jīng)報(bào)批 上級(jí)部 門，省、市級(jí)人大都不 能提供相應(yīng)的財(cái)政預(yù)算決議，增信級(jí)別 降低為縣人 大決議。而作為金融機(jī)構(gòu)來說，目前的合作模式是 要求政府能夠提供資信較高的誠信方案，以便能夠 實(shí)現(xiàn)投資達(dá)到共贏。所 以，在實(shí)質(zhì)性談 判中縣級(jí)人 大決議不能滿足金融機(jī)構(gòu)的增信評(píng)估要求，前后不 一 致的承諾導(dǎo)致了前期的資本方談判停滯，延緩了 整體的合作進(jìn)展。2)土地承諾保障變異。目前我國 部分地方政府通過土地財(cái)政拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而 現(xiàn)階段東北經(jīng)濟(jì)整體上增速緩慢，政府土地 財(cái)政 收 入壓力較大，D縣土地使用價(jià)值和土地評(píng)估 能力在 一 定程度上難以估計(jì)，土地是否 能夠進(jìn)一步升值或 者快速實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)讓仍不確定，加之政府承諾的土地區(qū) 域從縣 內(nèi)商業(yè)用地置換 到高鐵站附近用地，政府承 諾前后不一致和可信度較低 的行 為加劇 了合作的困 難性，埋下了合作破裂的伏筆。第 二，企業(yè) 初 衷 約 定 變 異。按 照 上 述 約 定，z 公 司為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng) 目實(shí)行預(yù)先墊資，待項(xiàng) 目合 同簽 訂，Z公司對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng) 目開始施工建設(shè)，同時(shí) 由 合作雙方共同出資組 建項(xiàng) 目運(yùn)作公 司，負(fù)責(zé)項(xiàng) 目建 設(shè)管理工作。為 了保證 自身利益得 以最 大化，z公 司在合作過 程 中設(shè)計(jì) “完美” 退 出機(jī)制，改變 了 PPP項(xiàng)目的伙伴關(guān)系的初衷設(shè)想，自身行為發(fā)生變 異 :